数字出版规划治理：概念特征、现状成效与路径优化

张新新 薛彦婷

摘要：建立健全数字出版规划治理体系，推动我国数字出版的高质量发展。文章通过对我国不同时期数字出版规划治理的梳理，剖析数字出版规划治理的内涵，分析其具体类型及基本特征。指出我国已经基本形成了党政一体化模式的全覆盖式数字出版规划治理体系，但也存在一些问题，今后须进一步构建多元协同治理主体格局、健全规划治理体系、优化规划治理机制、加强出版智库建设，提升数字出版规划治理水平，实现数字出版规划治理能力的现代化。

关键词：数字出版规划治理；数字出版治理；出版高质量发展；出版智库

DOI：10.19619/j.issn.1007-1938.2023.00.017

作者单位：上海理工大学出版印刷与艺术设计学院

《出版业“十四五”时期发展规划》指出坚持党管出版原则，更好履行政府职责，进一步加强和改进党对出版工作的全面领导，推动构建行政管理、社会治理、企业行业自律相结合的出版治理体系；围绕完善党管出版工作体制机制、规范网上网下出版秩序、加强著作权保护和运用、深化出版领域“放管服”改革、加强出版领域法规体系建设五个方面部署了提高出版业治理能力与管理水平的重要举措。

作为一种新型出版形态，数字出版的诞生、发展与壮大，离不开市场机制和市场规律的调节，也离不开政府的引导、扶持和调控。在数字出版治理过程中，规划治理和财政治理“是两种典型的、常态化的调控手段，两者占比很大，对数字出版多年的发展与繁荣起到了实质性的推动作用”[1]。

本文通过对不同时期数字出版规划治理的梳理，尝试界定数字出版规划治理的基本概念，概括其基本特征，分析其现状、成效及问题，提出数字出版规划治理的优化路径。

一、数字出版规划治理的概念与特征

数字出版规划治理与数字出版法律治理、财政治理、税收治理、标准治理、智库治理、安全治理、应急治理等共同构成了中国特色数字出版治理体系。

1. 数字出版规划治理的内涵

《现代汉语词典》对“规划”一词的解释是“比较全面的长远的发展计划”。规划和计划的意义相近，但规划着眼于事物发展的远景，是就全局的、主要的事项所作的计划。对一个国家、地区、行业或企业而言，制订今后的长远规划作为指导性纲要是极为重要的。人们通过制订科学合理的规划，来部署、安排和调控一个国家、地区、行业或企业的运行与发展。实践证明，科学制订规划，严格执行规划，确保规划确定的重点任务、重大工程和重要政策落地实施，及时对规划的实施效果进行评估与反馈，并能予以及时改进，已经成为治理体系和治理能力现代化的重要标志。

治理，是指在党的全面领导下，政府、社会、市场和公民等多元主体通过建构与经济、政治、文化、社会发展相适应的制度体系，以及保障制度体系的有效运行来实现公共利益最大化的协同管理与服务活动。由此可以看出，治理的主体由一元走向多元，治理权由单一的国家权力拓展为公共权力和私权利，治理权运行的向度不再是单一的“命令?服从”，而是呈现出自上而下、自下而上、平行流动等多维向度。与管理相比，治理更强调服务价值，追求公平公正与效率价值的共生共存，治理更注重协同属性，强调治理主体之间、治理权之间、治理方式之间处于协调有序的状态。

由此，我们推导出数字出版规划治理的内涵：数字出版规划治理，是指通过编制、执行和检查国家级、行业级、地方性以及企业级发展规划的方法对数字出版进行指导、管理和服务的活动。作为一种战略层次的治理方式，数字出版规划治理统筹其他治理方式，可综合调度法律、财政、税收、标准、智库等其他治理方式，使之成为有机统一、协调有序的整体。

数字出版规划治理具有“预测引导、政策协调和宏观调控”[2]三项主要功能：第一，预测引导，预测整个数字出版产业发展方向，设定数字出版产业升级目标，制订规划期间的重点任务、重大工程和重要政策，预判数字出版产业发展质量和效益，引导数字出版企业市场调节行为；第二，政策协调，为达成数字出版产业远景目标，确保其效益、产品、技术、运维、人才等各项目标实现，综合调用法律、财政、税收、标准、智库、安全等治理方式予以保障和协调；第三，宏观调控，整体上调控数字出版活动，提升数字出版的文化发展质量、经济增长质量和技术赋能质量，确保数字出版总供给与总需求的平衡，确保供给质量和需求治理的适配，确保提供高品质的数字精神文化产品以满足人们美好精神文化生活需要。

2.数字出版规划治理的类型

依据不同的分类标准，数字出版规划治理可划分为不同的类型。不同类型的数字出版规划扮演着不同的治理角色和职能。

（1）依据规划期限划分

依据规划的期限不同，数字出版规划治理可分为长期规划、中期规划和短期规划治理。长期规划一般是指十年及以上的发展规划，中期规划是指五年的发展规划，短期规划则一般为年度计划。长期规划，如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中对文化强国、国家文化软实力、国民素质和社会文明程度的相关规划，以及《出版业“十四五”时期发展规划》中对出版创新创造活力、优质内容供给能力、出版服务大局和服务人民能力、出版业实力与竞争力、出版治理体系和治理能力以及出版在增強国家文化软实力与中华文化影响力方面的相关规划。中期规划，则常见于新闻出版业五年发展规划中涉及数字出版的专章规划、发展目标、重点任务和保障措施等。短期规划，则往往体现于年度出版工作计划中涉及数字出版工作的内容。一般而言，数字出版长期规划往往更为宏观，擘画蓝图更为宏大，能够起到更为长久的指导、预测和调控作用；中期规划，则介于长期规划和短期规划之间，以里程碑任务、标志性工程等来引领和预测数字出版发展的阶段性成果；短期规划，则注重年度的数字出版具体工作，着眼于实实在在的年度目标和工作任务，为中期规划和长期规划的实现提供扎实有力的现实举措和实践经验。

（2）依据涵盖范围划分

依据规划涵盖范围，数字出版规划治理可分为综合规划和专项规划治理。综合规划比较常见，新闻出版业的“十一五”“十二五”“十三五”“十四五”发展规划，均属于综合规划，其中设置了专门章节对数字出版发展的目标、任务和保障措施等进行了规定。而专项规划，即专门制订发展规划来明确数字出版发展的目标、任务和保障措施等。数字出版专项规划虽然不多，但在数字出版发展的关键阶段起到了积极的推动和引领作用。比较重要的数字出版专项规划有：2010年新闻出版总署发布的《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》，详细规定了数字出版的工作定义和产品形态、数字出版产业发展的总体目标和发展指标、出版单位数字化转型、重点科技工程、重大科技项目和数字出版“走出去”等十个方面的主要任务，以及组织领导、资源配置、资金投入等十个方面的保障措施。2016年国家新闻出版广电总局编制发布的《新闻出版业数字出版“十三五”时期发展规划》，明确阐述了我国数字出版业发展现状、面临的形势、指导思想和基本原则、主要目标和重点任务以及导向意识、发展理念、科技支撑、财政投入、人才培养五个方面的保障措施。2022年中共中央宣传部印发《关于推动出版深度融合发展的实施意见》，明确了数字出版是出版融合发展的重要方式，指出从内容建设、技术支撑、重点工程、人才队伍、保障体系以及体制机制六个方面开展出版融合工作。

（3）依据构成内容划分

依据构成内容，数字出版規划治理可分为产品规划、技术规划、运维规划、人才规划治理等。数字出版产品规划，是专门就数字出版资源建设、产品研发等而制订的发展规划，如2018年国家新闻出版署启动的“有声读物精品出版工程”、2019年国家新闻出版署组织的“数字出版精品遴选推荐计划”等。数字出版技术规划，包括对我国数字出版科技创新体系各项目、各部门的组织和协调工作，以及强化公共服务系统、推进各项科技保障制度、完善科技服务评价标准、加强对出版创新体系的监督与实践等方面的规划。[3] 数字出版运维规划，指就数字出版市场营销、运营推广、渠道建设、销售策略等方面进行的规划。数字出版人才规划，则是指围绕数字出版人才的引进、培养、使用、晋升以及退出等方面进行规划。通常，数字出版产品、技术、运维、人才等方面的规划在企业级数字出版规划中会规定得更加详尽、具体，更具有操作性和可行性。

（4）依据治理层级划分

依据规划治理层级，数字出版规划治理可划分为国家级规划、行业级规划、地方性规划和企业级规划治理。国家级出版规划从顶层设计的角度对出版内容、形式、技术、运维、人才培养等方面进行统筹规划，为行业、区域、企业的未来发展提供发展思路。对于出版行业规划来说，其以国家级规划为指导，组织、协调出版行业的生产经营活动，以保障出版行业与相关产业之间的平衡。就数字出版地方性规划而言，近年来，各地新闻出版主管部门越来越重视数字出版规划治理工作，纷纷制订了区域性的数字出版发展规划，以推动区域内数字出版的可持续、健康、稳定发展。而大型的国有出版企业、出版集团也不断加大数字出版企业级规划的制订、实施和评估工作，并将规划评估结果运用于数字出版发展实践，以提高数字出版发展的预测性和前瞻性。

3.数字出版规划治理的基本特征

较之于其他治理方式，数字出版规划治理的基本特征主要表现在目标性、前瞻性、综合性和时效性四个方面。

（1）目标性

数字出版规划治理需要有明确的目标，这也是开展数字出版规划的初衷所在、使命所在。数字出版规划治理的目标在于推动数字出版高质量发展，具体包括服务大局、满足人们精神文化需求、繁荣行业发展、提升治理效能和提高国际影响力等。《出版业“十四五”时期发展规划》既提出了2035年建成出版强国的远景目标，又明确了到“十四五”时期末实现六个方面的近景目标：服务大局能力达到新高度、满足学习阅读需求实现新提升、行业繁荣发展取得新突破、产业数字化水平迈上新台阶、出版走出去实现新成效、行业治理效能得到新提高。

（2）前瞻性

数字出版规划治理要基于数字化理念，立足数字出版发展的实际情况，研判数字出版发展重大形势，探索数字化规律，把握文化发展规律，基于对新技术、新业态、新模式、新消费的理解和掌握，科学合理地制订出制胜未来五年、十年甚至更长时间的发展规划。关于规划治理的前瞻性，最为数字出版编辑津津乐道的是“基建数字化、资源数字化、运营数字化”的中央文化企业数字化转型升级三步走战略。[4]67该规划一方面有效地解决了传统出版企业在基础设施、内容资源、运营平台方面的数字化薄弱或“零基础”的问题，另一方面为后续启动出版深度融合发展、出版高质量发展和制订出版数字化战略奠定了扎实的设施基础、资源基础、平台基础和人才基础。

（3）综合性

数字出版规划制订、目标设定、规划实施、规划评估等要综合考虑政治、经济、社会文化和技术发展等各方面因素，要做到与法律治理、财政治理、税收治理、标准治理等多种治理方式配套，以确保数字出版规划制订的科学性、规划实施的高质量以及目标实现的可能性。数字出版规划需要根据数字出版活动的发展趋势，运用科学的方法从整体到细节进行系统谋划，以便把数字出版活动的各部门、各环节以及各方面因素关联起来，集中探究其中的共同点和规律性。

首先，数字出版规划目标要体现综合性。最佳目标是对各种复杂或对立因素综合研判的结果。数字出版规划目标的设定既要服务于数字出版高质量发展的总体目标，也要实现服务大局、满足学习阅读需要、繁荣行业发展、加快产业数字化、提升治理效能、促进出版国际化发展等具体目标。

其次，数字出版规划实施方案也要具有综合性。实施方案要综合考虑各种可能性的发生，从而找到最优的解决方案或最佳方案组合。要围绕实现数字出版规划目标，组织和调度一切人力、物力、财力和智力因素，系统运用法律治理、财政治理、税收治理、标准治理、智库治理、安全治理、应急治理等多元化治理方式，针对具体的规划目标，根据不同的问题采取不同处理方案，解决规划过程中不断产生的新问题。

（4）时效性

时效性即事物在某一段时间内有效、有意义、有价值。数字出版规划的时效性，是指数字出版规划的制订要考虑特定时空条件下的经济、政治、社会文化和技术发展等因素，在特定的条件下把握数字出版市场调节活动的特殊性规律，制定适合当下、适应时代背景的治理目标、方法、行为和措施。例如，从传统出版与数字出版的二元相加，发展到二元相融，再发展到深度融合的规划过程，就是对不同发展阶段媒体融合发展规律认知和运用的过程，也是数字出版规划治理与时俱进、与时偕行的重要体现。

二、数字出版规划治理的现状与成效

自2006年数字出版被写入国家级规划以来，数字出版规划治理体系从建立到逐步健全，治理能力不断提升，已经基本形成了规划治理党政一体化模式，基本建立了全覆盖式的数字出版规划治理体系，并不断涌现出逐级递进、不断高级化的数字出版规划治理核心议题。

1.数字出版规划治理党政一体化模式确立

2018年印发的《深化党和国家机构改革方案》指出，“中央宣传部统一管理新闻出版工作”，“加强对出版活动管理，发展和繁荣中国特色社会主义出版事业”。中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子。中央宣传部关于新闻出版管理方面的职责是“贯彻落实党的宣传工作方针，拟订新闻出版业的管理政策并督促落实，管理新闻出版行政事务，统筹规划和指导协调新闻出版事业、产业发展，监督管理出版物内容和质量，监督管理印刷业，管理著作权，管理出版物进口等”。中央宣传部负责出版事业和出版产业的统筹规划和指导协调，“党统一管理出版活动、党政一体的出版管理体制正式确立”[5]。

2.全覆盖的数字出版规划治理体系建立

数字出版规划治理的“全覆盖”，是指在数字出版规划发展方面，已经基本形成了包括国家级规划、行业级规划、地方性规划和企业级规划在内的各层次、全方位的规划治理体系。

在国家级规划方面，2006年国家“十一五”规划指出积极发展数字出版，2011年“十二五”规划指出加快发展数字出版等新兴产业，2021年“十四五”规划指出实施文化产业数字化战略，壮大数字出版等产业。2006年，出版行业对数字出版还在质疑和观望，“是否需要发展”“是积极主动选择还是消极被动接受”等观点尚众说纷纭、莫衷一是，从国家级规划层面就提出了“积极发展数字出版”，为我国数字出版发展提供了方向性的引领和指导。2011年，随着电子书、手机阅读、网络文学业务的飞速发展，数字出版的产业潜力逐步显示，成为战略性新兴产业，从国家级规划层面提出“加快发展数字出版”，回应了数字出版发展速度与状态的问题。2021年，经过10年的持续耕耘，数字出版产值突破万亿元，国有数字出版产业突破100亿元，“壮大数字出版产业”成为数字出版规划治理的关键词和引领未来发展的核心议题。

在行业级规划方面，《新闻出版业“十一五”发展规划》指出，“大力发展数字出版。抓住知识经济、信息社会、网络时代的重大历史机遇，积极实施‘数字出版战略”；《新闻出版业“十二五”时期发展规划》指出，“加快新技术应用，大力发展数字出版等战略性新兴出版产业”；《新闻出版广播影视“十三五”发展规划》指出，实施“国家数字出版创新促进工程、数字出版产业化应用服务示范工程、出版融合发展示范引导工程、民族文化数字出版促进工程、盲人数字阅读推广工程”，并在数字出版产品市场、标准体系、园区基地等方面作出了规定和要求；《出版业“十四五”时期发展规划》专章提出“壮大数字出版产业”，并在数字出版精品、新业态以及新型数字出版企業三个方面明确了重点任务，并分别就数字出版产品、技术、营销、人才建设等方面作出了详细描绘。其间，国家出版主管部门还出台了《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》《新闻出版业数字出版“十三五”时期发展规划》《新闻出版业科技“十三五”时期发展专项规划》等专门性的数字出版发展相关规划。

在地方性规划方面，各省级出版主管部门纷纷制订新闻出版五年发展规划，其中专门对数字出版作出相应规定，包括对数字出版产品研发、技术应用、市场运营、人才培养、资金投入等方面均作出了相应阐述。

在企业级规划方面，有条件的出版企业纷纷制订了专门的数字出版发展规划，其他出版企业则在发展规划中以专章的形式对数字出版发展进行了筹划和规定。

3.逐级递进的数字出版规划治理核心议题涌现

除了治理模式、治理体系基本形成以外，数字出版规划治理取得的另一个重要成效便是形成了逐级递进、不断高级化的数字出版规划治理核心议题。这些核心议题规划了数字出版发展不同阶段的目标、任务和路径。

①数字化转型升级。规划了传统出版企业在基础设施、内容资源、运营渠道等数字出版产业链基本环节方面的数字化赋能路径，基本解决了基础设施数字化、内容资源数字化和运营渠道数字化的问题。

②出版融合发展。规划了传统出版和数字出版在内容、技术、平台、服务、模式、管理、资本等方面的融合发展问题，使得在同一组织内部的两种出版形态处于协同发展的状态。

③精品化战略。规划“数字出版精品项目遴选推荐计划”“优秀现实题材和历史题材网络文学出版工程”“有声读物精品出版工程”等重大工程，强化数字出版的价值引领作用，通过数字出版精品化建设实现高质量、可持续发展。

④出版深度融合发展。旨在形成传统出版和数字出版“融为一体、合而为一”的出版体制机制，构建“内容建设为根本、先进技术为支撑、创新管理为保障”的新型出版传播体系。

⑤文化数字化战略。指“在新一代数字科技的支撑和引领下，以数据为关键要素，以数据赋能为主线，以价值释放和创造为核心，对产业链上下游的全要素进行数字化转型、升级、重塑和再造的战略”[4]66。以数字出版和融合发展作为两个主攻方向，是出版业高质量发展的“翼展性”战略，是数字出版发展规划的最新任务和重要保障。

三、数字出版规划治理存在的问题

尽管数字出版规划治理取得了上述成效，推动数字出版实现了从小到大、从弱到强的健康、稳定、可持续的发展，但不可否认，数字出版规划治理仍然存在着一些有待改进的地方。

1.数字出版规划制订程序有待进一步优化

数字出版规划制订，是部署实施、监测评估的前提和基础，应在更大多数、更广范围、更多维度上征求意见和建议，才能确保数字出版规划的科学性、合理性和前瞻性，以保证数字出版规划的预测、协调和调控功能。在《新闻出版业数字出版“十三五”时期发展规划》《新闻出版业科技“十三五”时期发展专项规划》的制订过程中，全方位、多层次、立体化地征求了不同规模、不同实力、不同区域的出版单位的意见，从而有效保障了其后续实施质量和效果。

2.数字出版规划实施机制需要进一步完善

数字出版规划在推进实施的进程中，需要协调法律、财政、税收、科技等各部门的支持，建立数字出版规划治理主体与法律治理主体、财政治理主体、税收治理主体、标准治理主体等相互之间的联席会议机制、协调磋商机制，并在实践中经常性落实。唯有如此，方可确保数字出版综合规划、专项规划的顺利实施和产出成效。例如，数字出版规划涉及重大工程、重点项目，如果缺少财政治理主体的资金支持，将停留于纸面，不能变成实实在在的数字出版发展成果。

3.数字出版规划治理体系有待进一步健全

数字出版规划治理已经基本形成了由国家级规划、行业级规划、地方性规划和企业级规划共同组成的规划治理体系，在数字出版规划治理体系中，须进一步强化行业级规划和地方性规划中的专项规划，以及企业级规划。数字出版专项规划，以专门解决数字出版发展问题为己任，以实现数字出版高质量发展为目标，往往能够针对数字出版的产品、技术、运维等产业链环节、数字出版项目、数字出版人才、数字出版标准等进行精确引导、精准施策和系统协调，对数字出版发展能够起到较强的预测、指导和调控作用。而数字出版企业级规划，则直接关乎数字出版产品服务、数字出版技术应用和数字出版市场运营，直接关系数字出版人才建设成果和重大项目带动效果，也是直接决定数字出版扩容增盘、提质增效的基础性规划。实践证明，但凡数字出版取得跨越式发展的企业，莫不高度重视企业级数字出版规划的制订和实施，这是因为在面临数字化的环境时，出版企业只有“通过调整计划、重新组织，协调组织内部的资源配置，及时调整组织结构和业务流程”[6]，才能够适应变化的环境，实现出版企业创新性发展目标。

4.数字出版规划评估与反馈需要进一步重视

数字出版規划评估与反馈工作须予以高度重视，并将评估成果运用到新的规划制订之中。对于规划“重制订、轻执行”“重实施、轻反馈”在现实中较为常见，这也导致了数字出版规划的实施效果大打折扣，不尽如人意。规划实施的年度评估、中期评估、总结性评估等反馈改进机制尚属于较为薄弱的领域，也是数字出版规划治理路径需要改进和优化的重要内容之一。

四、数字出版规划治理的路径优化分析

要解决数字出版规划治理存在的制订程序、实施机制、治理体系以及评估反馈四个方面的问题，可以从以下几方面着手。

1.构建多元协同的治理主体格局，高质量推进数字出版规划治理

数字出版规划治理的高质量推进，离不开规划治理主体的全面部署，离不开数字出版治理主体之间的相互协同、鼎力支持，离不开行政管理、社会治理以及企业行业自律三位一体的治理主体格局。

现代治理理论与实践证明，凝聚社会合作力量，多元主体协同治理是推进国家治理现代化的有效路径。[7]“一主多元”模式中，一元主体作为治理的龙头与各个部门以及相关联的产业领域合作互动，有效凝聚社会力量，实现社会整合，借助不同领域的特点、市场优势，破除单一主体治理的困境和政策壁垒，并在协同中不断完善治理模式，实现“1＋1＞2”的预期效果。

在我国数字出版规划治理中，中央宣传部（国家新闻出版署）作为治理主体，是数字出版行业级规划的主要制订者，负责整个数字出版规划的研制、推进、评估以及优化改进工作，负责统筹规划和指导数字出版事业与数字出版产业、数字出版发展与数字出版管理，促进数字出版全领域高效协同，实现数字出版发展质量、结构、规模、速度、效益与安全相统一。各级出版主管部门和出版单位，是数字出版行业级规划的实施主体，同时也可根据自身实际情况，对标数字出版行业级规划确定的目标和任务，编制本地区、本部门、本单位的数字出版发展规划。

法律、财政、税收、标准、网络安全与信息化主管部门等作为数字出版的其他治理主体，襄助数字出版规划治理主体，共同形成协同促进的治理主体格局。其中，出版法律法规部门根据数字出版规划确定的任务和目标，进一步建立健全数字出版新业态、新模式方面的法规政策制定工作，为数字出版规划高质量完成、数字出版高质量发展营造良好的法律政策环境。财政、税收部门等结合规划目标任务，努力出台支持新型基础设施建设、数字出版重点项目和重大数字出版工程，给予更多财政资金和项目支持，推动延续宣传文化增值税优惠政策的长效机制，以促进数字出版这一新兴产业实现稳定、健康、可持续的发展。标准化主管部门作为数字出版标准治理的主体，推动数字出版国家标准、行业标准、团体标准的研制、修订和宣贯工作，为数字出版新技术、新业态的稳步发展提供标准示范和保障，为数字出版规划的落实提供秩序和效率。网络安全和信息化主管部门，是网信战略的制订主体，是数字出版安全治理主体，负责统筹发展与安全，确保数字出版的意识形态安全、文化安全、内容安全和技术安全，为数字出版规划的推进和落实提供了安全和底线保障。

此外，行业协会组织作为数字出版主管部门和企业之间的桥梁纽带，上承主管部门、下接一线企业，保持与数字出版主管部门的同频共振，积极承担和落实规划确定的数字出版人才培养、产品交流、技术应用等相关目标和任务，凝聚行业发展力量，促进数字出版行业自治。

2.健全数字出版规划治理体系，助力数字出版发展

数字出版规划治理体系取得了一体化治理模式、全覆盖的治理体系以及逐级递进的核心议题三方面的成效，但就进一步健全数字出版规划治理体系而言，还可从以下几方面着手。

（1）强化数字出版企业级规划治理

在规划治理层级上，应进一步强化数字出版企业级规划治理。企业作为数字出版产业发展的“细胞”和最小组成单元，承担着数字出版产品研发、科技创新、市场运营以及人才建设等全方位的目标任务实现工作，因此，有无数字出版企业级规划，数字出版企业级规划是否科学合理、具有可操作性，以及数字出版企业级规划是否能够高标准地落实，直接关乎企业的数字出版效益，进而影响着数字出版事业和产业发展目标能否实现。

（2）聚焦核心议题

在规划治理的核心议题方面，应以提升数字出版产业链发展质量为中心，以项目调节、主体调节为基本点，切实起到规划治理对数字出版发展的预测、指导、调控和协调作用。数字出版调节，主要解决数字出版发展问题，其基本范畴包括产业链调节、主体调节、项目调节和制度调节。[8]数字出版规划的制订和实施，要以数字出版产业链调节为中心，切实提升数字出版产品服务质量，提高数字出版产品服务的文化质量、经济质量和技术含量，不断推出数字出版精品力作，奠定数字出版市场化和产业化发展的牢固基础；要构建和完善数字出版科技创新体系，坚持“企业主体、市场导向、产学研协同创新”的思路，切实把出版数据作为生产要素，以数字科技为支撑，提高出版全要素生产率，推动数字出版的质量变革、效率变革和动力变革；要以国有数字出版产值提升为重点，解决好数字出版运营“最后一公里”的关键问题，通过全媒体矩阵、网络直播、视频号等全方位、立体化、多层次的数字出版营销体系建构，实现数字出版的扩容提质增效。充分发挥重大文化产业项目带动战略价值，以数字出版项目为杠杆和示范，弥补在具体数字出版实践过程中市场、技术等要素的不确定影响，引导数字出版企业逐步开展基础设施、内容资源、运营平台的数字化建设，实现数字出版工作的跨越式、高质量发展。数字出版主体调节，包含新型数字出版企业的建设和数字出版人才培养两个方面，前者要求数字出版规划的制订实施要引领、推动形成一大批数字化理念深入人心、内容资源聚集、数字技术先进、精品集聚度高、示范效应明显的现代数字出版企业；后者要求不断提升数字出版人才的政治素养、出版专业能力以及数字素养和技能，通过提升数字出版人才的素质和能力，来增强数字出版发展的主体力量和原动力。此外，数字出版规划的制订实施，还需要高度重视数字出版项目的撬动、示范和引领价值，继续实施重大文化产业项目带动战略，通过重大项目的规划、实施和验收，形成一批示范价值突出的数字出版产品、技术和企业，培养一批高素质数字出版人才，以助力数字出版的跨越式、高质量发展。

（3）建设数字出版专项规划体系

在数字出版专项规划方面，应根据实际发展形势和具体面临的问题，适时出台数字出版专项发展规划，并逐步形成数字出版专项规划体系。对影响数字出版高质量发展的卡脖子问题，须以专项规划治理的方式来予以解决，如数字出版渠道建设问题、数字出版盈利问题、数字出版技术成果转化问题、数字出版项目成果产出问题、数字出版人才队伍培养问题等。这些卡脖子的问题，单凭综合性规划中的总体指导意见并不能够予以解决，须进行目标设定、任务部署、措施保障，以系统化的思维予以审视、谋划，形成规划方案，方有可能实现突破。

3.优化数字出版规划治理机制，推动规划治理能力现代化

提升数字出版规划治理能力，还需要优化规划制订机制、实施机制、评估反馈机制等，实现数字出版规划治理能力的现代化。

（1）科学制订数字出版规划

数字出版规划制订，是数字出版规划治理活动的起始环节，是确保数字出版未来发展科学性、合理性和可行性的核心环节。数字出版规划制订须考虑以下因素：①前一规划期所取得的发展成果和经验，这是制订新的数字出版规划的前提和基础，为数字出版规划制订提供历史依据；②当下的发展形势，包括政治、经济、文化、科技发展态势等，这为数字出版规划制订提供实践依据；③国内数字出版发展实际状况，包括对数字出版头部企业、腰部企业以及尾部企业的全面考察，这有助于确保规划制订的全面性和落地性；④国际数字出版发展态势，他山之石可以攻玉，其他国家或地区的数字出版发展实践和经验，能够为我国数字出版规划的制订实施提供有益借鉴；⑤数字出版理论研究态势，为数字出版规划制订提供规律性遵循，是数字出版规划制订的理论依据。此外，数字出版规划制订要建立在充分征求意见和建议的基础之上，全面听取数字出版各方面、各环节、各领域的意见和建议，以最大程度確保数字出版规划的科学、合理以及符合实际，以确保规划涵盖的目标、方向、任务和保障措施能够为最大多数人所接受，取得规划推进实施的最大多数人的支持。

（2）切实保障数字出版规划实施

数字出版规划实施，是数字出版规划治理活动的关键环节，是数字出版规划设定目标任务得以完成的不二途径，也是衔接数字出版规划制订和评估反馈的承上启下环节。数字出版规划推进实施要坚持全面、重点和高效原则。全面实施，是指数字出版规划确定的总体目标或主要目标、规划的主要任务要得到全方位的落实，以确保数字出版高质量发展的实现；重点实施，是指数字出版规划确定的重点任务、重大工程或重要政策，要优先配置人力资源、物力资源、财力资源和智力资源，以确保数字出版规划重点目标任务的高标准完成；高效实施，是指围绕数字出版规划确定的目标任务，要因地制宜、因时制宜地制订时间表、路线图和任务书，保质保量地予以实施，确保相关目标任务如期完成。数字出版规划的实施，还需要争取财政、税收、科技、标准、网络安全和信息化等部门的支持，统筹数字出版发展与安全，凝聚数字出版规划实施的合力，最终服务于规划目标实现和任务完成。

（3）有效评估数字出版规划

数字出版规划评估，是指在数字出版规划实施一段时间以后，对所设定的主要目标、重点任务、重大工程等完成情况进行评测和考量。数字出版规划评估是推进规划实施的重要环节，是提升数字出版规划治理水平的有力抓手，也是提高数字出版规划实施质量和效益的有效手段。依据评估对象的不同，数字出版规划评估可包括对数字出版规划目标和主要指标完成情况的评估、对数字出版规划重点任务完成进度的评估以及对数字出版重大工程启动实施情况的评估等；依据评估的时间节点不同，可划分为数字出版规划年度评估、中期评估和总结性评估。数字出版规划评估要用事实说话、用数据说话，可基于“包含数据基础设施层、数据采集层、数据预处理层、数据计算与分析层、数据应用服务层”[9]总体架构，建设出版行业数据服务体系；把数字出版规划评估建立在数据的采集、分析、统计和研究的基础之上，充分发挥数据在规劃实施评估中的重要作用和价值。数字出版规划评估的目的在于应用，在于以结果为导向、以目标为导向、以任务为导向，评估结果和经验要及时总结并运用到后续的数字出版规划推进实施之中。

4.加强出版智库建设，提升数字出版规划治理水平

要确保数字出版规划治理质量，提升数字出版规划治理水平，推进数字出版规划治理体系和治理能力现代化，还需要借助“外脑”，即外部智慧的力量，充分发挥智库专家的作用，把出版智库作为提升数字出版规划治理水平的重要举措。这方面，黄先蓉教授曾撰文阐述智库专家在出版法律治理评估领域的介入和作用方式，即“政府相关部门可以组织专家团队建立出版政策法规评估机制”[10]，围绕两个效益目标，修改和完善现行政策法规的不合理之处，平衡意识形态与出版业发展的关系，提高出版政策法规的针对性与有效性，切实维护国家意识形态安全。出版高水平智库对提升数字出版规划治理可体现在以下几个方面。

（1）用好跨学科智库专家智慧，提高数字出版规划治理水平

出版智库专家往往不局限于新闻出版领域，而是涵盖管理学、经济学、法学等各学科、各领域，因此，所提供的决策咨询建议具有更广阔的视角、更多维度的考量以及更大范围的科学性和创新性。

（2）切实发挥智库专家作用，识别数字出版规划治理核心议题

出版高水平智库往往致力于“解决当下困扰数字出版发展的热点和难点问题，通过问题聚焦、提供方案的方式，为政府决策服务，为行业发展出力”[11]。因此，围绕数字出版发展的深远性问题、战略性问题提供咨询、反馈信息，进行诊断和预测未来，既是出版智库义不容辞的使命，也是数字出版规划治理的题中应有之义。所识别的数字出版规划治理核心议题包括出版高质量发展战略协同问题、文化数字化战略落实问题、出版深度融合发展问题、数字出版体制机制问题、数字出版发展模式问题、中国特色数字出版发展道路问题等。

（3）及时采纳出版智库成果，提升数字出版规划治理质量

高水平出版智库往往通过智库报告、智库出版物、高级别会议论坛、标准规范等方式来发布智库成果，为出版业发展的热点、难点问题的提供智慧解决方案。而数字出版规划治理的制订实施过程，往往离不开对最前沿数字出版理论研究和应用研究成果的借鉴和采纳，由此便可与出版智库发生同频共振的协同效应。

（4）储备智库专家资源，逐步建立数字出版规划治理智库专家队伍

高水平智库历来被称为高端人才的蓄水池、多维度人才的“旋转门”。数字出版规划制订和推进实施的过程中，要注意运用跨领域、跨学科的智库专家资源，吸收不同视角、不同视野的理论和智慧，以确保数字出版规划的质量和水平。久而久之，可逐步形成一支专门服务于数字出版规划编制、规划实施、规划评估、规划成果运用等方面的智库专家队伍，以起到对数字出版规划治理提供智力支持和智慧支撑的积极效果。

五、结语

数字出版规划治理，是指通过编制、执行和检查各层级规划的方法对数字出版进行指导、管理和服务的活动，具有预测引导、政策协调以及宏观调控等主要功能。作为一种综合性治理方式，数字出版规划治理能够统筹规划和指挥调度法律、财政、税收、科技、网络安全和信息化治理等手段，调动一切可以调动的力量，调取一切有利于数字出版发展的人力、物力、财力和智力资源，来推动数字出版的可持续、高质量发展。

我国数字出版20多年发展所取得的成效，均是在数字出版规划的预测、引导和调控下实现的。尽管数字出版规划制订和实施过程还存在一些问题，如实施机制不完善、治理体系不健全、不够重视评估与反馈等，但随着人们对数字出版发展和治理两个基本问题的认知越来越清晰，对数字出版调节和治理规律的不断深入把握，未来数字出版规划治理体系和治理能力现代化的水平也将不断提升。

参考文献

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[9] 黄先蓉，李若男.构建出版行业数据服务体系提升出版行业数智化水平[J].出版与印刷，2022（3）：1-10.

[10]黄先蓉，贺敏.意识形态安全视域下我国出版政策法规及其优化路径[J].出版与印刷，2020（4）：22-31.

[11]张新新.数字出版高端智库建构综述[J].科技与出版，2017（1）：17-23.

Digital Publishing Planning and Governance： Conceptual Features， Current Effectiveness and Path Optimization

ZHANG Xinxin  XUEYanting

Abstract： The establishment of a sound digital publishing planning and governance system promotes the high- quality development of digital publishing in China. The article analyzes the connotation， specific types and basic characteristics of digital publishing planning and governance through the combing of digital publishing planning and governance in different periods in China. It shows that China has basically formed a comprehensive digital publishing planning and governance system in the integrated mode of the party and government， but there are also some problems. In the future， it is necessary to further build a pluralistic and cooperative governance body pattern， improve the planning and governance system， optimize the planning and governance mechanism， strengthen the construction  of publishing think tanks，  improve the  level  of digital publishing planning  and  governance，  and achieve the modernization of digital publishing planning and governance capacity.

Keywords： digital publishing planning and governance; digital publishing governance; high-quality development of publishing; publishing think tank

Author  Affiliation： College  of  Communication  and  Art  Design，  University  of  Shanghai  for  Science  and Technology