地方政府创新何以扩散全国

马静 徐晓林

摘要：世界百年未有之大变局呼唤公共治理的变革，地方政府治理的创新扩散成为当代中国治理体系和治理能力现代化的缩影。适应性与激励性是地方政府创新扩散的重要动力，往往相互交织，共同发力。但既有研究大多将二者的影响分割开来探讨，忽视了对二者共同作用的扩散机理研究。事实上，地方政府创新扩散背后存在着由适应性与激励性不同强弱状况匹配形成的差异化扩散模式，即先行模式、纠错模式、扩面模式和全面模式。四种模式的作用机理在多案例比较分析中得到了验证，解释了地方政府创新扩散的多重行动逻辑及扩散结果差异。未来，可以从完善激励和容错机制、加强央地创新互动、增进地方之间创新交流等方面着手，进一步提升有益创新成果的扩散效能。

关键词：地方政府创新；创新扩散；扩散模式

中图分类号：D630     文献标识码：A     文章编号：１００３－１５０２（２０23）０3－０095－10

一、问题的提出

变革社会背景下，公共治理内涵的复杂性、外部环境的不确定性、治理主体的多元性，形成了地方政府创新的动力源泉，地方政府创新成为观察当代中国政府改革与政治发展进程的重要窗口[1]。改革开放以来，地方政府进行了大量“摸着石头过河”的探索，大批地方政府创新项目为提升社会治理水平与治理能力贡献了重要力量，得到了中央政府的认可。在中国特色的央地互动实践中，中央对地方创新能够产生长远效益的实质认可，就是通过决策将地方创新推向全国[2]。这种推广不仅是地方政府创新成果可持续性的直接体现，还是中央对地方政府创新的一种激励形式，具有重要的示范效应。地方政府创新及其“以点带面”的扩散，长期以来被认为是中国经济腾飞并适应改革开放复杂内外部环境变化的关键因素[3]。但由于各地具体情况不同，成功的地方政府创新在扩散时，必然需要对其做出针对性和特殊性分析，以避免政策学习和移植过程中的盲目性和简单化[4]。这种针对性和特殊性分析，在创新扩散落地过程中即表现为适应性。无论出于何种动机，具有适应性的地方创新很可能会获得诸如政治、财政等方面的激励，即创新扩散的激励性。如果把适应性和激励性视为衡量创新扩散状况的两个维度，是否存在基于不同状况的创新扩散模式？这些模式又会如何作用于地方政府创新的推进？

在当前以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的关键时期，以地方政府创新扩散的适应性和激励性二维视角，对创新扩散过程进行多案例深描，探讨地方政府创新扩散的多重逻辑，探索实现经济社会高质量发展的有效抓手和路径，显得尤为必要。

二、文献回顾

创新扩散是在一段时间内创新的传播过程[5]，自沃克尔在1969年发表《美国各州的创新扩散》以来，创新扩散理论得到了国内外学者的持续关注。该理论认为政府的创新扩散受到政治、经济、文化、社会、组织、领导、府际竞争等因素的影响[6]，而政策扩散一般遵循学习、竞争、强制和模仿四种机制[7]。目前，国外对政策扩散的研究较多关注国际政策转移，聚焦于能源、技术和环境卫生等领域的政策创新[8]。

国内学者通过融合西方创新扩散理论框架与本土化实践，逐步總结和构建了“中国之治”的政策扩散理论，主要从三个视角进行了深化研究。一是过程视角。“府际关系”是解释政策扩散过程的关键维度，在中国的政策扩散中占有举足轻重的地位[9]，主要表现为以纵向和横向府际关系为基础的扩散路径。多数研究都强调中央政府在此过程中起着掌控全局的决定性作用[10]，而忽视了政策原创者和政策潜在采纳者的作用机制[11]。有学者构建了“试验—认可—推广”模型，从深层次探究府际关系视域下的创新扩散逻辑[12]。二是结果视角。创新的政策从原创地到采纳地并非一成不变，采纳单位可能会对其内容做出作正或更新[13，14]，政策扩散的过程也可能是政策实现“再创新”的过程[15]，政策扩散的内容细化和更新需要根据本地的具体情况而实施[16]。有研究探讨了创新扩散的政策转移[17]、政策异化[18]等原因及其作用机理。三是属性视角。政策属性会影响政策扩散速度及扩散机制[19]。罗杰斯认为相对优势、兼容性、复杂性、可观察性和可试验性是影响扩散速度的五个属性[5]。有学者从政策属性角度分析了农村改革试验区[20]、城市规划建设管理[21]、棚户区改造[22]等政策创新扩散问题。

通过文献梳理可知，创新扩散已经形成了可观的研究成果，然而大多数研究都是从单一视角对政策扩散的审视。一项政策全面推广的过程绝非倚靠单一力量推动，即使从作为主要力量的府际关系角度来看，中央政府的激励性是否对各种创新扩散无差别地产生影响？与创新扩散成败相关的另一要素——地方适应性是否会与中央激励相互“碰撞”产生别样的创新“火花”？这些都是政策扩散中尚待解答的重要问题。构建创新扩散“适应性—激励性”两维分析框架，深入剖析地方政府创新扩散的理论逻辑及影响机制，对于解答这些问题具有重要意义。

三、理论框架

地方政府创新是地方政府为提高政府绩效和公共服务能力而创造出的新的政策设计或制度安排，是由不同层级政府协调实现的自下而上的创新活动[23]。这是地方政府创新扩散的第一阶段。在自主创新探索得到中央认可后，地方创新经验可能上升为国家“顶层设计”意志，然后由中央层面向全国推广，完成第二阶段自上而下的扩散。适应性和激励性在这两个阶段都发挥着重要推动作用。“适应性”，即地方政府创新活动要适应嵌入地区的环境。“激励性”，即地方政府创新得到中央认可和激励。二者在本质上是地方政府创新扩散的合法性和积极性问题。只有具备这两条，才能实现地方政府创新“由点到面”的扩散。

（一）创新的适应性

创新的适应性对创新扩散有较大影响，某种程度上可视为对创新效果的检验。它包括两个层面的内涵，在地方政府创新扩散的两个阶段侧重匹配。其一是中央适应性，即地方创新要适应国家经济社会的发展战略，符合中央政策精神，满足中央政府的宏观政策设计要求，这样的创新才能是有源之水，否则就是无根之木。如发轫于浙江的“最多跑一次”改革创新，能够在全国迅速扩散，主要是适应了中央“放管服”改革。这表明地方政府创新适应中央顶层设计，才具备了被推广和认可的前提，地方政府创新才能得以持续发展。其二是地方适应性，即创新扩散要适应地方的经济社会等条件，与当地的发展相契合。这既包括对创新发源地的适应性，也包括对创新采纳地的适应性[24]。由于地区之间存在自然条件、资源禀赋、社会环境、经济发展水平及领导意志等方面的差异，地方政府创新在扩散过程中，毫无例外地应考虑对创新活动或拟采纳创新经验的适应性问题。如果一项创新能够适应被嵌入地方的环境，那么这项创新就具备扩散的可能性。地方治理创新扩散的过程中，第一阶段自下而上需要较强的中央适应性和创新发源地的地方适应性，第二阶段则侧重创新采纳地的地方适应性。

（二）创新的激励性

虽然地方政府创新具有显著的正外部性，但如果没有合理的激励机制，地方政府就可能由于所付出成本与收益不匹配而陷入创新供给不足的状况[25]。创新的激励性是指中央政府对地方政府创新的行为激励和利益调控[26]，主要包括政治激励、财政激励和行政指令。由于地方官员的任命主要受制于上级政府，中央政府可以将干部任免和绩效考核机制作为激励手段。当采纳新政策能给地方官员带来激励时，地方政府会有较强的意愿采纳政策扩散[27]，因此政治激励在创新扩散中发挥着重要作用。同时，在我国纵向半分权化的财政制度下，中央政府还可以采用财政补贴等手段推动地方政府创新扩散[3]。补贴资金既有助于推行某个项目，也可以作为对地方政府行为的奖励。另外，在科层制组织运行逻辑下，上下级政府在行政权力方面体现为领导与被领导、命令与服从的关系。因此，由上级政府制定的政策，很容易直接通过行政指令的高位推动迅速扩散至下级政府部门[28]。

（三）基于适应性和激励性的创新扩散模式

在创新扩散过程中，适应性和激励性往往相互交织，共同发力。但由于创新政策差异、采纳地差异和激励情况的差异，二者在不同状况匹配下会形成不同的创新扩散模式。根据上述分析，尝试将创新扩散分为先行模式、纠错模式、扩面模式和全面模式（见表1）。

先行模式是地方政府为了应对内生需求和竞争压力，主动探索地方治理创新的行为。这种模式有别于中央自上而下的“试点”，是由地方政府实施的“自主探索”，突出了“首创”特征，其所要解决的核心问题是组织面对新的复杂的选择时如何作出决策。它主要表现为较弱的创新适应性和较弱的创新激励性：从适应性来看，这种地方探索是前无古人的创举，以地方适应性为基础，效果有待检验，虽然不违背中央的大政方针，但中央没有明晰的具体政策指向；也正因为效果尚不明确，从激励性来看，未获得或者很少获得中央支持和激励。先行模式的相关实践呈多点散发状，通常是在某一地展开，客观上降低了盲目铺开导致的风险与挑战，也有利于打磨出更成熟的创新方案。

纠错模式是地方政府为了减少创新扩散风险，提高政府创新绩效而采取的“渐进主义”扩散方式。该模式下，地方政府会在所辖区域内选取多种方案进行试点，检验方案可行性，比较哪种方案效果更好、更适合地方生态。它主要表现为较强的创新适应性和较弱的创新激励性，即在不违背中央战略方向的前提下，这种创新已经通过多方案调试呈现出与当地经济社会发展较高的契合度；而由于多方案需要比较和取舍，中央还没有给出明确的认可。纠错模式一般是横向扩散，地方政府从资源禀赋相近的创新案例中汲取精华，并对本地创新方案进行特色内容填充和再创造。一些政策创新需要经过多轮试验和纠错，在获得多方认可后，新政策才会确定下来，并演化成为一揽子方案[29]。因此，一个地方执行创新方案时，都会依据实际情况对源创新方案进行反复比较，并在当地进行试验，以提高地方创新效能。

扩面模式是为了落实中央政策精神，地方政府采纳被中央认可的地方创新模式。它主要表现为较强的激励性和较弱的适应性，即这种政策创新诞生于某地且业已获得中央的政治、财政和行政指令等激励；它符合中央发展战略要求和政策方向，但在其他区域的适应性还有待检验。在我国纵向行政体制中，如果中央政府表明了有关改革的信号，地方政府很可能会产生积极回应[30]。所以，一旦中央政府表明了对某一创新的认可，一些地方政府就会自发地学习、模仿该项创新。一般情况下，这种创新扩散都是纵向扩散，依托创新事项所在的业务条线进行推广。

全面模式是一项地方政府创新经检验并得到中央认可，在全国范围内进行扩散的模式。它主要表现为较强的激励性和较强的适应性，即这种源于地方的治理创新已经得到中央明晰的政策认可，在其他部分区域也得到了检验。同时，中央政府在吸纳地方创新经验的基础上，依赖权威和资源优势，主要通过自上而下的指令要求地方政府执行或推广创新做法。中央与地方政府的纵向互动、地方政府间的横向互动，形成了“条”“块”交织的全面扩散模式。地方政府创新通过“条”系统上报中央，经评估、认可后，借助“条”线协调统筹、经验总结和激励，在系统内共享创新并加以推廣。“条”与“块”的互动，加快了创新的扩散。在地区“块”之间，由于各地存在“相互看齐”的学习模仿、竞争机制及官员流动，地方政府创新在“块”之间得以移植或借鉴，这也降低了地方政府自主创新的成本。在“条”“块”互动、“块”“块”互动之中，学习机制加速了它们之间的联系。在“条”“块”纵横作用下，地方政府创新通过行政指令、激励机制等在全国推广。

需要说明的是，四种地方创新扩散模式并不特指时间顺序上的先后。不同的地方政府创新扩散案例，可能包含其中一种模式，也可能涉及多种模式。以下就结合四种模式的典型案例，对扩散机理予以剖析。

四、基于地方政府创新扩散模式的多案例分析

（一）先行模式：“中心镇权力规制”案例

在逐步推行以机构改革、职能转变和权力下放为基本内容的行政体制改革背景下，2007年绍兴市在浙江省率先实施“扩权强镇”改革，推动中心镇向现代化小城市发展。“扩权强镇”赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，增强了中心镇的社会管理和服务能力，但在规范中心镇权力运行方面产生了一些新的问题。为解决这些问题，2008年4月，绍兴市在28个中心镇探索开展了“中心镇权力规制”的制度创新。“中心镇权力规制”目的是在实施扩权强镇过程中规范镇级公共权力运行，通过厘清权力清单、界定用权流程、完善监督机制、构建评估体系，着重排查和监管风险点，从而在中心镇层面构建起一个比较完备的“确权—用权—督权—评权”制度体系[31]。“中心镇权力规制”经过实践检验，取得了一定的效果。2010年4月，基于绍兴“中心镇权力规制”地方治理创新，中央编办等六部门下文，决定在全国部分地区开展“扩权强镇”试点。

“中心镇权力规制”的地方创新能够在绍兴市各个城镇得到扩散，主要是这项创新适应了当地环境，也与中央机构改革的大政方针相适应。但由于各地在后续试点过程中权力下移与规范问题难以统一调整，创新方案与地区经济社会环境和政治生态难以匹配，既没有得到类似的中央政策指导，也缺乏兄弟县市的经验借鉴，加之中央的激励性不强，该项创新最终没有在全国大范围扩散开来。

（二）纠错模式：“最多跑一次”改革案例

2017年，浙江省启动“最多跑一次”改革，明确要求在一些重点地区、重点部门，包括重点项目率先突破，部分基础条件较好的市、县（市区）和省级部门起到示范引领作用[32]，掀起了多方案例优中选优的大幕。“相互看齐”激发着地方政府间的竞争，以获取上级政府更多的关注和支持。衢州、杭州、温州等城市纷纷结合各自实际，制定与当地相适应的“最多跑一次”改革方案。比如，衢州颁布的《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，推出以“一窗受理，集成服务”为主要内容的改革试点。杭州市通过《关于进一步深化“简政放权、放管结合、优化服务”推进办事“最多跑一次”改革实施方案》，把“互联网+政务服务”作为改革的突破口。2017年4月12日，浙江省在衢州召开“最多跑一次”改革座谈会，对各地方案实施情况进行讨论和纠错，并将衢州市的“一窗受理、集成服务”模式在浙江省内推广。

可见，浙江省“最多跑一次”改革中，各地出台的多方案调试实现了地方创新与当地情况的高适应性匹配；虽然在多轮的试验中没有得到公开激励，但不断总结经验并择优完善使得“最多跑一次”改革日臻成熟。2018年，《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府职能转变和“放管服”改革行动计划（2018—2022年）》出台，对这些标杆单位的方案实施情况进行了比较、学习和总结，形成了一揽子方案，持续推进“最多跑一次”改革，为全国扩散奠定了坚实基础。

（三）扩面模式：“田园综合体”案例

为培育乡村新兴产业发展，2012年江苏省政府通过了《江苏省人民政府关于同意设立江苏省无锡阳山生态休闲旅游度假区的批复》，国内首个田园综合体“田园东方”正式落地。它将传统农业产业进行综合商业化开发，有力地推进了当地乡村振兴[33]。随后，田园综合体得到了中央有关部门关注。2016年中央农办赴江苏对该项目进行考察指导，并对田园综合体在乡村地区经济发展中的促进作用给予了高度评价。2017年，田园综合体项目被写入中央一号文件并开展试点。2017年5月，财政部《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》，明确了财政激励政策“中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排”。同年，国家农业综合开发办公室颁布《关于开展田园综合体建设试点工作的补充通知》，对田园综合体试点项目确定了资金支持额度。2017年12月《经济日报》刊文《田园综合体成“三农”投资新风口》，对田园综合体项目试点情况进行报道。

由此可知，田园综合体创新作为乡村振兴战略在地化实施的一项有效行动方案，得到了中央在财政、政治和行政方面的强激励，田园综合体政策开始在全国范围内扩散。但是与其他地方治理创新项目对比发现，田园综合体在全国的扩散速度并不是很快，究其原因主要是田园综合体有较强的资源受限性。农业类项目受农村地区环境、资源禀赋的影响很大。“符号型政策”的异地植入效果，取决于地方政府能否对其个性化的内容进行适应性填充[4]。

（四）全面模式：“河长制”案例

“河长制”是无锡市为了适应太湖流域水污染环境治理而设计的重大制度创新。为解决太湖蓝藻危机，2007年9月，无锡市政府颁布《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，由地方党政负责人担任“河长”，负责该流域水环境、水生态、水资源的保护及治理。“河长制”由此诞生，它促进了水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作，为中国长期以来的水污染困局提供了破解良方。2008年，江苏省发布《关于在太湖主要入湖河流实行双河长制的通知》，“河长制”扩散到整个太湖流域。2010年12月，《江苏省水利厅关于建立“河长制”的实施办法》出台，这是我国第一个省级层面的“河长制”政策，“河长制”在江苏全省扩散，构建起省内多部门联动的治水新模式。江苏省推行“河长制”的有益探索，形成了许多可扩散、可推广的成功经验。之后，该地方创新开始在邻近地区扩散。2013年11月，浙江省出台《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，开始在全省采纳“河长制”，力求实现“五水共治”。之后的两年间，福建、江西、安徽等省份也陆续跟进，“河长制”政策扩散的趋势在这一时期开始逐渐显现。2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议部署全面推行“河长制”，“河长制”得到中央认可并吸纳，进入自上而下扩散阶段。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，要求全面推行“河长制”，并强化考核问责，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。截至2018年6月底，全国31个省、自治区、直辖市已自上而下全面建立纵横协同的四级河长制治理体系，“河长制”的组织体系、制度体系、责任体系初步形成[34]。至此，源于地方创新的“河长制”扩散到全国。

“河长制”能够从地方创新扩散至全国，一方面，与“绿水青山就是金山银山”的环保理念和地方水环境治理需求相适应，改变了多头治理水环境的积弊；另一方面，“河长制”的扩散伴随着中央大力的政治激励，这与之前的研究中政治激励对创新扩散有重要影响的结论是一致的。无论是干部综合考评的正激励还是政治问责的负激励，都在“河长制”扩散中发挥了重要作用。

五、结论与讨论

地方政府创新能够实现扩散是地方政府创新的适应性与中央对地方激励性两个维度共同作用的结果。以适应性和激励性为维度，构建先行模式、纠错模式、扩面模式和全面模式，通过对4个典型案例的深描探究，梳理地方创新扩散背后的多重行动逻辑，呈现出不同程度的适应性和激励性在不同的地方创新扩散中的作用机理及扩散结果的差异。

综观四种创新扩散模式，究竟如何实施擴散，才能使优秀的地方政府治理创新成果更好地服务社会治理？乌卡时代，越来越多的非程序化决策必然导致摸着石头过河的地方探索愈发常见，这既是激活地方治理动能的表现，也对创新扩散的选择提出了更高的要求。无论是纠错模式还是扩面模式，在选择扩散试点时，都需要建立科学规范的评价程序。应当结合创新的情况和要求设置试点资源池，评估候选试点地区对某项创新的适应性，而不是靠“拍脑袋”决定试点。这样不仅利于节约行政资源，降低试错成本，还可以在很大程度上避免由于错选试点而导致创新经验在扩散过程中流失和扭曲。此外，需要强调，地方政府治理创新不能等同于对已有做法的推倒重建。创新不能是空中楼阁，想要有效落地，就必须找到创新政策与已有政策的接榫点，这对于先行模式下的创新扩散尤其重要。另外，在全面模式下，对于符合地方治理需求的创新，应该循序渐进，合理安排，注重长效，避免短时间内“一哄而上”又“一哄而散”，造成创新扩散的种种困境乃至失败。

创新势在必行。适应性和激励性反映的是地方治理创新扩散中，地方“需要不需要”“愿意不愿意”的问题。要让地方既“需要”又“愿意”，可以从以下几方面着手。一是充分鼓励地方创新，完善创新激励机制和容错机制。要采取多种举措激发地方政府的创新活力，也要防止一些无效激励、重复考核和过度问责，避免增加地方政府的负担。积极赋予地方政府足够的创新空间，鼓励大胆创新、真创新，注意避免形式主义化的“创新”。二是加强中央与地方政府的创新互动。地方应明确中央对治理创新的导向，不断提高政策创新的科学性与适应性。对于经过实践检验的地方创新成果，可以适当争取中央激励，以利于成果在更大范围内发挥作用。中央可以及时关注地方创新，强化对源创新方案的纠错和把关，对好的创新政策及时进行推广。三是增强地方之间的交流，积极传播创新经验。在未来的政策实践中，各地政府特别是不同层级的政府之间应加强互动，不断保持地方创新的生命力，普遍提高各个地区的创新能力与意愿，形成共创氛围，共同推动创新活动及创新扩散的有序进行。

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How to Diffuse Local Government Innovation in China

——A Comparative Study Based on Multiple Cases

MA Jing， XU Xiaolin

Abstract： Profound changes unseen in a century call for public governance revolution. Diffusion of the innovation of local government governance has become the epitome of the modernization of China's governance system and capacity. Adaptability and incentive are major driving forces of local government innovation diffusion， always contributing to intertwined and combined effects. However， most existing research discusses their effects seperately， ignoring the diffusion mechanism under the joint action of the two. In fact， there are differentiated diffusion modes formed by different strength matching of adaptability and incentive in local government innovation diffusion， namely， initial diffusion， corrective diffusion， longitudinal diffusion and comprehensive diffusion. A comparative multi-case analysis verifies the mechanism of the above four models in local government innovation diffusion， and explains the multiple action logic and diffusion results in local innovation diffusion. In future， such actions can be taken as improving the motivation and fault tolerance mechanism， strengthening the interactiVE of central and local governments on innovation and promoting the communication on innovation between local governments， so as to further enhance the efficiency in diffusing beneficial innovation results.

Key words： local government innovation；innovation diffusion；diffusion model

責任编辑：翟   祎