乡镇林长制推进的现状及建议

杨运勇

摘要：林长制是我国林业发展的一项重要体制改革，其目的在于推动政府职能落实、完善长效机制、建立健全的生态管理体制。本文通过对现行林业治理体制运行现状的分析，归纳总结现行4级林长制责任和任务型管理方式，并在此基础上，建议以现行的行政体制为依托，以各级政府主要负责人为“林长”，对所属辖区（行政区、自然区域或职责范围）的林业、湿地、绿地和有关资源进行修复、经营、管理、利用，保护等，协调管理和利用水、林、湖、草制度和机制。在实际工作的基础上，对林业资源进行最优配置，对于2060年前实现碳中和的发展目标，有着重要的现实意义。

关键词：林长制；推进现状；建议

自实行林长制后，能很好地解决权力分散、责任弱化、观念淡薄等问题；在推进林业发展，构建人与自然的和谐社会中，发挥着重要作用。市、县、镇实行林业城市管理制度，4个不同级别的乡镇林长组成市级林长制，因此有关的职能和责任在一定的范围内会发生重叠[1]。不管是一个国家的总体或地区的组织，一个多功能部门的行政管理存在条块化、管理“破碎化”、导致管理效率低下[2]。目前，相关研究人员从多角度对林长制的问题进行了深入的剖析与探讨，并从不同的视角讨论了林长制的有关模型及其利弊。但是，大多数的研究都是基于地区性的，缺乏对我国林业系统实施的全面认识。为此，本文从加快发展林业旅游、休闲、健康养生等新的经营方式，深入推进林业产权制度改革的主体思想出发，分析我国林长制推进现状，旨在为相关部门改革提供理论参考。

1 各级林长制机构设置

目前，我国林业系统按照行政体制，分为市、县、乡（镇）、村4级。

1.1 市级林长机构

多数地方按照机关运作的要求，设立市级副总林长、市级常务副林长等。其次，由市一级领导组成的市里的林业主任理事会，并由专人负责联系。市政府的林长制度办公室设立在市林业局，由全职工作人员负责。市林长制度办公室主任为市级主管，市林业局局长为常务副主任，主管城市绿化工作的同志为副。市里的林业局局长会议委员，由各机关的联系方式组成，并按工作要求，将有关的直属机构的工作安排在一起。

1.2 县级林长机构

按省级行政机关的设立，设立了省级林业局局长、常务副局长。首先，县（区）委书记、县（市、区）长兼任，县（市、区）委书记兼任；其次，县林业局局长会议的成员是县（市、区）直属单位，按照市、区一级的体制，每一个县市、区一级以上的人员担任联络员；第三，县林业局设立了县林业局，并安排2-3名专门负责林长制度的工作。县林业局主任会的委员是林业局的一名委员，可以按实际工作要求，将有关的下属机构的工作安排在一起。

1.3 乡（镇）级林长机构

从实践结果来看，乡镇是贯彻林长制的关键环节，它的执行将影响到林业管理制度的执行。按实际情况，第一，乡镇林长设置为林长、常务副、副林长。林长由乡（镇）和乡镇（镇）的分管副镇（镇）领导，其中，副林长由乡（乡镇）党委书记和乡镇党委书记兼任。其次，乡镇一级的森长会成员是乡镇相关部门，地方可以按当地的实际条件设立，并指定相关的工作人员担任。第三，乡镇的林长制度办公室设置在工作站，由专门的人员负责。林长办公室主任为乡镇的分管领导。

1.4 村级林长机构

在运作中，乡镇林长制是森工组织结构的最底层，其组织结构的合理性将直接影响到森工经营的成效。首先，设立了一个由党委书记兼任的林长、由村委会书记兼任的副林。其次，在地理位置重要、面积较大的村庄，可以在自然村内设立一个支护员。村及村下级机关，要设立专门负责林长制度的技術员、护林员和警察，并在有能力的地区增设档案员、宣传员等。第三，按照行政隶属、行政等级设立对应等级林长制机关，具体设置如图1所示。

2 林长制管理职责定位

林长制的实行要以问题为指导，采取由国家牵头、全社会共同努力、实施封闭经营模式，努力实现“营林”的突破。所以，大部分地区实施了“林长”的机构，可以依据其自身的实际情况、机构运行和业务需要，制定其职责范围。

2.1 市级林长职责

（1）市级总林长：负责水、林、湖的综合整治工作，保持林业发展势头，促进生态环境的科学性和管理水平的持续提高，按时完成上司下达的各项工作，及时将林长制度的变化报告给上级。

（2）市级常务副总林长：主要负责配合各级政府（林业局局长），负责全市林业资源管理工作的组织和协调，负责林业改革规划和方案的制定，每年至少两次的市里领导干部开会，对改革方案进行研讨，并协调处理重要问题，并将有关林业部门的工作报告给市林业局局长。

（3）市级副总林长：负责林长制的改革工作，对有关的工作进行监督，并对有关的制度进行研究。建立和完善林业管理制度，对有关工作进行督导，并负责县内林长制的年度考评。

（4）市级林长：按职责划分实施并完成本辖区内的林业发展与养护工作。

2.2 县级林长职责

（1）县级总林长：首先，对辖区内的“水、林、湖”进行管理，并在此基础上进行了改革和创新，提高地区生态整体管理效果。其次，负责对林长制度推进进行监督，并落实各项相关制度。

（2）县级常务副总林长：协助林长做好林长制度的协调、组织和调度工作。建立健全林业资源制度，健全林业经营制度。每年至少举行3次县领导或联合会议，对实施林业管理的工作进行分析，协调重大问题，促进城市和农村的整体发展。强化林业资源的保护与开发，及时上报县林业局局长。

（3）县级林长：负责本辖区内林业资源的保护和发展，督促指导、协调解决重点、难点问题。

2.3 乡（镇）级林长职责

坚持以科学发展观为指导，切实推动本地区林业管理工作。贯彻执行上级下达的各项工作，负责制定区域内的林业发展计划和每年的工作计划，并确定其具体的任务和目标，切实完成林业部门的有关工作。通过明确职责划分，有效推动了林长制有效推进和运行，提高了整体管理效率。

3 林长制运行机制分析

通过实际工作表明，要确保林业管理体系顺利运转，必须加强顶层体系的建设，建立林长，层层推进。确定重点工作，注重效果，建立完善的工作机构，保证业务的有效运转，加强考评和责任追究，加强工作业绩评估。

3.1 工作机制

在实施林业防治时，推行林长领导，各成员单位协作，分级管理，共同努力，有效地推进了林业资源的保护和治理。各级林业主管单位要负起管理的领导职责，相关单位要承担起“协同管理”的职责。如图2所示，林长制工作机制中，从市级林长—县级林长—乡镇级林长—村级林长，逐渐深入，对林业管理工作划分明确，以此明确相关工作机制，提高工作效率。

3.2 制度体系

在对一些典型的林长制度推进情况进行分析后，本文认为，林长制度的整体架构及制度设计应包含相关的管理与监察制度，其中主要有各项管理制度，并在推进过程中，实绩考核、监督检查、纪律处分等。

4 林长制制度体系运行现状

4.1 坚持明确目标，建立责任体系

市及市辖县制定了林业管理工作的整体规划，制定了具体的工作目标，制定了三年的实施计划，并制定了一系列的年度工作目标。实施明细表，运作闭环。在城乡之间，实行“七级包保”，实行林业防火责任制，使工作的重点向村内扩展，保证各项工作的实施。把林业治理工作纳入领导班子和领导干部考核中，并将其列入市政府的规划中。实施林业管理法，以“林长治”为主要内容。目前，我国农村社区林业管理体制尚未建立，在實施林业工作中，责任不明确，目标不明确，在实际实施中，存在着许多问题，如形式化和模式等，而责任制度的实施则是问题的根本所在。

4.2 坚持问题驱动，进行试验和示范

为了解决目前我国林业生产中存在的一些问题，各地、省市根据实际情况，采取一些措施。制定和实施了“增绿、护绿、管绿”的示范项目。但是，在体制运作过程中，因各种特殊的因素，存在着一定的不适应性，必须加以完善与完善。因此，各地方纷纷出台了有关的信息、督查等相关的制度，其中，完善工作是一个主要内容。与此同时，强化操作，并由相关部门进行检查。但是，林长制的工作人员工作期限均为半年，其绩效很难保障。

4.3 坚持探索创新，健全体制机制

从目前的体制发展来看，多数地方都从政策、队伍、技术等方面入手，在经费和其他领域加强了保护，初步建立起了协同管理的新模式。一些地方在推动林业投资方面也进行了一些探索，并在一定程度上建立了多种投资模式。从目前的运作情况来看，在争取国家、省、市、县两级资金支持下，加强资金的统筹协调，在投融资模式上求突破，在利益分配机制上创新。大力扶持和扶持林农龙头和专业合作社，推进“三权分置”“三变”等制度的实施，已成为当务之急。但是，各单位的功能重叠现象比较突出，而且难以进行统一，许多的治理体制有待进一步完善。改革的方法必须持续改进，相应的保证也必须得到及时的调整，才能有效提升管理效率。

5 林长制制度体系运行成效及建议

从实际情况来看，“绿色发展”的理念在全国人民心中根深蒂固，“高水平推进”模式已经初见端倪。各级领导的职责陆续落实，各种困难逐渐被破解，并取得了明显的效果，知名度和影响力不断扩大。通过对林长制制度体系运行成效进行评估，自该体系实施后，林业管理模式发生了显著的变化、环境保护工作得到了显著改善、林业产业的发展有了长足的进步，且林农满足感明显增强，具体如下：

（1）林业管理模式发生了显著的变化。如今，林业项目的管理工作，从“一把手”变成了“集团作战”，管理方法和效率都得到了极大提高。各级党委、政府领导带头，各单位分工协作，共同努力。其中，将林业部门的建设纳入国家的法律规划中，有利于促进林业部门依法管理。构建“平台+手机”的智慧林业平台，使林业管理信息化、智能化。

（2）环境保护工作得到了显著改善。在实施了林业经营体制的变革之后，不仅使城市和农村的绿地面积得到了进一步的提高，而且“两祸一灾”的数量也大大降低了。

（3）林业产业的发展有了长足的进步。通过林长制度，强化了对林业的基本管理，林业相关产业发展迅速，生态环境明显好转，促进了我国林业产业的飞速发展。

（4）林农满足感明显增强。推行林长制，把“林文章”办活，将多方效益统一，是实现林农增收、实现农村振兴的关键。通过实施产业富民、改革富民、生态富民等一系列举措，使农民的幸福感和自豪感得到了极大的提高。

林长制明显地实现了相应的制度建设，使得林业资源的网格管理更加有效的实施，并保证了各级林业主管的责任和责任得到了切实的贯彻。确保山林有人维护，各类相关工作落实等。教育、住房、水利、交通、农业、发改、金融等领域的协同配合，形成了条条分明、条块有效整合、协同管理、各司其职的工作机制。加强林业资源的保护，尤其是林业公园、饮用水资源保护区和自然保护区。对实施山地造林、矿区植被恢复、城镇绿化、绿化和绿化等造林绿化项目和林业品质的精确改善。这对防治林火、危害、降低乃至消除林业破坏的作用是十分必要的。

6 结语

推行林业管理制度、改革体制、树立“生态文明”的标本兼治，是习近平总书记关于“两山”思想的重要实践活动。林长制实施后，各级政府官员积极参加。在加强对林业资源的宣传和指导下，广大人民的爱国热情不断高涨，林业生态环境建设总体上也出现了较好的发展势头。毫无疑问，随着林业部门的改革和发展，生态环保的发展观念的增强，我国的经济发展水平也在持续提高。而实行林业管理制度能够有效解决“五化”问题，如理念“淡化”、职责“虚化”、权力“碎化”、目标“泛化”、职能“弱化”。但是，当前，在实行森林管理制度的同时，也面临着许多问题，如监管不力，执行目标不一致、责任模糊等问题。在经费和科技支持上，也存在着基础薄弱、资金投入滞后、科研能力较差等问题。在体制完善上，缺乏有效的奖励和引导，造成了推进的滞后。特别是在完善和细化制度的过程中，还要强化管理体系的配合，增强协作能力，明确工作任务和责任划分。据此，要加速推动我国林业的发展，就需要加快生态文明建设。

参考文献

[1] 向上.基层“减负难”背景下“林长制”实践困境及原因探析[J].西南林业大学学报（社会科学），2022，6（5）：105-110.

[2] 秦柳，姚文玲.林长制的治理逻辑与优化路径[J].东岳论丛，2022，43（9）：81-88.