乡村振兴背景下农村宅基地退出成效评价研究

［摘要］农村宅基地具有社会保障和福利的性质，对维护农村社会的稳定发挥了积极作用。受法律限制农民无法自由流转宅基地，这导致农村宅基地闲置浪费严重，农户“一户多宅”现象普遍，宅基地建设缺乏合理规划，在一定程度上影响了农村人口市民化进程和乡村振兴战略的实施。天津市“宅基地换房”模式、重庆市“地票”模式、四川省成都市“土地综合整治”模式和彭州市“土地银行”模式、浙江省嘉兴市“两分两换”模式是当前农村宅基地“三权分置”制度改革和探索的有益尝试。采用层次分析法、模糊综合评价和灰理论对青岛市即墨区“双置换”宅基地改革模式进行综合评价，研究结果显示：青岛市即墨区“双置换”模式宅基地退出后的经济效益提升显著，社会效益次之，环境效益、管理利用状况评价结果不理想，据此，提出解决农民退出宅基地后的就业问题、完善社会保障机制打消农民的后顾之忧、大力发展乡村文明、引入产业吸引外来人口盘活空置回迁房和商铺等对策建议。

［关键词］乡村振兴 农村宅基地 退出成效 青岛

［中图分类号］ F301.1［文献标识码］A ［文章编号］1008—3642（2023）03—0072—06

引言

农村宅基地制度改革是解决“三农”问题和乡村振兴战略顺利实施的关键。我国的宅基地制度作为保障农民住房需要的一项福利性制度，在很长一段时间内对维护农村社会稳定发挥了积极作用。根据我国法律和政策规定，宅基地所有权归属农村集体经济组织，使用权归属于农民个人，宅基地的流转仅限于本农村集体经济组织内部成员，不得向外流转。因此，我国农村宅基地仅体现保障性质，不体现财产性质。随着我国工业化、城镇化进程加快，大量农村剩余劳动力向城镇转移，一方面，城市人口、产业、资金、资源等要素集聚，造成城镇建设用地紧张，另一方面，农村人口外流，农村宅基地的大量闲置浪费。现有的宅基地制度严重阻碍了城乡一体化的进程，影响乡村振兴战略的实施。2018年中央“一号文件”提出农村宅基地“三权分置”改革，允许各地试点探索宅基地的退出和补偿，这为探索宅基地制度改革提供了重要依据。

目前学者的研究主要集中于农民退出宅基地的意愿、退出宅基地模式、退出补偿机制等。如徐忠国通过对嘉兴市的实地调研和数据分析，认为农民是否退出宅基地是农民在綜合权衡各方面因素后做出的决定。其中，政府对退出宅基地后的补偿、对农民的安置措施、农民自身的家庭收入、退出后的社会保障等方面在农民退出宅基地的意愿中占主导地位＼[1＼]。张秋琴等人总结出农民是否愿意退出宅基地取决于两大方面：一是政府补偿方式的多样性，能否满足不同类型农民的需求；二是退出宅基地后的生活质量是否提高，能否满足农民对更好生活的预期＼[2＼]。曾旭晖等人提出在宅基地流转的土地增值收益分配中存在各主体的利益平衡机制不健全，建议引入收益多方主体共享机制＼[3＼]。靳相木等人提出完善宅基地“三权分置”的相关法律，将试点地区的经验教训进行总结，形成统一、有效、科学的制度创举，融入国家农村土地法律体系＼[4＼]。但是，学者的研究很少着眼于农村宅基地退出后的成效评价。本研究在分析目前我国农村宅基地发展现状和问题、宅基地试点过程和实践探索中几种比较典型宅基地退出模式的基础上，以青岛市即墨区孟沙河社区“双置换”模式为例，对宅基地退出后的经济效益、社会效益、环境效益、管理利用状况等进行成效评价，以期为完善农村宅基地制度，健全宅基地退出机制，加快推进乡村振兴和城乡融合发展等提供有益借鉴。

一、目前我国农村宅基地发展现状与问题

（一）农村人口减少和农村宅基地闲置浪费并存

工业化城镇化发展必然伴随着农村人口向城镇转移，更多的人口从事城市工商业，较少的人口从事农业，城市工业、商业、服务业等建设用地增加，同时，农村建设用地相应减少。但是我国的情况恰好相反，在1990—2020年城镇化加速发展30年时间里，全国农村常住人口减少了 332 亿人，但农村居民点用地却增加了 1072×108 m2［5］。一方面，大量农民进入城市生活工作，部分农民还在城市买房定居，造成城市建设用地需求旺盛并日益紧张；另一方面，农民进城后没有主动退出宅基地，宅基地处于闲置状态，形成了大量的空心村，造成土地资源的极大浪费。根据中国科学院的研究测算，中国“空心村”土地整治增地潜力约为 760 万公顷［6］ 。

（二）农民超标占用宅基地，“一户多宅”现象普遍

农村宅基地的审批和管理缺乏合理的手续和流程，农民们建新不拆旧，超标准占用宅基地。另外，农村土地用途没有严格界定，农村集体经济组织可以随意将其他类型的用地转变为宅基地。部分村民在已有宅基地的基础上，低价收购进城定居农民的宅基地，造成“一户多宅”现象比较普遍。以青岛市即墨区为例，在实际调查中，366 户中有 235 户宅基地数量大于等于2，占总户数6421%，农村宅基地面积占集体建设用地面积的比例超过70%［7］。由于基层地方政府对农民建房缺乏合理引导和有效管理，加之农村宅基地为无偿取得并且无成本留置，因此造成一户多宅、超标准占地现象严重。

（三）农村宅基地建设缺乏合理规划

大多数农村建设缺乏科学规划，农民申请宅基地建房具有随意性，私搭乱建现象严重，土地资源利用粗放，没有进行集约化管理。乡村聚落规模较小，布局分散，房屋排列无序，公共基础服务设施匮乏。部分农民为了自己耕种的便捷性，不惜占用耕地建房，严重破坏18亿亩耕地警戒线的指标。近年来，部分地区按照县政府的要求制定一些简单的村庄规划，但是大多观念陈旧，缺乏整体性的长远考虑。也有部分地区制定的规划起点太高、标准太高，无法与村庄实际情况相结合，实施中无法操作。

二、目前我国农村宅基地退出的模式分析

针对目前宅基地使用中存在的问题，国家鼓励各地试点有序退出宅基地。一方面，深化农村土地制度改革，充分发挥宅基地的资产属性，达到改善农民居住条件、提高农民生活水平、增加农民收入的目的。另一方面，盘活存量土地资源，实现节约、集约用地，聚集分散的居民点为建设用地节约指标，达到加快新农村建设的目的。目前，比较典型的宅基地退出模式有以下几种。

（一）天津市“宅基地换房”模式

天津市的“宅基地换房”模式始于2005年2月，它是在划定区域范围内，以地方政府为主导，在尊重农民意愿的基础上，鼓励农民以自己手中的宅基地换取区域范围内的小城镇商品房。退出宅基地后农民的生计由地方政府统一安置。退出的宅基地通过合理规划，整理复垦为耕地，确保耕地“数量不减、质量不降”，实现耕地占补平衡。新建小城镇的土地除满足农民居住外，剩余土地通过土地市场以招标、拍卖、挂牌等方式出售，所获收入主要用于小城镇商品房或基础设施建设。资金严格管理、专款专用。这种模式主要是以土地收益权质押的方式从银行换取建设资金置换出农村宅基地，农民宅基地作为建设用地以经营性用地方式有偿公开出让，出让收益用于农民安置和小城镇建设。这种模式一方面促进了农村土地集约节约利用，另一方面也解决了小城镇建设过程中的融资难问题，加速了城镇化的进程。截至2013年底，天津市在试点期间共有13 000多户，共计45万人完成宅基地换房，节约土地资源8595亩［8］。“宅基地换房”模式是在现有法律框架范围内的制度创新，原有土地收益分配格局变化不大，实施之后农民的居住条件明显改善，农民获得了部分土地增值收益的分配。这种模式适用于东部沿海经济发展速度较快，交通发达、地理位置优越，城乡差距比较小的地区。

（二）重庆市的“地票”模式

作为全国城乡统筹示范区，重庆市从2007年开始实施“地票”制度。所谓“地票”，是在原“城乡建设用地增减挂钩”和“耕地占补平衡”政策的基础上，鼓励农民和农村集体经济组织完全自愿退出宅基地，由村委会向乡镇政府提出复垦立项申请，由专门的土地整理机构将退出的宅基地复垦为耕地，验收合格后形成相同面积的建设用地指标＼[9＼]。“地票”可通过农村土地交易所向社会公开出售，换取城市建设用地指标。“地票”模式盘活了农村宅基地的融资能力，提高了土地的资产价值，促进了农民增收，保障了农民的权益，同时实现了城市反哺农村。截至2014年12月，重庆市通过出售“地票”累计交易额高达1033亿元，累计交易土地626万亩［8］。这种模式需要地方政府积极支持与推动和农民的广泛调动与参与，适用于重庆这种山地资源丰富、贫困地区较多、城乡居民收入差距比较大、具有典型二元城乡结构差距的地区。

（三）四川省成都市的“土地综合整治”模式和彭州市的“土地银行”模式

成都市的“土地综合整治”是在成都市区域范围内，通过科学规划、合理布局，采取工程措施对乡村、道路、水利、农田、树林进行综合整理收治。综合整治的土地按照类别分为农用地和建设用地。其中，建设用地包括农村集体经营性建设用地、公共设施和公益事业用地以及农村宅基地等。而农村宅基地整治的市场潜力最大，整理出的用地指标最高。通过“拆院并院”项目，带动布局分散的村民向中心区集中，带动土地向规模化经营集中，促进产业发展和新型农村社区建设。通过“城乡建设用地增减挂钩”项目，退出宅基地复垦后得到的建设用地指标可以转移到城镇使用，解决了城镇建设用地指标不足的难题。而宅基地复垦后由农村集体经济组织统一管理，开展科学化、规模化经营，农民以土地承包经营权入股村集体经济组织，享受经营收益和分红。但是由于农民建房也需要占用一定数量的集体建设用地，宅基地退出后所有权仍属于农村集体经济组织，这种模式下的宅基地退出是相对的。

四川省彭州市以农村宅基地使用权和承包经营权确权为基础，以节约集约用地为导向，以农民增收为目的，鼓勵农民将长期闲置、低效利用的土地存入“土地银行”。“土地银行”将农户存入的零散土地进行分类整合，“零存整贷”，贷给市场上其他的土地需求者，开展大规模的农业生产经营，加速农业产业化。“土地银行”是由地方政府出面组织的、具有较强公信力的、能够为广大农户和土地市场需求者搭建的一个公共平台。在这个平台上，农民与土地需求者并不直接接触，通过短暂让渡土地使用权获得财产收入和工资，一方面降低了农民自己从事生产经营的风险和成本，另一方面，农民以凭借土地承包经营权获得了收益，也充分体现农民对宅基地和承包地的处分权。

（四）浙江省嘉兴市的“两分两换”模式

浙江省嘉兴市的实施“两分两换”模式，在实施过程中将“宅基地”与“承包地”分开，将农民搬迁与土地流转分开。农民以自家宅基地置换城镇住房政策，具体实施过程中嘉兴市探索了三种方式：一是农民以退出的宅基地置换公寓房，二是给予农民补助异地集中自建公寓房，三是对农村宅基地及其地上住房进行评估实行货币安置［8］。以此来推进迁村并居，改变农民生活方式，促进农民市民化。同时，农民以自家“承包地”置换相应的社会保障，农户以代种、出租、入股、转包等方式全部流转土地承包经营权，领取每年每亩地700元的土地流转租金，并且租金会逐年提高。第二种方式中农民全部退出土地承包经营权后，由农业投资公司统一管理、统一运营，农民则按照被征地农民养老保险政策置换社会保障，打消农民的后顾之忧，改变生产方式，促进集约经营［8］。“两分两换”模式以地方政府为主导，土地使用制度深化改革为契机，在尊重农民意愿、合理补偿的前提下，通过各种激励手段鼓励农民自愿退出宅基地和承包地，实现农民集中居住的目的。最终达到挖掘农村宅基地潜力，盘活闲置非农建设用地，促进土地资源集约利用，缩小城乡差距，降低城市化成本，实现城乡一体化的目的。

虽然各地在进行试点过程中积累了一定的经验，但是从总体上看，我国的宅基地退出仍处于探索阶段。宅基地退出过程中存在哪些障碍、流转后农民的社会保障如何解决、回迁后农民的就业问题、安置房小区的利用率等，这些问题都需要大量实践来检验。因此，对农村宅基地退出后的成效进行评价，系统梳理宅基地退出过程中存在的问题，探讨解决之策，对加快农村宅基地制度改革具有重要意义。

三、青岛市即墨区“双置换”宅基地退出模式成效评价

（一）青岛市即墨区“双置换”宅基地退出模式分析

青岛市即墨区位于青岛市远郊，2017年撤市设区，工业化、城镇化和農业现代化水平相对较高。该项目选择在即墨区灵山镇政府驻地沿孟沙河岸边的孟沙河生态社区实施，是乡村振兴齐鲁样板、省级示范建设项目。该项目由即墨金投公司承建，项目总投资约26亿元，总占地面积约441亩，规划建筑面积约556万m2。

该项目2019年4月正式启动，进入项目论证和征询村民意见阶段，2019年8月正式动工，2020年10月完成竣工验收并进行回迁工作。孟沙河社区遵循“政府主导、街道实施”的原则，采取“双置换”模式，即“宅基地置换房屋、货币，承包地置换租金、股金”。农民以自家宅基地置换相应面积的城镇商品房或者按照市场价置换货币，以房地权属证件载明的面积为准，每户住宅增加10m2作为补偿面积，置换同等面积的回迁房，多出的面积按照5060元/m2进行货币补偿。承包地入股以村集体经济组织为主导的土地股份合作社，置换每年每亩地1000元的租金和相应的股金，并且每五年租金提高10%。农民完成回迁后剩余的宅基地用于补充城市建设用地指标。“双置换”宅基地退出模式的实施缓解了城市建设用地紧张与农村宅基地闲置的矛盾，唤醒了农村闲置土地资源，促进土地规模化、集约化使用，是统筹城乡协调发展、助力乡村振兴战略实施的重要举措。

（二）宅基地退出模式评价体系的建立

通过实地走访发放调查问卷，主要针对即墨区政府公务员、农村集体经济组织成员、村民、退住宅基地农民等人群，共发放调查问卷300份，其中收回有效问卷285份，有效率95%。通过对调查问卷进行汇总整理，从经济效益、社会效益、环境效益、管理利用状况四个方面对孟沙河生态社区宅基地“双置换”退出模式的成效进行评价，共选取13个二级指标。

基于指标体系和农户调查所得的数据，利用SPSS190统计软件、Logistic模型和AHP软件进行分析，我们选择了对孟沙河生态社区宅基地退出项目的相关领域比较熟悉的n位专家，分别从经济效益、社会效益、环境效益以及管理利用状况等对各个指标进行打分，首先得出判断矩阵，计算并通过一致性检验后得到各层次的权重如表1所示：

（三）对准则层进行评价

1.构建样本评价矩阵

采用专家打分法，分别为各单项评价指标进行打分，分值分布在0—100之间，共选取n位专家根据评价标准对准则层进行评价，最终选取对该项目的相关领域比较熟悉的专家的评分结果作为指标分值＼[10＼]。

2.确定评价等级

确定评价集为W={W1，W2，W3，W4}={优秀，良好，一般，较差}，相应的分数为W={90，80，70，50}。

3.指标的优化

根据评价等级，确定评价标准为4类，评价标准序号集为S= {1，2，3，4}，按照灰理论公式对定性指标进行优化。

4.计算出灰色统计数，然后根据公式计算灰色评估权值，形成权矩阵。逐一求出其他因素的评估权值，得出经济效益评价的权矩阵R1。同理，求出社会效益、环境效益、管理利用状况单项评价的权矩阵R2，R3，R4。

5.计算模糊综合评价矩阵

由权重集X ={x1，x2，…xis}和权矩阵R=［rij］计算出对各单项评价的综合模糊评价C。然后计算Y层评价结果B= C*V。

6.对第二层次进行评价

由权重集A={a1，a2，a3，a4}和评价矩阵B进行二层模糊综合评价

E=A*B=（0.372 6，0.265 8，0.205 4，0.156 2）*

89.65

82.25

77.49

65.52= 81.42

四、青岛市即墨区“双置换”宅基地退出模式的综合分析及经验借鉴

以下从经济效益、社会效益、环境效益、管理状况四个方面具体分析。

（一）经济效益分析

通过对问卷调查的数据进行分析得知，“经济效益”在第一准则层的权重最高为0372 6，综合评分为8965，为第一准则层的最高值。四个二级指标中，“农民财产增加C1”和“农民居住条件改善C3”权重较高，受调人群不管是地方政府公务员、农村集体经济组织成员，村民和退出宅基地农民等人群都关注这两个指标。孟沙河生态社区回迁房均为4～7层带电梯商品房，由于所有楼座均设电梯，打消了之前60岁以上老人爬楼的顾虑。另外，根据协议房产证登记的面积每宗住房多补偿10 m2，基本每家每户都分到2～3套住房。由于住房性质属于商品房，5年之后可自由入市买卖，增加了农民的财产，充分体现了宅基地的财产属性。因此，“农民财产增加C1”和“农民居住条件改善C3”在专家打分中分值较高。“农民年均收入提高C2”和“农民就业机会增加C4”两个指标得分不高。原因在于选择宅基地退出的村子年轻人比例较低，且大多在即墨区或者青岛市安家置业，常住居民大多为55岁以上老人和留守儿童。当地产业的引入并没有给这个年龄段的人群创造更多的就业机会，大多数农民退出宅基地后还在从事原来的手工艺品、小作坊工作，部分农民进入到产业园区从事基层工作。因此，农民年均收入和就业机会有所增加，但是增加幅度没有预期的那么高。

（二）社会效益分析

社会效益在第一准则层的权重为0265 8，综合评分为8225，仅次于经济效益指标。三个二级指标综合评分较高的是“土地资源节约利用C5”和“增加建设用地指标C6”，“农村社会保障完善C7”得分较低。即墨区灵山镇孟沙河社区从2019年3月开始，利用近两个月时间，启动镇驻地周边7个村庄、1 440户居民、1 660余处住宅房屋的新型社区建设，土地退出流转率达到100％，流转土地12万亩，增加了城市建设用地指标，实现了土地资源节约利用。即墨区灵山镇政府将安置区之外的宅基地和耕地由地方政府统一规划、招商引资，开发了“玫瑰小镇”旅游业项目、“花乡药谷”田园综合体项目，形成“龙头企业+产业基地+合作社+农户”的发展模式，村民从传统农业中解放出来，转入新型产业，实现了产业发展、生态宜居、富民增收的良好态势，为全面实施乡村振兴战略打造了齐鲁样板。但是农民普遍对于社会保障满意度不高。农民对宅基地的依赖很大程度上基于宅基地的保障功能，退出宅基地后集体身份丧失，其将失去最基本的生活保障，如果没有相配套的措施对农民退出后的生活加以保障，农民退出宅基地的意愿并不是很强烈。

（三）环境效益分析

环境效益在第一准则层的权重为0205 4，综合评分为7749分，分值较低。三个二级指标中“基础设施配套完善C8”和“乡村规划合理C9”综合评分较高。2020年9月份安置房社区建设完成，通过竣工验收后10月份实施回迁，安置房均为精装修，村民拎包入住。安置房社区内配套建设幼儿园、生态公园、社区卫生服务站等服务设施。在为期一年半的建设过程中，灵山镇同步推进村庄合并，成立新村党总支、村委会和经济组织，引入城市社区管理模式，组建物业管理机构，创建社区网格工作中心，构建起党建引领社会治理新体系。在环境效益方面，分值比较低的是“乡村文明建设C10”。由此可见，农民退出宅基地上楼，是一种居住条件的改善，而农民文明素质的提升，则是一个长期的过程。

（四）管理利用状况分析

管理利用状况分析在第一准则层的权重为0156 2，综合评分为6552，分值最低。三个二级指标中“农民回迁率C11”分值较高。该地区农民外出安置时间为18个月，除了个别老人自然减员外，其余人口回迁率高达100%，因此“农民回迁率C11”分值较高。“回迁房利用率C12”“沿街底商利用率C13”分值较低。由于村民们都选择了住房补偿为主，货币补偿为辅，每宗宅基地均补偿了2～3套商品房，因此，回迁房利用率仅为35%，65%的回迁房是空置的。由于社区居民人数较少，消费能力有限，整个回迁房社区集聚效应不明显，沿街底商的利用率仅为15%，85%的底商常年处于空置状态，造成了资源的极大浪费。农民回迁率高，但回迁房及其经济性用房使用效率偏低也说明，一方面，在选择补偿方式时可合理引导居民根据家庭常住人口特点选择合理补偿方式；另一方面，在宅基地制度改革中，除满足了农民住房的刚性需求外，如何更好地根据当地文化、村民家庭人口结构特点、习惯习俗等开发适宜村民经营的项目，保障农民既能上楼居住，又能下楼工作，是要考虑的重要问题。

五、完善农村宅基地退出补偿机制的对策建议

（一）解决农民退出宅基地后的就业问题

农民退出宅基地上楼居住后，生活成本明显升高，首先要解决的是就业问题。一份稳定的工作不仅能够维持生计，也有利于社区治安的稳定。为农民再就业提供更多机会，需要提供能够适合农民能力要求的岗位。要大力引进劳动密集型产业和第三产业等吸纳劳动力就业多的产业部门。根据市场需求，设立社区居民培训学校，免费提供培训机会，提升农民技能和素质以适应城镇发展需要。从就业的角度上提升农民的劳动技能，根据其就业意向，培训相关工作技能。同时，加强对农民的职业教育，不断提升农民的择业观、就业观和价值观。

（二）完善社会保障机制以解除农民的后顾之忧

农民退出宅基地后一般有两种去向：一种是留在农村，另一种是进入城市定居生活。不管是何种去向，都要完善社会保障机制，解除农民的后顾之忧。对于留在农村的居民，积极改进农村社会保险制度，不仅仅局限于养老、医疗和低保，要创设更多的福利性保障制度，让农民在保障生存权的同时，拥有更高的生活质量；对于进入城市的居民，打破城乡二元结构，可通过一次性补缴等方式使农村居民在进城后能够享受到与城市居民相同的社会保障。根据城乡统筹的要求，进城农民社保范围逐渐扩大到就业、医疗、养老以及教育等方面，其子女可以享受到九年义务教育，贫困家庭则可以享受最低生活保障。

（三）大力发展乡村文明以助力乡村文化振兴

乡村文明建设具有先导和引擎作用。要加强社会主义乡村文明建设，缩小新时代城乡文化发展差距。乡村文明能够有效吸引城市要素资源向乡村转移，进而促进产业兴旺，同时也为美丽乡村建设提供优良的人文环境，实现生态宜居。乡风文明是生活富裕的重要内涵，生活富裕不仅体现在物质生活的提升，也体现在包括乡风文明在内的精神生活的丰富。应以社区为单位，开展社区文明规范养成教育，引导居民树立公共生活意识、环保意识等，坚决杜绝乱扔垃圾、电梯内吸烟等不文明行为。另外，多开展社区文化活动，给居民提供交往、沟通的平台，让居民在参加活动过程中沟通思想、交流感情，形成和睦的邻里关系和和谐的社区文化，增强对回迁房社区的归属感和认同感，促进乡村文化振兴。

（四）加大招商引资，积极盘活空置回迁房和商铺

加大招商引资，通过优质产业、优质資源吸引外来人口来本地就业创业，人口的增加必然导致对住房的需求增加，不论是租赁房屋还是买卖房屋，都会刺激存量回迁房和商铺市场的发展。比如，可根据当地的风土人情和地方特色，大力发展民宿。在尊重农民意愿的前提下，多措并举、有序盘活存量回迁房和商铺，施以合理的设计、修缮和改造，为游客提供休闲度假、体验当地风俗文化和特色美食、购买农副产品等服务，在解决农民就业问题的同时也拓宽了农民的增收渠道。

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责任编辑：魏丽莉