赋权与承接：省级经济开发区的现实问题与破解路径

刘凯

［摘要］向经济开发区赋权是政府进一步推进供给侧结构性改革、通过权力让渡为经济开发区提供更好发展空间的重要举措。为着力推动经济开发区高质量发展，更好发挥经济开发区改革创新先行示范作用，根据目前省级经济开发区赋权情况，对安徽省H市经济开发区进行深入调查研究，总结提炼经济开发区在赋权范围、赋权形式和赋权机制方面存在的一些现实问题。省级经济开发区赋权破解路径应着重在分级分类、全链精准赋权、制定指导目录、厘清职责边界、完善监管保障机制等方面加大赋权力度、提升赋权效果，从而提升经济开发区管理效能。

［关键词］政府赋权 经济管理权限 经济开发区 体制机制

［中图分类号］ F061.5［文献标识码］A ［文章编号］1008—3642（2023）03—0078—04

经济开发区是人民政府的一个派出机构，虽然它不是政府的一级行政区，但具有政府机构的部分管理职能和范围，承接行政审批部门委托、下放和授权等赋权事项，也是一个享有特殊经济政策的专门区域，其功能定位主要是经济发展、机制创新和产业管理，在引领区域高质量发展方面具有“领头雁”“主阵地”的优势和作用。近年来，随着供给侧结构性改革的持续推进，各地都在不断深化“放管服”改革，积极探索经济开发区的发展模式和管理方式，实行赋权清单制度。为全面跟踪安徽省H市赋权清单制度落实情况，赋予开发区更多经济社会管理权限，持续优化营商环境，激发市场主体活力，2022年3月以来课题组通过书面调研、实地走访、座谈访谈等方式深入经济开发区开展调查研究，查找存在的现实问题，并提出有针对性的政策建议。

一、引言

“赋权”一词的使用始于20世纪70年代。1976年美国哥伦比亚大学教授巴巴拉·所罗门（Barbara Solomon）在《黑人增权：受压迫社区中的社会工作》（Black Empowerment： Social Work in Oppressed Communities）一书中提出了“赋权理论”［1］。在该理论中，所罗门首先把“赋权”应用于社会工作领域，界定为“一种社会工作者的参与活动，其目的是降低弱势人群的无权感”［2］，描述的是治理主体由于缺乏权力而难以实现目标的现象。近年来，随着理论本土化的演变和逐渐扩展，赋权理论被运用于我国社区治理、企业管理、教育管理、经济发展等议题。

在学术研究中，赋权具有多重含义，是“一个宽泛、多层次的概念体系” ［3］，关键在于怎样理解“权”的涵义。一种观点认为，“权”即权力，赋权就是赋予权力，也就是“充实个人或群体的个人权力、政治权力、社会权力”［4］；另一种观点认为，“权”即权利，赋权意味着赋予权利，也就是“增加个人权利、人际权利或政治权利”［5］；还有观点认为，“权”具有“权力”和“权利”的双重涵义，正如《韦氏大词典》将其界定为“授予权威或法律权利，使之有能力”。所以，赋权既包括赋予权力，也包括赋予权利。以上观点虽有争议，但赋权可以理解为获取更多的资源和能力，以实现个人、群体或组织的目标。就赋权的实践取向来看，赋权的对象指向处于弱势地位的群体或组织，通过政策和制度，使得该群体或组织发挥应有的正常功能。

本文所研究的赋权与上述观点均有不同，赋权主体是政府机构，赋权对象是经济开发区。其中，政府机构是赋权的供给者，经济开发区是赋权的承接者。问题是经济开发区从政府机构那里承接的“权”是指什么？从政府机构权力的属性来看，政府机构让渡给经济开发区的是行政管理权，是行政权力托管的制度安排，这种“不完全治权”主要表现为对属地政府的土地、资金和政策等资源权限深度依赖［6］。具体来说，根据《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号）和《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号）的要求，政府机构深化“放管服”改革，让渡给经济开发区的主要是项目审批、科技创新、产业发展、市场准入等经济管理权限，促进经济开发区体制机制创新，提高行政管理效能。

二、省级经济开发区赋权概况及成效

H市地处安徽省北大门，是全国重要的资源型城市、长三角一体化结对合作城市、淮海经济区核心城市。经过多年来的改革发展，H市产业体系较为完善，既有煤电、机械制造、绿色食品、纺织服装等传统产业，也有电子信息、陶铝新材料、先进高分子结构材料、高端装备制造等战略性新兴产业，具有良好的产业基础。根据《安徽省人民政府关于H市省级以上开发区优化整合方案的批复》（皖政秘〔2018〕136号）规定，H市共有五个省级经济开发区：市属1个，即H高新技术产业开发区（以下简称H高新区）；县（区）属4个，分别为S经济开发区、X经济开发区、D经济开发区、L经济开发区。

（一）赋权概况

根据《关于建立省级以上开发区赋权清单制度的通知》（皖編办〔2020〕142号）要求，市、县（区）政府于2020年底共向属地开发区赋予107项经济管理权限，其中，H高新区40项、S经济开发区16项、X经济开发区25项、D经济开发区15项、L经济开发区11项。主要涉及住建、市场监管、城市管理、人力资源、发改、自然资源和规划、经信、应急管理、商务、房屋征收安置、农水、财政等12个领域，主要包括项目核准、项目建设、规划许可、企业登记、人力资源服务等企业投资经营需要的相关权力事项（表1）。

（二）取得成效

从调研情况来看，经济开发区赋权不仅有利于优化营商环境、激发市场主体活力，而且有利于提高服务质量、促进经济高质量发展。主要表现为三个方面：

一是工作效率进一步提升。各经济开发区承接权力后，大力推进流程再造，简化审批程序。比如：企业投资项目备案等方面权限下放后，H高新区新落地企业从立项到投产全过程由120天缩短至90天；D经济开发区在办理房屋征收补偿协议中缩短项目征收周期约7日，加速推动项目落地。

二是监管效果进一步提升。建筑工程消防设计审核验收等权限下放后，质量安全监督提前介入，确保工程质量安全。比如：X经济开发区德兰和创、大学科技园三期、信息产业园一期等项目，通过提前介入规范验收标准和程序，质量安全监管效果得到进一步提升。

三是企业满意度进一步提升。赋权后，各经济开发区为园区内企业提供一揽子服务，推动“园区事、园区办”。比如：企业登记权限下放后，H高新区直接办理企业设立登记1013户，变更登记2249户，真正做到让企业少跑腿、好办事，得到企业的一致认可；D经济开发区在林木采伐许可证办理工作中，安排专业人员到一线工作，受到群众好评；S经济开发区积极为企业服务，推行“1%工作法”，增加企业获得感。

三、省级经济开发区赋权面临的现实问题

我国关于经济开发区赋权的研究资料非常稀缺，并且目前仅有的资料大多是省、市政府部门公布的赋权清单、实施方案、基本目录等政策文件。通过实地调研，对实然状态下经济开发区赋权存在的问题进行总结提炼，具体表现在以下三个方面：

（一）在赋权范围方面

一是赋权内容不够全面。目前，H高新区已承接赋权事项40项，占全部赋权事项总数的3738%，涵盖了项目核准、项目建设、规划许可、企业登记、人力资源服务等企业投资经营全过程的经济管理权限，县（区）属经济开发区已承接赋权事项大多为责任大的权力事项，而项目核准、项目建设等开发区迫切需要的关键权力事项尚未涵盖。比如：较为典型的S县项目核准备案权限并未下放，相关审批事项仍需企业到县发改委办理，程序较为烦琐，办理时限较长。

二是赋权项目不够精准。目前，S经济开发区、X经济开发区、D经济开发区因方便征地等原因，仍然代管一些村（社区），需要承担部分社会事务，部分经济开发区急需的社会管理职能尚未赋权。同时，部分县区将一些专业性、技术性较强的权力下放给经济开发区，但由于经济开发区技术能力不足，难以正常行使权力。比如：L区应急管理局将“无仓储《危险化学品经营许可证》核发、重大危险源备案”两项权力下放，因专业性较强，L经济开发区一直未能承接。

三是执法权限缺失。经济开发区是属地政府的派出机构，赋权与承接均受属地政府影响。事实上，不充分权限会影响开发区治理效能提升［7］。根据安徽省委编办《关于建立省级以上开发区赋权清单制度的通知》，赋予开发区的经济管理事项只是涉及审批和带有审批性质的其他权力，行政强制、行政处罚等事项暂未列入赋权范围，部分经济开发区在日常管理中存在工作没有抓手和监管不到位的现象。比如：X经济开发区、D 经济开发区均内设安全环保部门，由于没有执法权，在落实“属地管理责任”过程中发现企业生产建设的环境指标超标等问题，面临现场取样不被认可而专业部门不能及时到达进行有效处理的尴尬局面。

（二）在賦权形式方面

一是权属责任不清。根据《行政许可法》第二十条规定：“委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”因经济开发区为属地政府的派出机构，不是一级政府，市、县（区）政府采取委托的形式进行赋权时，法律责任仍由赋权的行政机关承担，赋权部门担心“别人生病，自己吃药”，与经济开发区之间责任难以划分。

二是部分职责交叉。目前，根据经济开发区职能定位，已重新明确了H高新区内设机构职责，由于市直部门派驻机构规范调整工作正在进行，本次赋权后，仍由部分市直部门派驻机构继续承担相关权力，存在职责交叉的现象。比如：市应急管理局在H高新区设有分局，高新区管委会内设应急管理局也同时负责安全生产和应急管理工作，机构交叉重复、监管职责重叠。

（三）在赋权机制方面

一是评估机制尚未建立。一方面，2020年开展赋权工作时，市、县（区）政府依据2019年度权责清单进行赋权，随着法律法规的“立改废释”和“全省一单”的建立，部分权力事项调整，赋权事项尚未动态调整；另一方面，赋权存在“只放不收”的现象，对于前期赋权中经济开发区承接不住或效果不佳的事项，尚未及时开展评估，提请各级政府收回赋权，赋权评估机制尚未建立。

二是监管机制不够完善。赋权时，各赋权部门通过与属地经济开发区签订委托协议，虽然明确了权力行使范围、双方责任和委托期限，但是在实际运行过程中，存在监管指导缺位的现象。比如：赋权委托书明确规定，经济开发区定期接受委托机关的指导和监督检查，但是各经济开发区普遍反映赋权部门指导监督较少，在一定程度上影响了赋权工作开展。

三是保障机制不够健全。一方面，各经济开发区普遍存在权力承接后，现有人员对经济管理、项目建设、审批流程等工作不熟悉、专业性不强、人员流动量大等情况。调研结果显示，H市五个经济开发区具体承接赋权人员共计67人（表2），其中持有大专及以下学历的人员18人，占承接赋权总人数的比重为2687%；持有本科学历的人员49人，占承接赋权总人数的比重为7313%；专业匹配的人员35人，占承接赋权总人数的比重为5224%；具有五年以上工作经验的人员31人，占承接赋权总人数的比重为4627%。因此，总体来看，承接赋权人员整体力量较为薄弱，承接能力不强，普遍缺乏专业技术人才。其中，X经济开发区、D经济开发区专业匹配人员分别只有4人、2人，远低于全市经济开发区专业匹配人员所占比重，而且大部分工作人员为第三方服务人员。另一方面，权力平台和端口下放不同步，平台建设不够完善，办理端口尚未全部开放，部分赋权事项无法进行网上办理。

四、省级经济开发区赋权问题的突破路径

（一）加大放权力度

一是分类分级赋权。由于经济开发区赋权运行时间不长，根据体制机制改革要求和承接事权实际，可适当采取渐进式改革策略。一方面，对于不代管村（社区）的H高新区、L经济开发区，重点在经济管理等权限上赋权；对于代管村（社区）的经济开发区，除赋予经济管理权限外，可适当赋予部分其急需的社会管理权限。另一方面，对于H高新区、S经济开发区等承接能力较强的开发区，由主管部门通过委托的方式，赋予开发区部分简易行政执法权，及时依法制止和查处违法行为，提高赋权执行效果。

二是全链精准赋权。在充分考虑经济开发区功能定位的基础上，根据开发区经济和社会管理实际需求和承接能力，按照“权责一致、职能匹配、能放尽放、精准赋权”原则，聚焦市场准入和投资建设审批的全链条，将能放尽放且助推开发区建设发展的经济管理权限依法精准赋予开发区，重点突出市场准入、投资建设等开发区需求突出的事项，以“小而精”的赋权事项满足开发区的实际发展需求。

（二）提升赋权效果

一是制定指导目录。为加快推进经济开发区发展，打造优良营商环境，目前江苏、湖南等省由省级层面制定公布赋权清单指导目录，依照法定程序赋予开发区需要的经济社会管理权限，建议借鉴这些省份相关经验，向省政府提出尽快出台安徽省赋权清单指导目录，通过授权等方式赋权，明晰主体责任，让部门敢于放权、愿意放权。

二是厘清职责边界。根据规范开发区管理机构的有关要求，结合各经济开发区“三定”规定制定情况，提出规范调整开发区派出机构设置的建议，切实厘清经济开发区和部门派出机构的职责边界，按程序提请有关部门研究审定，解决现有机构交叉重复、监管职责重叠的问题，提升赋权效果。

（三）完善赋权机制

一是建立评估机制。根据法律、法规、规章的颁布、修订、废止，机构职能的变化及国家、省和市相关要求，由市、县（区）政府按程序及时动态调整赋权清单。同时，定期开展经济开发区赋权事项评估，对于承接不住或效果不佳的事项，由各经济开发区及时提请各级政府收回赋权。

二是完善监管机制。根据赋权清单，认真做好相关权力事项的衔接工作，确保权力事项依法下放落实到位。赋权部门建立健全工作机制，定期對经济开发区赋权承接和运行情况进行监督检查，并定期通报。各开发区积极主动对接赋权部门，明确权力行使标准，实现权力行使的程序化、规范化和公开化。

三是健全保障机制。政府赋权是为了更好地提高经济开发区管理效能，因此从应然性角度分析，在现有政策框架下由授权部门通过调剂增加人员、不定期进行法律法规、政策文件等业务培训、政策指导和技术支持等方式，提高承接能力，使经济开发区拥有的权力与能力基本匹配，尽量达到权能均衡状态。同时，设立企业服务综合窗口，实现“一窗受理”，积极推进“不见面审批”“帮办代办服务制度”，由群众跑腿变数据跑路、部门协同办理，持续优化开发区营商环境。

参考文献：

［1］ 陈树强.增权：社会工作理论与实践的新视角［J］.社会学研究，2003（5）：70-83.

［2］ 沈费伟.赋权理论视角下乡村振兴的机理与治理逻辑：基于英国乡村振兴的实践考察［J］.世界农业，2018（11）：77-82.

［3］ 田欣影，戴聚坤，张丽.赋权视角下的儿童权利保护：基于20世纪以来国际性政策文本的分析［J］.南昌航空大学学报（社会科学版），2015（2）：117-124.

［4］ 王义.“赋权增能”：社会组织成长路径的逻辑解析［J］.行政论坛，2016（6）：61-65.

［5］ 赵海林，金钊.充权：弱势群体社会支持的新视角：基于青少年社区矫正的研究［J］.山东社会科学，2006（2）：146-148.

［6］ 毕铁居.地方行政调适的过程逻辑与优化：基于开发区行政托管的分析［J］.中共福建省委党校（福建行政学院）学报，2022（1）：111-119.

［7］ 毕铁居.赋权增能：新时代开发区基层社会治理的调适选择［J］.井冈山大学学报（社会科学版），2021（1）：88-95.

责任编辑：马秀贞