“时代转折”中德国外交战略的转型

郑春荣

【关键词】 德国  时代转折  外交战略转型

2022年2月27日，在俄罗斯对乌克兰发起“特别军事行动”后仅3天，德国总理朔尔茨在联邦议院特别会议上发表了一次历史性演讲，宣称“俄罗斯对乌克兰发动的战争是欧洲大陆历史上的一次时代转折”，并为此宣告了德国外交与安全战略的转型。如今，这一转型已被命名为一场“时代转折”。[1]此次转型之所以如此引人关注，不仅是因为其打破了德国历史上的诸多“禁忌”，而且昭示着德国想在欧洲乃至世界政治中扮演领导角色。基于德国在欧洲的中心地理位置及其经济实力和政治影响力，德国外交战略的转型将对欧洲乃至世界的“时代转折”产生重要影响。

德国外交战略转型及其动因

朔尔茨在上述演讲中提到了“时代转折”赋予德国的5项任务：一是给予乌克兰财政与军事援助；二是对俄罗斯进行制裁；三是避免战争外溢到其他国家，为此坚持北约的互助义务；四是设立1000亿欧元的特别基金，将国防支出提高到北约所要求的国内生产总值的2%以上，以及调整能源政策；五是继续坚持和平解决冲突的理念，保持与俄罗斯对话的渠道，强调与盟友及“志同道合”伙伴的团结。[2]

朔尔茨的表态在诸多方面意味着德国外交与安全政策的范式变革。首先，突破了不向危机地区输送武器的禁令。1971年德国《联邦政府关于输出武器和其他军备物资的政策原则》规定，“德国不允许向危机地区提供武器和与战争有关的其他军事装备”，而且现政府此前在《联合执政协议》中还曾计划收紧军备出口政策，并推动欧盟出台《武器出口条例》。[3]然而，乌克兰危机爆发后，德国一改冲突前在武器输出上的犹豫立场，接连向乌克兰输送了从火炮、步兵战车、防空武器到重型坦克的几乎所有防御型武器，甚至突破一度划下的红线，向乌克兰提供“豹2”主战坦克。德国政府在援乌武器上的态度是，“只要必要，德国就会将对乌克兰的支持继续下去”。其次，扭转了德国在防务支出上的“节俭”态势。较长一段时间以来，虽然美国一直施压德国提高国防支出，但德国始终强调应该优先运用外交与发展合作等手段解决危机与冲突，因此不愿意大幅提高军费。此番德國设立巨额特别基金，不仅使联邦国防军得以提高国家和联盟防御能力，而且也使德国能借此达到2014年北约威尔士峰会所要求的、国防支出占国内生产总值2%的目标。再次，改变了德国的俄罗斯政策。德国长期以来自视为俄罗斯在欧盟内的利益代言人，奉行“以商促变”政策，主张与俄罗斯加强经贸及能源合作和政治对话，以推动俄罗斯国内政治改革，而德国加入制裁俄罗斯的行列后，逐步减少直至彻底消除在能源上对俄罗斯的依赖。

德国外交战略的转型既有外部战略环境变化的原因，也受到德国国内政治力量转移的影响。从外部因素看，在“东升西降”的国际格局下，美国保护欧洲安全的意愿和能力一度下降，迫使欧洲国家尤其是德国承担起保护欧洲周边安全的责任，德国为此从2013年就开始推行积极有为外交，在有限程度上增加国防支出。克里米亚危机爆发后，德国开始认识到，传统安全威胁重回欧洲大陆，德国需要从地缘政治角度考虑与俄罗斯的关系。随着乌克兰危机的爆发与演进，德国的西方盟友要求德国政府改变对俄“绥靖”立场的压力越来越大，最终促使德国抛弃对俄“幻想”，重拾权力政治思维。从这个意义上看，德国外交战略的转型事实上随着外部安全环境的变化已经进行了一段时间，只是因为乌克兰危机的爆发而达到“关键节点”，使得德国外交完成了从量变累积到质变的飞跃。从内部因素看，德国主要政党对于需要加强军备的共识在增强。2013年默克尔政府开始提出积极有为外交时，可以清晰地看到联合执政的联盟党（基民盟/基社盟）与社民党之间的立场差异：社民党仍然坚持军事克制，主张扩大外交政策“工具箱”的运用，而联盟党则要求加强军事干预能力。[4]在朔尔茨政府的《联合执政协议》中，联合执政的社民党、绿党和自民党意识到国家和联盟防御的重要性在上升，需要根据当前的战略挑战和安全威胁提升联邦国防军的现代化水平，不过三党仍然强调，“使用军事力量是一种极端措施”。[5]事实上，绿党基于价值观的外交立场早在1991年前南斯拉夫战争时就已经发生转向，从“永不再有战争”的和平主义立场转向“永不再有大屠杀”的军事干预立场。在2021年9月德国大选前，绿党已释放出加强联邦国防军军备的意愿，在乌克兰危机爆发后，更是对朔尔茨及其所在的社民党施加了强大压力。最终，社民党也转变了原有立场，在其新的外交与安全政策指导方针讨论文件中作出全新表述。社民党国际政治委员会2023年1月20日发布的题为“社民党对变革中的世界的回答”文件中明确承诺，除了外交与发展合作政策，军事能力也是维护和平的有效政策手段。[6]

2022年11月25日，德国总理朔尔茨（右）同法国总理博尔内出席在柏林总理府举行的新闻发布会，双方强调德法两国需在能源领域紧密合作，在能源安全方面彼此提供支持。

德国外交战略转型的指向

朔尔茨提出的“时代转折”，短时间内已成为德国各界讨论的热词，但德国究竟要转向何方，无论是朔尔茨本人还是“交通灯”联合政府都没有明确的设想和愿景。就朔尔茨本人而言，在提出“时代转折”后，其在援助乌克兰的立场上依然犹豫不决、摇摆不定，这尤其鲜明地体现在同意向乌克兰输送“豹2”主战坦克的艰难决定上。就朔尔茨所在的社民党而言，该党也在消化朔尔茨的执政设想并就此展开讨论，这也反映在“社民党对变革中的世界的回答”文件中。这份文件尚待党内讨论，预计在2023年12月的党代会通过。就“交通灯”联合政府而言，社民党、绿党和自民党未能就德国走向何方达成一致，《联合执政协议》中计划在执政第一年制定完成（联邦）德国历史上首份全面的《国家安全战略》，因为三党意见分歧而延迟。因此，正如德国总理府部长沃尔夫冈·施密特所言：“转折不是一个静止的概念，而是动态的形势。德国仍在试图探寻它的真正含义。”[7]

尽管德国外交战略转型还没有明确最终指向，但从德国政要迄今的表态和讨论中，可以大致梳理出德国想要依靠“自身实力”（包括德国自身、欧盟以及北约的实力）在国家、欧洲及国际等三个层面上达到的目标。

首先，在国家层面，德国意欲大幅提高军事实力，实现联邦国防军的现代化。随着1000亿欧元特别基金在未来5年内补充入常规国防预算，德国将很快拥有在北约框架内欧洲最大的常规军，同时改变德国二战后“经济巨人、政治侏儒”的尴尬地位。在朔尔茨看来，特别基金旨在确保德国的自由与安全，并向北约盟友释放清晰信号，德国在认真对待其应该对集体安全所负担的责任。在提升军事实力的同时，德国还大力增强在各领域的复原力，这尤其体现在能源业的重组上，具体包括能源进口的多元化、减少对俄罗斯油气的依赖，以及加快发展可再生能源。其中，德国从2023年1月1日起不再购买俄罗斯石油，正式结束对俄罗斯的能源依赖。

2023年2月1日，德国国防部长皮斯托留斯在奥古斯多夫视察国防军军事基地。

其次，在欧洲层面，德国意欲扮演欧盟的领导角色。2022年8月29日，朔尔茨在捷克布拉格查理大学发表纲领性演讲《欧洲是我们的未来》，表达了德国想要将同样面临“时代转折”的欧洲引向何方的愿景。朔尔茨表示，要把欧盟建成一个世界军事“大国”，将欧盟转变为一个“具有全球政治行动能力的地缘政治欧洲”。为此，朔尔茨呼吁继续推进欧盟扩大进程并改革内部决策机制，在共同外交以及诸如税收政策等领域引入特定多数表决制，以减少内部纷争、加强团结，共同应对外部挑战。朔尔茨还强调推进“欧洲主权”，包括增强在经济、技术、能源和防务等领域的自主性。[8]尽管德法在能源和防务等议题上一度有龃龉，导致观察家对德法引擎熄火的担忧，但德国认识到在“时代转折”背景下德法合作对于捍卫“欧洲主权”的重要性。在2023年1月22日德法共同纪念《爱丽舍条约》签署60周年之际，双方发表的联合声明强调，将努力建设一个比今天“更有弹性、更可持续、更有独立行动能力”的欧盟，“加强欧洲的战略主权”，“使欧洲的经济、工业和技术基础更有弹性、更有竞争力和更有效率”。[9]

最后，在国际层面，德国同样希望在国际秩序中成为领导力量。朔尔茨的“时代转折”演讲为德国成为一个真正的全球大国提出了路线图，其基础就是拥有一支与之相匹配的军队。[10]时任德国国防部长兰布雷希特在就国家安全战略所做的一次原则性演讲中，同样在“领导角色”的框架下解释联邦国防军扩军。她表示，“扩军有助于维护德国的独立自主性和行动能力”，“德国可以也应该在世界的和平秩序中起到‘领导作用”。[11]2022年12月，朔尔茨在美国《外交事务》杂志发表关于《全球时代转折》的文章，设想未来将出现一个多极的世界，而德国和欧盟作为拥有强大军事力量的行为体，将在这个多极世界中确保拥有一个领导位置。德国不仅要成为其盟友所期望的欧洲安全的保障者和欧盟内部的搭桥者，还要成为全球问题多边解决方案的倡导者。除了在联合国框架内发挥更大作用，如继续谋求联合国安理会常任理事国的席位，德国将重点与欧盟、美国、七国集团和北约一起捍卫基于规则的国际秩序。不过，朔尔茨也特别提到了与“全球南方”（亚洲、非洲、南美）国家的合作，[12]认为联合国安理会的改革尤其要将“全球南方”国家扩大进来，这些国家近年来实现了超常增长，并提出要在全球事务中发挥更大作用的诉求。为此，德国和欧盟与这些国家积极沟通，一方面提升现有伙伴关系的水平，另一方面寻求建立新的伙伴关系，由此在多极世界中保持多边主义的活力。[13]

德国在上述三个层面所谋求实现的目标及其支撑手段，侧面反映出德国长期以来所奉行的外交原则的延续与转变。欧洲一体化和跨大西洋伙伴关系历来是德国外交的两大支柱，“时代转折”不仅没有削弱这两根支柱，而且进一步强化了德国对其重要性的认识。与此相应，德国反对新冷战及集团对抗，主张在多极世界中捍卫基于规则的国际秩序，并继续奉行多边主义。这些都體现出德国外交原则延续的一面，也使得德国外交依然具有较强的可预测性。但是，德国外交战略转型也改变了对一些以往坚持的外交原则的立场，其中一个主要方面是外交与安全政策的范式变革，其在很大程度上接受了军事手段是外交与安全政策的工具之一的认知。但朔尔茨仍然承认外交手段和其他冲突预防手段的价值，他在“时代转折”演讲中特别强调，德国依然坚持在可能的情况下致力于和平解决冲突的手段，而不是运用武力。德国另一个转变的外交原则是在“新东方政策”中“以接近促转变”及其从中衍生而来的“以商促变”原则。作为从乌克兰危机中吸取的一个教训，德国不再将紧密的经贸和能源联系看作是能够促成俄罗斯国内变革的有效手段，而是将经贸和能源联系安全化，认为其会是自身的脆弱性因素，会成为双方发生冲突时对方进行胁迫的“武器”。[14]

2023年2月14日，德国总理朔尔茨与比利时首相德克罗共同参观了位于比利时泽布鲁日港的天然气码头，两国此前签署了加强天然气和电力供应等合作的协议。

2022年10月1日，示威者在德国首都柏林举行示威游行活动，抗议德国政府介入乌克兰危机。

德國外交战略转型的前景

在“时代转折”演讲发表一周年后，朔尔茨对德国外交战略转型成果给出了积极评价，认为德国已经变得更具复原力。[15]但是，这样的“自夸”并未得到西方观察家的认可，他们更多地认为德国在“时代转折”上，尤其是防务领域做得还太少，[16]并对德国后续的转型动力提出质疑。[17]事实上，德国外交战略的转型趋势在多大程度上能够延续将受多重因素影响。首先，通常安于克制的德国民众是否会对德国的国际参与和军事化给予持久支持依然存在变数。德国科尔伯基金会《柏林脉搏》（The Berlin Pulse）的最新调查结果（2022/2023调查）显示，2022年3月有67%的德国受访者赞成德国介入国际危机，甚至于乌克兰危机开始几个月后，大多数人仍然支持向乌克兰运送重型武器。然而，这样的公众舆论并没有持续，不久之后的民调显示：只有41%的受访者表示赞成德国加强国际参与，其中，65%的受访者倾向于运用外交手段而不是军事（14%）或财政（13%）手段；约70%的德国人不希望德国在欧洲承担军事领导角色；约90%的人反对德国需要拥核来保证自身安全的观点。但民调同时显示，约60%的人表示，持续增加国防投入是正确的事情。对于这一看似矛盾的立场的一种解释是，德国人现实地评估本国目前的军事能力，因此宁愿在加强军事参与之前先进行国防投入，而不是急于承担任何形式的军事领导角色。这也可以理解为公众对德国政府调整外交和安全政策路线长期支持的一个积极信号。[18]无论如何，德国政府需要确保政治精英与公众在德国需要增强军备和承担更多欧洲及国际责任上形成广泛共识，对此，德国政府仍然需要更长的时间对德国民众做沟通与“启蒙”工作。

其次，即使德国民众支持政府加强军备，德国能否持久且有效进行国防投入，仍然要打上一个问号。1000亿欧元特别基金的落地需要时间，军事工业扩大生产也需要一个过程，这就意味着联邦国防军的现代化尚需时日。而且，特别基金充分发挥作用的前提条件是，联邦国防军要大幅改善其军备物资采购、人员招募和基础设施建设的流程，以控制因效率低下导致大量资金被浪费的风险。诸多军备项目都是长期项目，而特别基金将在一定时期内耗尽，军备融资的可持续性也缺乏保障，如果未来政府不能持续投入，德国将无法实现联邦国防军现代化的目标。[19]

再次，欧洲国家尤其是中东欧国家对于“德国问题”的戒心可能适时复燃。虽然在乌克兰危机背景下，欧洲其他国家欢迎德国扩军，但一旦乌克兰危机得到解决，关于德国“霸权”的新辩论依然有可能出现。如何在盟国对德国为欧洲防务作出更大贡献的期望与对德国在欧洲的地位过于强大的担忧之间取得平衡，德国政治精英需要谨慎权衡。[20]

最后，德国在将发挥领导作用的愿望转化为实际行动上还存在犹疑。虽然朔尔茨政府面对“时代转折”表达了德国发挥更大作用乃至领导作用的意愿宣示，但因内部争论不休，德国政府在外交实践中的行动相当迟缓，尤其体现在是否输出“豹2”主战坦克上的摇摆不定态度。因此，尽管与欧债危机时被推上欧洲领导位置相比，德国的国防实力以及国内民意对德国政府外交转型的支持有所增强，但依然没有完全摆脱“不情愿的霸权”角色。[21]

总体来看，德国外交与安全政策的转型已经启动。“开弓难有回头箭”，其加强军事实力并以此谋求在欧盟及世界舞台扮演领导角色的尝试也会延续下去，但在此过程中，依然不能完全排除“克制文化”的“残余”影响所产生的回拉效应。[22]当前，德国政府正在制定其历史上的首份《国家安全战略》，外交战略转型也将写入其中，这份文件或许对德国“时代转折”的走向给出更清晰的战略谋划。

本文是国家社会科学基金“重要国家和区域”重大研究专项（项目批准号：20VGQ011）的阶段性成果

[1] Rede von Bundeskanzler Scholz beim Weltwirtschaftsforum am 18. Januar 2023 in Davos， https：//www.bundesregierung.de/breg-de/suche/rede-von-bundeskanzler-scholz-beim-weltwirtschaftsforum-am-18-januar-2023-2158660.

[2] Regierungserkl?rung in der Sondersitzung zum Krieg gegen die Ukraine vor dem Deutschen Bundestag am 27. Februar 2022 in Berlin， https：//www.bundesregierung.de/breg-de/service/bulletin/regierungserklaerung-von-bundeskanzler-olaf-scholz-2008606.

[3] Mehr Fortschritt wagen. Bündnis für Freiheit， Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit. Koalitionsvertrag 2021-2025 zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands （SPD）， Bündnis 90/Die Grünen und den Freien Demokraten （FDP）， Berlin， 2021， p. 116.

[4] 鄭春荣：《德国外交政策的新动向》，载《欧洲研究》2014年第2期，第6页。

[5] 同[3]，pp. 118-119。

[6] Kommission für Internationale Politik der SPD， Sozialdemokratische Antworten auf eine Welt im Umbruch， Berlin， 20.01.2023， p.7.

[7] Sylvie Kauffmann， “Germany is struggling to give shape to a new foreign policy，” Financial Times， June 26， 2022， https：//www.ft.com/content/042dd1c2-89ef-4ab7-b2df-79c880bb68a0.

[8] Rede von Bundeskanzler Olaf Scholz an der Karls-Universit?t am 29. August 2022 in Prag， Montag， 29. August 2022 in Prag.

[9] Deutsch-franz?sische Erkl?rung 22. Januar 2023， https：//www.bundesregierung.de/resource/blob/975228/2159710/1cdab524c491b76ccae7709280c36795/2023-01-22-dfmr-kommunique-data.pdf？download=1.

[10] Lisa Abend and Naina Bajekal， “Chancellor Olaf Scholz Wants to Transform Germanys Place in the World. He'd Just Rather Not Talk About It，” TIME， May 19， 2022， https：//time.com/6170974/olaf-scholz-germany-interview/.

[11] Alexander Eydlin， “Nationale Sicherheitsstrategie： Christine Lambrecht fordert milit?rische Führungsrolle Deutschlands，” Zeit Online， September 14， 2022， https：//www.zeit.de/politik/ausland/2022-09/christine-lambrecht-sicherheitsstrategie-bundeswehr-dgap？utm_referrer=https%3A%2F%2Fcn.bing.com%2F.

[12] Olaf Scholz， “The Global Zeitenwende. How to Avoid a New Cold War in a Multipolar Era，” December 6， 2022， https：//www.foreignaffairs.com/germany/olaf-scholz-global-zeitenwende-how-avoid-new-cold-war.

[13] Rede von Bundeskanzler Scholz anl?sslich der 77. Generaldebatte der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 20. September 2022 in New York.

[14] Bernhard Blumenau， “Breaking with convention？ Zeitenwende and the traditional pillars of German foreign policy，” International Affairs， Vol.98， No.6， 2022， pp.1895-1913.

[15] Regierungserkl?rung vor dem Deutschen Bundestag am 2. M?rz 2023 in Berlin “Ein Jahr Zeitenwende – Deutschlands Sicherheit und Bündnisse st?rken， die Ukraine weiter unterstützen”.

[16] “A year after he promised a transformation， Olaf Scholz has done too little”， The Economist， Feburary 23， 2023， https：//www.economist.com/leaders/2023/02/23/a-year-after-he-promised-a-transformation-olaf-scholz-has-done-too-little.

[17] Bastian Giegerich and Ben Schreer， “Zeitenwende One Year On，” Survival， Vol.65， No.2， 2023， pp.37-42.

[18] Julia Ganter， “Civilian Power in Transformation，” October 2022， https：//koerber-stiftung.de/site/assets/files/28381/theberlinpulse2022_2023.pdf.

[19] Ulf von Krause， Zeitenwende und Bundeswehr. 100 Milliarden als Chance für die deutsche Sicherheitspolitik？ Wiesbaden： SpringerVS， 2022， p.38.

[20] Tobias Bunde， “Lessons （to be） learned？ Germanys Zeitenwende and European security after the Russian invasion of Ukraine，” Contemporary Security Policy， Vol.43， No.3， 2022， pp.516-530.

[21] Simon Bulmer and William E. Paterson， Germany and the European Union： Europes Reluctant Hegemon？ New York： Bloomsbury Publishing， 2018， pp.238-260.

[22] 鄭春荣、李勤：《俄乌冲突下德国的“时代转折”——基于历史记忆影响的分析》，载《德国研究》2022年第6期，第4-19页。