英国政党政治“新共识”与英欧关系走向

王展鹏

【关键词】英国政党政治  后“脱欧”时代  新共识  英欧关系

“脱欧”公投以来，英国政治经历了二战结束后最为动荡的阶段。2022年夏秋之际不足四个月的时间， 英国两易首相，三易财政大臣， “意大利化”“危机时刻”“国家衰落”等词汇频繁进入各国智库、媒体乃至决策者关于英国的讨论话语。政党政治博弈及其为应对危机作出的政策调整，成为观察与思考英欧关系走向的重要线索。

“脱欧”与英国政党政治逻辑演变

纵观战后英国政党政治发展的历史，保守党与工党两大政党在竞争中主要政策趋同与趋异的起伏变化多次出现。工党大力推进社会民主主义改革，保守党被动接受了工党的大多数政策主张，两党共同吸收了凯恩斯的经济理论和贝弗里奇的福利国家思想，奠定了战后共识政治的基础。[1]但这一进程因撒切尔夫人执政时期推行激进的市场自由主义改革而中断。新工党更多接受市场资本主义的“第三条道路”，这在一定程度上推进了英国“共识政治”的新发展。总体来说， 共识政治现象是英国主流政党在国内外环境条件制约下，综合平衡自身意识形态、选举利益所做选择趋同而导致的。

21世纪初以来，西方资本主义面临经济金融危机、民粹主义崛起等新挑战，欧洲问题成为在英国传统左右翼意识形态之外政党政治博弈的新维度。保守党和工党都在努力通过自身方向的再定位应对这些挑战。工党方面，埃德·米利班德在第三条道路派和党内左翼之间寻求中间立场的改革未获成功；科尔宾出任党首后，工党全面左转，被指向20世纪70、80年代的左翼路线回归。而保守党则在2016年“脱欧”公投前后围绕欧洲问题展开激烈内斗，自由派从主流退居边缘，约翰逊成为党内右翼和强硬疑欧派的代言人。英国政党政治在左右思潮之间、务实派和强硬派之间出现分化。2019年大选中约翰逊与科尔宾的对决标志着新工党第三条道路以来英国政党政治中左和中右力量维持的脆弱共识政治的破裂。

2019年保守党在英国大选中获胜，获得议会下院稳定多数，英国政治在形式上重回两党主导模式，并未出现碎片化局面。然而，英国政治没有因此走向稳定，“脱欧”留下的遗产——政党政治意识形态化、民粹化和选举政治化，对保守党政府内外政策带来的影响尤为显著。在后“脱欧”阶段，英欧关系本身不再是英国最紧迫的政治议题，新冠疫情、生活成本危机和乌克兰危机的升级都转移了英国政府的视线，但“脱欧”的后续影响、遗留问题与这些新矛盾相互交织、相互作用，仍是直接或间接影响英国政党政治乃至国家未来走向的重要因素。

从保守党看，“脱欧”带来了党内各派力量的分化重组，其内外政策上的意识形态化、民粹化趋势得到加强。在2019年大选中，保守党出于选举利益考虑，在支持约翰逊“脱欧”立场问题上達成一致，导致该党领导层和议会党团人员组成中反对欧洲一体化、主张政治优先的强硬派占据明显优势，成为左右政府政策制定的主要势力。约翰逊执政之初，在社会福利方面借鉴工党政策，提出与产业战略对接的“拉动地区平衡计划”，以促进绿色、数字等创新产业发展，消除英格兰地区南北差距。保守党强硬“脱欧”派出于争取中低收入选民的考虑默许了这些带有干预主义色彩的政策。然而，保守党政府在落实这些政策时缺乏切实可行的措施，加之疫情对公共财政的冲击，生活成本危机不断加剧，其解决经济社会问题的能力受到质疑。此外，约翰逊政府因腐败丑闻打击，在政治上处于弱势地位，维护“脱欧”的纯洁性和在对华、对俄政策上采取强硬立场成为获取右翼派别支持的筹码。然而，随着英国经济困境的加剧，“脱欧”派提出的移民控制、自由贸易协定网络、经济增长等红利实现的希望越来越渺茫，引发普通民众、企业界、学术界乃至保守党内务实派的反弹。

而工党自2010年连续四次大选失利，新领导层面临如何寻找党的新方向定位、重夺执政地位的更紧迫任务。科尔宾领导下的工党在“脱欧”问题上采取模糊立场，未能展现出领导国家应对危机的能力。2019年大选失败后， 工党内部布莱尔派和科尔宾派间的左右之争加剧。2020年4月，凯尔·斯塔默出任工党新领导人，他首先采取了“意识形态沉默”策略，淡化左翼意识形态表述，避免工党内部分裂。随着党内地位的稳固，工党新领导层逐步与科尔宾主义拉开了距离。2020年10月，科尔宾因反犹言论被停止行使国会议员的权利；2021年7月，斯塔默以整合与团结工党为由 “清洗”党内左派议员，但也导致工党内部出现一定分裂，有近万名党员离党。

在“脱欧”既成事实、人心思定的情况下，工党的对欧政策立场也作出调整。斯塔默表示，工党将不会试图寻求英国对欧关系的重大改变，国家应团结起来向前看；工党下次大选如能获胜，将立即着手解决民众能源消费和生活成本高、住房短缺等问题，积极应对气候变化危机，做好国民保健制度（NHS）等关系人民切身利益的服务。[2]2022年，工党发布《团结起来，建设更强大的国家：英国2030》报告，将在绿色、数字、就业、社区、公共服务、新国际角色等领域的变革设定为英国未来的发展目标，强调优先解决产业发展、公共服务、家庭社区等问题。[3]

政治动荡下“苏纳克—斯塔默共识”初现

尽管保守党政府不稳定的势头在2021年已经显现，但2022年英国政治动荡的程度仍超出预期。两易首相后面临执政危机的保守党被迫作出政策调整，而工党则希望坚持稳健的政策立场，保住其民意领先地位。英国两大党在处理紧迫的国内经济社会问题和对欧政策上出现了一定的立场接近趋势，有评论将其称为“苏纳克—斯塔默共识”，并将这一现象与英国战后共识政治中的巴茨克尔主义相提并论。[4]概言之，2022年英国政治经济动荡的原因主要体现在以下几个方面。

2022年5月5日，英国工党领袖斯塔默（左二）与妻子（右二）在伦敦一家投票站投票后准备离开。

2023年2月6日，英国医疗系统工作人员在伦敦参加罢工游行。

第一，保守党延续了“脱欧”过程中形成的政治优先、民粹化的思维定式，未能有效回应后“脱欧”时代国家治理的紧迫问题。英国政治文化具有保守主义、实用主义传统，关注政治行为的结果而不是简单遵循基于适当性的逻辑。但“脱欧”后，保守党政府受制于党内右翼强硬“脱欧”派从而背离了这一传统。面对生活成本危机等紧迫的经济社会问题，保守党政府应对危机的政策左右摇摆、无所作为。约翰逊政府提出的加强社会福利、“拉动地区平衡计划”等宏大愿景并未得到落实，表现出领导力和执行力不足的问题，党内矛盾公开化。英国在执行“脱欧”协议和《贸易与合作协定》等问题上，不断强化对抗立场，不惜违背国际条约义务，加大了与欧盟陷入贸易战的风险，放大了“脱欧”的负面效应。

第二，“脱欧”后遗症、新冠疫情和乌克兰危机相互叠加，不断加剧生活成本危机和经济增长困境，20世纪70年代曾困扰英国的滞胀和社会动荡局面重现，使英国面临陷入长期经济衰退周期的风险。2020年后，英国政府债务占GDP的比重居高不下，维持在100%左右的高位；消费者价格指数（CPI）快速上升，2022年下半年以来一直保持两位数增速。为应对通胀及国际金融市场的压力，英国央行被迫收紧货币政策，2023年5月基准利率已达4.5%。英国面临贸易、人员流动壁垒增加，产业链、供应链不畅，劳动力供给不足，生活成本上升等一系列问题，导致生产、投资成本高企，制造企业纷纷关闭、停产或外迁，产业空心化问题加剧。同时，社会分裂日趋严重，罢工和街头抗议此起彼伏。

第三， 约翰逊政府的系列丑闻和随后领导人更替的混乱导致民众对保守党政府乃至对英国政治的信任危机。约翰逊政府丑闻不断、政权不稳，相继爆出聚会门、首相官邸装修费问题、包庇党内涉嫌贪腐议员等诸多负面事件。随后的首相更替乱象加剧了英国的政治经济困境。特拉斯当选后，不顾英国财政难以为继的现实和国际市场的制约，坚持新自由主义教条，推出维护富人利益的强行减税预算，将应对通胀、冻结能源价格等措施寄托在遥不可及的经济复苏上。这一政策导致保守党民众支持率大幅下降、金融市场动荡、英镑迅速贬值，英国信用评级面临降级风险，英国央行被迫干预。激进的预算政策在财政上的不可持续性、英国各界的强烈质疑和国际金融市场的剧烈反应，导致保守党被迫通过简化领导人选举程序将苏纳克推上首相位置。

第四，“脱欧”以来，保守党把英国带上了衰退的快车道。英国人引以为豪的“威斯敏斯特政府模式”在“脱欧”过程中被贴上了“意大利化”的标签，呈现出政党政治碎片化、主流政党内部極化、政府频繁更迭等现象。2022年关于英国大混乱的讨论延伸到经济领域，对英国人心理上的优越感造成新打击。英镑跳水后一度几乎与美元持平、女王去世对英国和英联邦凝聚力带来负面影响，成为英国国家实力和国际地位进一步衰退的标志性事件。英国经济内生动力不足和外部系统风险增加的问题仍未找到答案，各行业的大罢工进一步降低了英国的劳动生产率水平；英国金融业等传统优势产业受“脱欧”后安排的不确定性影响竞争力下降；乌克兰危机持续、全球经济发展不确定性增加等，都加大了英国进一步衰落的风险。

2024年大选将成为保守党和工党争夺的焦点。苏纳克政府虽然通过改变预算政策暂时缓解了危机，但仍缺乏有效应对英国经济困境的策略。苏纳克能否领导日趋分裂的保守党应对内外挑战、优先解决经济民生问题受到广泛质疑。2022年9月后，保守党在大多数民调中落后工党20%以上， 2023年以来差距有所缩小， 但仍维持在15%左右。长期以来，人们认为保守党在处理经济社会问题上的能力强于工党，“脱欧”后情况发生了逆转，保守党如不能展现出解决国内民生问题的能力、尽快实现国家经济增长，赢得2024年大选的希望渺茫。“脱欧”遗产越来越成为保守党的政治包袱，因而解决“脱欧”后遗症、处理好英欧关系也是苏纳克政府面临的紧迫问题之一。苏纳克上任后改变了前任约翰逊高调空谈的执政风格，承认短期内英国财政难以承受减税的负担，回归现实的民生问题，承诺渐进的国民保健制度改革，也表态愿意考虑工会提出的在一定限度内增加工资的要求，在与欧盟关系问题上减少了对抗的辞令，专注于通过谈判解决双方之间的分歧。

而处于相对有利地位的工党则继续批评保守党的政策短期行为、 批评出于选举利益牺牲国家长远前途的做法，但也有意避免提出激进的政策主张，在交通、医疗行业和公务员大罢工中并未全力支持工会诉求。工党领导层呼吁避免短期行为导致经济和公共政策危机，并承诺如赢得大选将不会大规模增加公共开支。在国家的民主治理问题上，工党提出加强民众的民主参与、精简机构、废除上议院，进一步推动中央政府向地方政府与社区下放权力等主张。在“脱欧”问题上，工党排除了英国重回欧盟的可能性，但表示将加强与欧盟的建设性深度合作。

英国两大党都强调政策要回归理性，反对短期行为，主张在国内外政策上采取务实立场，缩小意识形态之间的差距。2023年3月，英国政府公布的新预算坚持维持较高的税收水平，保留了能源价格保证机制等措施。有观察者提出英国将重回共识政治传统的观点。然而，“苏纳克—斯塔默共识”的初现能否最终走向新共识政治还面临许多不确定性和制约因素。目前，两党都未能提出解决经济民生问题切实有效的方案，“脱欧”后英国民粹主义虽然显性度不高，但其土壤依然存在，如出现严重经济衰退，仍会给极端政治提供空间。

同时，两党党内矛盾也加大了这一共识长期稳定发展的难度。“脱欧”后，选举政治因素在英国政治中的影响力加大，比如，出于对失去执政地位的担忧，保守党内的强硬右翼会在一定程度上支持苏纳克的务实政策调整；工党左翼也会降低对领导层拒绝考虑工人阶级利益批评的调门。与此同时，这也给两党的政策调整划定了红线。特别是对于工党而言，斯塔默偏于保守的政策得益于保守党当前民众支持率降低的现状，如果2023年英国经济好转，工党政策主张空洞、缺乏实际内容的短板能否为选民所认可仍存在疑问。

“新共识”下英欧关系走向

2021年“脱欧”过渡期后，英欧关系中表现出的冷淡、疏离成为常态，矛盾冲突不断。但在2022年英国政治动荡、经济社会困境加剧背景下，英欧关系却出现了一些积极变化。

第一，苏纳克改变了前两任首相政治优先、宣示民族主义叙事的对抗风格，明确了通过谈判解决问题、避免贸易战的立场，但仍受制于党内强硬派设定的红线。强硬“脱欧”派宣扬“脱欧”使英国从外国支配下获得了革命性的解放。特拉斯短暂执政期间，进一步渲染英国经济模式与欧盟的差异，暗示英国可以成为所谓“泰晤士河上的新加坡”，走低税收、轻监管、经济高度自由的岛国模式。苏纳克上台后，在其首次外交政策演讲中提出英国外交需要实现从“华丽的宣传辞令”向“强有力的现实主义”转变。这意味着苏纳克政府将逐步推进广泛的对欧合作，实现这些目标不是依靠一厢情愿的幻想，而是需要展现出冷静和审慎。[5]为此，英国加快了与欧盟在移民控制等问题上的谈判步伐。在废止欧盟法的时间表问题上，苏纳克应强硬“脱欧”派的要求同意推进新立法，在2023年底前提前结束欧盟法在英国的法律地位，但2023年5月又放弃了这一承诺。

第二，苏纳克政府与欧盟在北爱尔兰边界问题谈判上取得突破，但仍面临党内疑欧派和北爱尔兰民族主义政党的巨大压力。此前，约翰逊政府推出《内部市场法》，以保护英国主权和统一市场为由要求单方面修改“北爱尔兰议定书”的一些关键条款，特别是取消在大不列颠岛和北爱尔兰之间的海关检查，结束欧洲法院在北爱尔兰地区的司法仲裁权。欧盟对此作出强硬回应：鉴于英国违反国际法义务，欧盟将重新考虑包括“脱欧”协议在内的整个英欧间的“脱欧”法律安排。苏纳克政府上台后，英欧双方将谈判解决“北爱尔兰议定书”问题作为突破口，达成了“温莎框架”协议。将从不列颠岛进入北爱尔兰的货物区别对待，只进入北爱尔兰的货物可无需进行海关检查，而进入爱尔兰共和国的货物也最大限度减少物理检查；在医药、农产品等领域减少了欧盟规则的适用；对欧盟一些新法律规则在北爱尔兰的实施，北爱尔兰议会获得了否决权。

2023年是《复活节协议》签署25周年，“温莎框架”协议的达成有利于缓和英欧关系，维持北爱尔兰和平进程。但这些妥协仍未满足北爱尔兰民主统一党的要求，该党仍拒绝参与组建北爱尔兰地区政府，而英国议会强硬派也把终结欧盟法在北爱尔兰的适用视为彻底“脱欧”的标志，反对欧洲法院在北爱尔兰行使管辖权。上述因素都使得英欧双方达成的原则性协议在实施中仍充满不确定性。

第三，乌克兰危机升级后，英欧政治安全合作恢复的态势得到延续。在许多观察者看来，同属西方阵营的英欧之间战略利益接近，英国40多年欧盟成员国的经历会使英欧政治安全合作阻力较小。然而，“脱欧”后英欧安全合作乏善可陈，人们普遍预期的后“脱欧”时代英欧政治安全协议并未随经贸合作协议一起签署。2021年英国《安全、防务、发展与外交政策综合评估》文件弱化了欧盟在英国对外关系中的重要性，特别强调“脱欧”给英国带来的独立性。该文件的安全问题与行动部分也避免将欧盟作为一个整体提及。[6]在行动上，英国盲目追随美国，更热衷于参与“五眼联盟”、美英澳三边安全伙伴关系等小圈子机制，政策向“印太”地区倾斜。乌克兰危机爆发后，约翰逊政府高调介入。然而，事实证明英国已无法借助自身实力和国际影响力有效遏制俄罗斯，英欧在乌克兰问题上协调政策力度加大。同时，危机也在短期内加强了欧盟对美战略依赖和跨大西洋协调，英国在西方战略棋局中的地位进一步下降。英国2023年修订战略《评估报告》，也降低了在全球事务中充当领导者的调门，提出作为第三方加强与欧盟合作的目标。

在此背景下，英欧关系在政治安全领域出现三个主要进展。一是英国积极参与欧洲政治共同体，扩大自身在欧洲事务中的影响力，这与英国追求的“脱离欧盟但不脱离欧洲”的长期目标相吻合。欧洲政治共同体打破了欧盟成员国与非成员国的界限，纳入了除俄罗斯和白俄罗斯外的几乎所有欧洲国家，内容涵盖政治、安全和经济等领域。特拉斯在任内就参加了共同体的首次峰会，苏纳克当选后将其视为重置英欧政治安全合作的突破口，积极参与共同体活动，承诺作为东道主办好共同体2024年理事会议并担任轮值主席。二是2022年11月英国作为非成员国加入了欧盟“军事机动行动”计划。该计划是欧盟2018年建立的深化防务合作机制的一部分，旨在促进欧盟成员国在快速反应调动、部署武装力量层面的合作。三是英国与欧盟成员国的双边合作日趋活跃。2023年3月，苏纳克与马克龙举行了双边峰会，宣布重启英法紧密的合作关系，加强双边防务合作。在北约联合远征军部队机制下，英国与北欧和中东欧欧盟成员国互动频繁，并在应对乌克兰危机上加强了协调；英国与意大利、日本等国合作的第六代喷气式战斗机项目也已启动。此外，美国搁置英美自贸区谈判，拒绝英国参与美欧贸易与技术理事会，不顾欧盟和英国的利益强推《通胀削减法案》，以及欧盟追求战略自主意识有所回归，这些都有助于英歐政治战略关系的回暖。

2023年2月27日，英国首相苏纳克和欧盟委员会主席冯德莱恩在英国温莎召开新闻发布会，宣布英欧就解决“脱欧”后北爱尔兰贸易争端达成协议。

当前，英欧关系是否走到新的关键节点值得关注。在实现“脱欧”红利遥遥无期的情况下，英国工商界和普通民众开始质疑“脱欧”是否明智，提出考虑重新加入欧盟的问题。2022年12月，《新政治家周刊》对主要民调所做加权平均计算结果显示，支持重新加入欧盟的受访者占45%，已远超反对者占比（35%）。[7]《独立报》的民调也显示，54%的受访者认为“脱欧”是错误决定， 三分之二的受访者认为未来应就重新加入欧盟举行全民公投，接近半数的受访者认为应在五年内举行公投。[8]

英國两大党在改善英欧关系的深度和广度上还存在差异，保守党面临的掣肘更多，工党则更加积极，但二者都不主张短期内重新考虑改变“脱欧”的结果。虽然英国国内民意已发生较大变化，但不排除一些“脱欧”派选民对保守党政府政策不满而在民调中选择观望。在距离下次大选不足一年半时间的情况下，苏纳克政府虽不像前任那样依赖“脱欧”政治遗产，但仍受制于党内强硬“脱欧”派，否定“脱欧”无疑将严重损害自身执政的合法性。英国智库、企业界提出英国可采取折中的瑞士模式，即作为非成员国参与欧盟关税同盟，接受欧盟内部市场规则。针对这一建议，保守党政府也表态该方案并未提上议事日程。对此，即便相对务实的英国政治精英也存在难以克服的心结，难以接受经济上重新遵守欧盟规则、政治上丧失主导权的结果。

2023年3月10日，法国总统马克龙和来访的英国首相苏纳克举行会晤，双方决定加强在打击非法移民、应对气候变化和能源等方面的合作。

而工党目前民意支持度处于有利地位，也不愿挑战英国“脱欧”的既成事实，避免引发党内和潜在选民群体新的分裂。斯塔默表示，重回欧洲单一市场并不能帮助英国实现经济增长，反而会带来“持续数年的不确定性”，称即便工党赢得大选也不会考虑重回欧盟。

英国“脱欧”打破了既有经济社会联系和政治平衡，但不得不面对“脱欧”却无法“脱钩”的窘境。2022年英国政治经济动荡进一步显示了其无法摆脱对全球与欧洲地区体系的依赖，二者之间的关系并不是排他的。强硬疑欧派的政治正确已经动摇，民众提出了是否重回欧盟的严肃命题。然而，英欧关系的未来仍面临英欧之间、英国主要政党之间、英国政治精英和民众之间的复杂博弈。特别是未来1—2年内英国主要政党围绕意识形态、选举利益、内外部现实的反复博弈仍是影响其走向的关键因素。未来大选结果和英国经济是否会陷入长期衰退都将对这一走向产生重要影响。主要政党能否在现实世界的诸多制约下真正回归理性、避免短期行为，也将深刻影响英国更多的内外政策选择，对英国能否解决好避免国家进一步衰落的难题至关重要。

本文是北京外国语大学2022年度“双一流”建设重点标志性项目“俄乌冲突背景下欧盟在全球治理中的角色研究”（项目批准号：2022SYLA004）的阶段性成果

[1] 唐纳德·萨松著，姜辉、于海青、庞晓明译：《欧洲社会主义百年史》，北京：社会科学文献出版社2007年版，第165页。

[2] Keir Starmer， “Response to UK-EU Trade Deal，” December 2020， https：//labour.org.uk/keir-starmer-trade-deal-statement/.

[3] Labour Party， “Stronger Together： Britain in 2030，” September 2021， https：//labour.org.uk/stronger-together/britain-2030/.

[4] Martin Ivens， “Can the Sunak-Starrer Consensus Cure Britains Sickness，” January 2023， https：//www.washingtonpost.com/business/can-a-sunak-starmer-consensus-cure-what-ails-britain/2023/01/07/ca552ede-8e69-11ed-b86a-2e3a77336b8e_story.html.

[5] The UK Government， “PM Speech to the Lord Mayors Banquet，” November 2022， https：//www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-to-the-lord-mayors-banquet-28-november-2022.

[6] The UK Government， “Global Britain in a Competitive Age： The Integrated Review of Security， Defence， Development and Foreign Policy，” March 2021， https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf.

[7] Ben Walker， “Do Most Voters Want the UK to Rejoin the EU，” December 2022， https：//sotn.newstatesman.com/2022/12/most-voters-want-uk-rejoin-eu-brexit.

[8] Kate Devlin， “Brexit Poll： Two-thirds of Britons Now Support Future Referendum on Rejoining the EU，” January 2023， https：//www.independent.co.uk/news/uk/politics/brexit-poll-referendum-rejoin-eu-b2250813.html.