论宪法在乡村振兴中的规范指引与价值引领功能

原新利 朱恒义

［摘要］促进全体人民的共同富裕是一项长期的任务，我国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，但发展不平衡不充分的问题仍然突出。乡村振兴战略作为新时代党和国家农村工作的重要战略部署，是补齐发展短板、实现共同富裕关键的推动力。共同富裕和乡村振兴在理论和实践逻辑上是一致的。在全面依法治国的背景下，二者都必须在法治的轨道上展开。宪法为乡村振兴战略的法治化发挥规范指引、价值引领、权利保障的功能。在共同富裕的目标下，应充分重视宪法在乡村振兴中的功能，发挥宪法顶层制度设计的作用，保证乡村振兴战略的法治统一。

［关键词］乡村振兴 共同富裕 宪法 法治功效

［中图分类号］D422.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—3642（2023）03—0100—07

一、引言

乡村振兴战略是党的十九大做出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手［1］。原农业农村部部长韩长赋指出：“站在新的历史起点上，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，根本还是要靠全面深化农村改革，不断为农业农村现代化释放新活力、注入新动能。”［2］乡村振兴必将伴随着农村改革，改革与振兴同属于一个过程。习近平总书记强调：“凡属重大改革都要于法有据。”［3］作为新时代农村的重大改革，乡村振兴战略必须沿着法治轨道展开，以法治作为行动指南。乡村振兴战略法治化命题的解题思路应首先从法律制度的规范根基《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）开始。依法治国首先是依宪治国。实施乡村振兴战略必然离不开宪法规范的指引，立足于规范视角论证宪法在乡村振兴战略中的功能，是对乡村振兴战略宪法基础的阐释，也是对宪法在乡村振兴中功能的解读。乡村振兴与共同富裕目标具有同步性与共生性，乡村振兴是共同富裕目标下不可或缺的内容。

二、“共同富裕”与“乡村振兴”在宪法上的逻辑关联

共同富裕与乡村振兴同属于新时代国家发展战略，二者都源自宪法确立的国家根本任务。《宪法》序言对国家根本任务的表述为我们明确了社会主义现代化发展的维度和目标，即“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明”（下文简称“五个维度”）及相互之间“协调发展”的目标。从历史逻辑来看，二者都属于脱贫攻坚、全面建成小康社会之后为实现国家根本任务所设置的目标。共同富裕是社会主义本质的要求。在当代中国，共同富裕目标体现了社会主义中国发展性、共享性和可持续性的统一。共同富裕的建设目标通过矫正和补偿社会资源配置的不均等，让全体人民有机会、有能力均等地参与高质量的经济社会发展，并共享发展成果［4］。二者统一于《宪法》有关社会主义国家建设的目标上，乡村振兴是共同富裕的重要内容，共同富裕必然包含乡村振兴。

（一）乡村振兴与共同富裕在国家根本任务建设目标上的一致性

首先，乡村振兴与共同富裕建设同为国家在新时代的目标和任务，两者都是第二个百年目标的重要组成部分。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出：“2035年中国乡村振兴战略实施要取得决定性进展，农业农村现代化要基本实现”，“2050年即第二个百年目标实现时，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”［1］ 。党的二十大报告指出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。我们坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点，着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化。”［5］其次，从发展进程来看，乡村振兴和共同富裕都是国家任务的重要组成部分。乡村发展在我国不同发展阶段中都占据着重要位置。在全面脱贫的实践过程中，乡村脱贫无疑是其中最为重要的部分，也是全面脱贫的攻坚阵地。乡村振兴战略旨在推动农业农村现代化，在提升农民收入的同时，改善农村生活环境、基础设施，在教育、医疗卫生和文化生活领域，多维度协调发展，推动实现共同富裕。共同富裕是全体人民的富裕，乡村振兴是共同富裕的必经环节。共同富裕与乡村振兴都属于国家根本任务重要内容，二者具有内在统一性。

（二）乡村振兴与共同富裕在宪法语境中表达的一致性

在全面依法治国的战略要求下，共同富裕目标与乡村振兴具有共同的法治“关键词”。首先，两者都含有对人民群众集体性利益的发展与保障之意。共同富裕中的“共同”是指社会共同体中的“人”，即整体的社会成员。共同富裕的社会主义本质就是以人民为中心的富裕，是包括城市、乡村社会成员共有、共享、共建的富裕。社会成员实现共同富裕的法治语境就是平等，即对公民平等权的保障。《宪法》第33条规定的“法律面前人人平等”是兼容具体权利内容与权利保障原则两个层面的复合型条款。“平等”是我国宪法社会主义性质的集中体現，即社会主义宪法以追求“平等”为己任，平等保障公民的各项权利，追求最大多数人的幸福。

“平等”概念的内涵遵循着“从经济自由、机会平等到资源和条件平等”的发展轨迹。宪法上的平等具有集形式平等与实质平等有机统一的复合平等原则与价值［6］。共同富裕包含了对平等的本质要求，“共同”二字是在形式平等基础上对实质平等意义上的资源配置倾斜的最高要求，即各类资源向弱势地区与群体倾斜，以实现包括城镇和农村在内的所有人的共同富裕；概而言之，平等原则在实现权利保障的路径中如果没有包含乡村振兴、农民富裕等内容，就不是宪法上的平等，就无法实现共同富裕。没有乡村的富裕、农民的富裕，就不可能实现全体人民的共同富裕。

（三）乡村振兴与共同富裕在国家任务层面上的一致性

首先，共同富裕与乡村振兴被统摄在宪法基本原则下［7］。邓小平同志指出，社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕［8］。宪法中的社会主义原则在内涵上必然是城市与乡村的共同发展和共同富裕［7］。习近平总书记指出：“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，我们必须把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。”［9］乡村振兴战略在本质上就是在“三农”工作中实现全体人民共同富裕的表达。作为党和国家“三农”工作在新时代背景下的重大战略部署，乡村振兴目的就是使农民在全面建设社会主义现代化的进程中不掉队、不落伍。摆脱贫困并非农村工作的终点，实现农民参与分享社会发展成果、提高农民获得感与幸福感才是党和国家农村工作的永恒目标。“共同富裕是乡村振兴的长期目标，乡村振兴是共同富裕的应有之义与必由之路。”［10］ 以“现代化建设”为核心的国家根本任务既揭示了共同富裕的核心指标也对乡村振兴战略提出了新的任务。在现代化建设的主题中，乡村振兴战略所欲实现的农村经济现代化属于现代化建设内容的一部分。2018年《中华人民共和国宪法修正案》虽未直接将乡村振兴战略写进宪法，但在序言部分新增“贯彻新发展理念”的内容，乡村振兴战略包含于“新发展理念”之中。《宪法》序言第七段规定我国国家的根本任务是“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）第1条规定：“全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家。”可见，共同富裕和乡村振兴都以建设现代化国家为目标追求。

三、共同富裕目标下宪法为乡村振兴提供规范基础

共同富裕中的“共同”具有两层含义：其一表征范围，其二表征非均等化。以法治的通用概念“权利”为判断标尺，“共同”有以下两种面向：一是基本权利的享有群体、内容范围的广泛性，二是针对不同群体基本权利保障的非同质化。我国幅员辽阔，不同地域因其自然与发展条件的差异而存在较大的差别，我国宪法上的权利平等保障条款在实现形式（机会）平等基础上，以实现实质（条件）平等达到真正的共同富裕为目标。例如，我国《宪法》第4条第2款规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”此条款正是基于我国少数民族聚集区自然环境恶劣、贫困人口众多、发展能力较弱的实际，给予少数民族聚集地区实质平等。

（一）共同富裕目标下宪法为乡村振兴提供权利保障

立足于我国社会主要矛盾的变化，共同富裕中的“富裕”不仅仅是物质生活条件的充足，还包括社会成员精神层面的富足以及社会治理法治化的提升。因此，乡村振兴战略面向“富裕”层面上的权利基础主要体现在宪法对公民经济、政治、文化、社会、环境等内容的规定上。《宪法》保障公民丰富的经济社会以及文化权利。《宪法》第42条、43条、44条、45条、46条依次对我国公民的劳动权、受教育权以及物质帮助权等经济社会权利作了规定。实施乡村振兴战略，完善社会保障体系建设，使幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，就是实现公民在宪法上的社会经济以及文化权利，是农民在宪法上所享有社会、经济以及文化权利层面的实践方案［5］。

第一，在经济权利方面，《宪法》突出强调经济自由与经济平等①［11］。《宪法》第15条确立的社会主义市场经济体制为经济自由和平等提供了制度基础 ［12］。《乡村振兴促进法》第4条有关乡村振兴各项原则的规定体现出宪法权利作为基本权利的客观规范的功能，即“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”;第12条规定：“国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值”，并要求“确保农民受益”；第21条要求国家支持农民专业合作社等，都体现了宪法对公民经济权利的保障。第二，在文化权利上，宪法规定的公民的文化权利同样是公民作为国家和社会的主人所必须享有的法律利益［13］。《乡村振兴促进法》设置了“文化繁荣”专章，明确各级政府应当组织开展新时代文明实践活动，加强农村精神文明建设，不断提高乡村社会文明程度。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》（以下简称“《规划》”）第7篇也规定了“繁荣乡村文化”的基本内容，为公民的文化权利保障提供了实操性的行动方案。第三，在环境权利上，《宪法》对于“生态文明”的要求既为乡村振兴战略在环境层面的工作指明了方向，又为国家增加了创建与保护宜居的乡村生态环境的义务。宪法环境规范为实现乡村生态领域的法治化提供了宪法基础，已然能够满足环境法学界对环境权入宪的功能期望［14］。《鄉村振兴促进法》设置了“生态保护”专章恰是回应了宪法对生态文明建设的要求，《规划》第6篇详细列举了建设生态宜居乡村的发展目标，从生产方式、居住环境以及生态保护三个层面确定了环境意义上乡村振兴工作的着力点［15］，这是对宪法的积极回应。环境权并没有写入《宪法》，2008年《宪法修正案》只是将“生态文明”建设写进《宪法》。张翔教授对此特别指出，没有环境权的环境宪法或许融贯性反而会更强，更易进行体系化构建，实在性和规范性的发挥也会因此更顺畅［16］。

（二）共同富裕目标下宪法为乡村振兴提供制度规范

权利形塑制度，制度保障权利的实现。实现共同富裕是一个复杂庞大的系统工程，需要相应的制度与之匹配［17］。乡村振兴战略离不开宪法作为顶层制度设计的框架。首先，宪法规定了乡村振兴战略实施的领导制度。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度最本质的特征。“党的领导”同时具备了社会公共权力与国家公共权力的“双重属性”［18］。《乡村振兴促进法》指出全面实施乡村振兴战略，应当坚持中国共产党的领导。其次，《乡村振兴促进法》关于组织领导的内容体现了《宪法》在基层治理以及组织领导制度上的原则和要求。

第一，民主集中制原则为公权力的纵向高效协作提供依据。乡村振兴战略作为一项国家战略，其有效实施离不开国家机构间的高效协作。我国《宪法》第3条规定的民主集中制原则为国家机关的创设与权力配置提供了规范支撑②［19］。乡村振兴战略涉及经济、生态、民生、治理等领域，涉及的每一领域都需相应的国家机构依法开展合作。民主集中制明确了乡村振兴战略法治化进程中中央与地方之间的关系。《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”此规范明确了乡村振兴战略实施中中央与地方要依照法定职权开展工作；具体而言，一方面，中央要发挥其统一领导作用，分析乡村建设现阶段所面临的实际困境，综合全局制定宏观的乡村振兴发展蓝图。另一方面，地方要结合实际情况，以中央对乡村振兴的宏观规划为根据，细化开展符合地方现状的乡村振兴工作，着力解决乡村振兴中的难点与痛点。由此，在乡村振兴战略中中央与地方形成了一种“中央统领全局，地方细化开展”的高效配合关系。

第二，基层群众自治制度为基层群众参与乡村振兴提供了制度空间。作为国家治理体系的重要部分，乡村振兴战略离不开乡村群众的有序参与，基层群众自治制度是健全现代化乡村治理体系的重要一环。我国《宪法》第111条第1款、第2款明确了基层自治组织的主体地位、职权及其同人民政府的关系。基层群众自治制度能够使乡村决策得到制度化保障，广大农民通过村民大会与村民委员会进行决策，最大限度地保障了决策的民主化和程序化。《乡村振兴促进法》第45条明确了乡镇人民政府应当指导和支持农村基层群众性自治组织规范化、制度化建设。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村委会的职权与职责，使得村委会开展乡村振兴工作于法有据，并为村委会开展工作划定了权力范围。上述村民自治条款都是宪法对基层群众自治制度的具体落实。

四、共同富裕目标下宪法在乡村振兴战略中发挥的功能

以实现共同富裕为目标，基于乡村振兴的法治化需求，我们应进一步维护宪法权威，重视宪法的规范基础地位，发挥好宪法在乡村振兴中功能和作用。

（一）宪法在乡村振兴战略中的价值引领与制度构建功能

宪法对于乡村振兴战略的价值引领功能可分为价值判断功能与终极的价值指引功能。前者旨在确定乡村振兴战略在宪法意义上的价值域，后者旨在此价值域内实现价值间的融贯平衡。

宪法对乡村振兴战略中多样化价值的判断，实质上就是将乡村振兴法治化进程中与宪法价值不相符或相排斥的内容予以排除。通过宪法的价值判断功能，将乡村振兴战略所涵盖的所有价值进行过滤，以宪法规范化、实定化的价值为标准，将乡村振兴涵盖的价值进行分流，从而初步形成一种以宪法规范化价值为基点的乡村振兴战略价值体系，并将此价值域作为乡村振兴法律体系建构的价值基础；具体而言：第一，宪法要发挥其价值觇标作用。通过宪法过滤并被纳入乡村振兴法治化价值体系中的价值必须体现“保障权利、限制权力”的本质。同时，宪法应将以“共同富裕”为核心的社会主义原则作为乡村振兴战略法治化的终极价值追求，乡村振兴战略必须突出宪法的社會主义原则。应发挥宪法基本原则在乡村振兴价值域中作为价值冲突调节器的作用，调和该价值域内的冲突，达到不同价值间的融贯平衡，形成以“共同富裕”为核心追求的乡村振兴法律体系。第二，宪法要发挥指导下位法的功能。乡村振兴战略的法治化就是依靠体系化、实定化的法律规范来开展工作。我们应当依据宪法加紧制定相关法律及规范性文件，以此形成完备的乡村振兴法律体系。此外，在权利保障方面，要切实保障农民的各项权益。在程序层面，要加快相关程序法的制定，如制定备案审查程序法、制定《中华人民共和国行政程序法》等。以此形成“宪法—乡村振兴促进法及实体法—乡村振兴保障法”的法律规范体系（图1）。

（二）以规范性文件备案审查制度保证乡村振兴战略进程中的法制统一性

规范性文件的备案审查功能是维护宪法权威与法制统一的体制性保障［20］。乡村振兴战略实施的法治化需要维护法律统一，除在立法层面制定相应的规范外，还需依靠以合宪性审查为核心的基本权利保障制度［21］。《宪法》第67条第1款规定了全国人大常委会监督宪法实施的权力③［21］。

首先，着眼于乡村振兴法治化过程中农民基本权利保障，合宪性审查的“前端”目的在于对立法活动的规范。合宪性审查起到了基本权利保障的作用，即在立法阶段通过合宪性审查使基本权利的规范内容下沉到乡村振兴的相关法规之中，确保其中的权利规范符合宪法的价值规范体系。在《乡村振兴促进法》起草过程中，全国人大常委会的宪法和法律委员会对草案的每次审议都进行合宪性说明，并提出合宪性修改建议。例如，在《乡村振兴促进法》草案的第三次审议中，委员们提出了“在有关条款中增加提倡诚实守信、促进男女平等”，“加强对残疾人的关爱服务，保障农民工社会保障权益”，“增加持续改善农村学校办学条件，支持开展网络远程教育”等修改建议［22］，体现出合宪性审查的“前端”是在立法活动中对农民基本权利的保障。

其次，从合宪性审查的“后端”看，应聚焦于全国人大常委会的备案审查工作④［23］。乡村振兴中基本权利的保障，仅依靠《乡村振兴促进法》是不够的，还须与乡村振兴相关的其他规范性文件共同发挥作用。这类文件能否在符合宪法的前提下保障农村人口的基本权利，需备案审查制度发挥作用。根据《中华人民共和国立法法》第109条规定，全国人大常委会是对规范性文件进行备案审查的主体，备案审查的目的在于对规范性文件中不合宪、不合法的内容进行纠偏与修正。例如，2018年全国人大常委会对《广东省村务公开条例》进行了备案审查⑤［24］。对乡村振兴战略相关的规范性文件进行备案审查就是使其中涉及基本权利的法律制度达到合宪化、合法化目的，在宏观层面与乡村振兴基本权利的保障结构相统一，在微观层面达到每一项基本权利都能受到宪法的保护。

（三）以宪法规范作为乡村治理的基本框架

在乡村振兴战略的法治化进程中制度建设是关键⑥［25］ 。乡村治理水平的提升与法治化水平的提升是同一个过程。宪法是乡村振兴的制度基础，也具有协调乡村振兴战略与其他制度之间冲突的功能。

第一，遵守宪法、维护宪法权威是保证乡村振兴战略有效实施的前提。宪法的最高效力主要体现在对下位法的约束上。乡村振兴战略的各项法律制度也统摄在宪法精神和宪法规范之中⑦［25］ 。《宪法》第5条第2款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”宪法至上是我国全面依法治国建设的核心，宪法至上表明了其在法治建设中的根本性地位［26］。乡村振兴法律制度作为党和国家农村工作法律制度的一部分，是体现宪法精神与宪法原则的一系列制度群（图2）。

第二，发扬宪法价值引领功能。乡村振兴法律制度根源于乡村振兴战略法治化的要求。乡村振兴战略法治化路径遵循由临时性政策逐步向稳定性立法转变，该过程必然伴随“政策的动态性与法律的稳定性”以及“问题的现实多样性与制度规范统一性”之间的矛盾。我们不应忽视宪法对下位法及有关制度的协调功能。在制度价值上，要发挥宪法价值规范“最大公约数”特性，乡村振兴法律制度统一于“以人民为中心”的共同富裕目标价值下，以此消解不同制度间的价值冲突，达到不同制度在价值层面上的统一。在制度内容上，发挥宪法对已有制度规范的整合作用，使乡村振兴法律制度中的各项制度恰当地、分领域地匹配到宪法所规定的制度领域中，查缺补漏，依据宪法加快进行乡村振兴相关立法，在《宪法》第100条第2款所规定的权限内，进一步下放地方立法权。在制度运行上，应进一步发挥备案审查的功能，消除同一事项多重立法产生的冲突。依据宪法对制度衔接中的空白点、矛盾点进行合宪性补充与修正，使乡村振兴法律制度与已有法律制度相统一。

五、结语

乡村振兴战略作为新时代党和国家农村工作的一项重大政策，其法治化的首要任务是明确宪法在其中的重要作用。乡村振兴法治化必须以宪法为最高行动指南、以宪法作为协调多元主体权利之间利益冲突的尺度。一方面，宪法在价值、权利、制度层面为乡村振兴战略的法治化提供了规范基础。另一方面，在這些基础上，宪法形塑了乡村振兴战略法治化的进路，确定了乡村振兴法律制度的价值追求、强调了乡村振兴法律制度的权利保障、支撑了乡村振兴法律制度的基础地位。由此，我国乡村振兴战略经由宪法规范的论证而得以证立。

注释：

①经济自由是指公民为获得物质利益和与物质有关的财产利益而采取相关的活动不受国家的限制、剥夺或禁止，同时国家应当积极行使权力，排除影响公民行使经济自由权利的障碍。经济平等是指国家对包括个人在内的各类经济主体在法律上同等对待，保障其以同等的法律主体地位在公平的经济环境中参与市场活动，从而实现经济活动的平等。

②张翔教授指出，《宪法》第3条以及国家机构规范构成了“民主集中制-正确性-功能适当”的逻辑脉络。

③基于张翔教授的观点，合宪性审查的“前端”，是指全国人大及其常委会在固有立法权的行使中，在对法律草案的审议中进行合宪性审查；合宪性审查的“后端”，是指全国人大常委会备案审查工作的合宪性审查。

④所谓备案审查，指有权机关将其制定的法律等规范性文件依法定期限和程序报法定机关备案，由接受备案的机关进行登记、分类、存档，并依法对其进行审查、做出处理。

⑤公民提请对该《条例》进行审查的理由为该《条例》第13条的内容。公民直接向有关部门反映村务公开相关问题“应先向村务监督委员会反映”的前置程序与《中华人民共和国村民委员会组织法》第31条的规定相冲突。对于此审查的建议，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室做出答复：第一，《条例》第13条仅是为村民反映村务公开问题增加了一种途径，并未与《村民委员会组织法》第31条、32条规定的内容相冲突；第二，《条例》中对于村务公开的规定存在不细致的问题，在这一点上存在立法瑕疵。在此基础上建议广东省人大常委会进行法规的宣传解读工作，并建议在《条例》内容中细化村务公开的内容。

⑥拉兹认为，完整的法律制度理论要解决以下问题：存在问题、同一性问题、结构问题以及内容问题。

⑦拉兹修正了奥斯丁与凯尔森的起源原则，采用权威性认定原则作为解决同一性问题的标准。拉兹的同一性标准是，主要法律适用机关所认定和适用的法律构成了一个法律制度。

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责任编辑：曲崇明