繁简分流背景下独任制扩张适用的困境与完善研究

张一彪 李墨菲 费情缘 王延明

摘 要：在繁简分流的改革背景下，民事审判中独任制的适用扩张取得一系列成就，同时也遇到一些运行困局。本文主要对民事审判中独任制扩张适用后的问题进行完善研究。实践中，民事独任制的改革困境具体表现在独任制扩张适用的标准模糊、程序转化机制不畅以及独任审判的监督与制约不足等方面。此次在兼顾司法公正与司法效益的前提下，结合我国司法实践现状，提出明晰独任制的适用标准、规范审判组织转化机制和完善独任制审判监督等建议，以期从民事独任制扩张适用的内在逻辑出发，构建更合理的适用机制。

关键词：独任制；审判组织；配套机制；繁简分流

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.13.063

在独任制扩张适用以前，独任制与简易程序挂钩，合议制与普通程序挂钩。然而随着人们的司法需求日益增大，较为刻板的规定已经不能适应民事诉讼审判现状。为深化民事诉讼制度改革，推进民事案件审判工作繁简分流，2020年1月中旬最高人民法院发布《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》。独任制的扩张适用是本次改革中的重要一环，扩张适用的根本目的在于通过提升审判效率保障司法审判的正义。

独任制扩张适用的条款从正式实施到现在已逾一年，加上之前成都进行的试点改革工作，相关实务案例较为充分。我们通过调研相关实务案例与阅读文献，发现独任制扩张适用后还存在标准模糊、程序转换与衔接不畅、监管不到位等配套制度缺失的问题。司法的产品是正义，而不是案件本身，仅仅扩大独任制的适用范围是不够的，还需要相关制度推动并保障独任制的有序进行。因此，下文在分析独任制面临困境的基础上也尝试从多角度给出完善建议。

1 独任制扩张适用所面临的困境

1.1 独任制扩张适用的相关标准模糊

从调研的过程中可以发现，独任制的扩张适用存在标准模糊的问题。具体来看，《民事诉讼法》中关于独任制适用范围的规定是比较模糊的“事实清楚、权利义务关系明确”。通过在法院的调研，笔者发现在实际操作中，采用何种审判组织形式常常由立案庭或者法官简单划分。大部分法官为了减轻积案压力会倾向于将符合标准的案件适用独任制，但也有部分法官过于保守、担心承担责任，采用合议制进行审理。这样可能出现审判组织的选取不恰当，最后需要进行转换的情形，反而会增加审判的时间和困难程度。

而标准化的审判可以避免当事人产生“差别待遇”之感，实质上也可以缩小高度相似案件之间审理结果的差距。不管是程序法还是实体法，其最终目的都是对公正的追求，公正包括公平和效率。类似的案件采取相同的审判方式可以提升审判的标准化与一致性，推动“同案同判”的进行。因此，制定普通程序独任制明确的适用规范可以达到实质公平与形式公平最大化的效果。“迟到的正义不是正义”，审理时间过长会给当事人带来较大的负累，造成时间和金钱上的损失。适用独任制时采用要素化的方式判断可以尽量避免因为判断失误导致适用程序错误带来的后续问题。

1.2 独任制的程序转化机制不畅

除了要明确独任制的适用要件，还应着力解决独任制程序转换与衔接不畅的问题。这样即使分流的环节出现疏漏，也可以通过及时的程序转换来解决，实现公平与效率的最大化。

1.2.1 程序转换制度实施不规范

使用大数据检索等方式对成都市二审中发生过程序转换的案件进行检索与分析，可以发现法院在审判组织的转换上拥有极大的自由裁量权。在对每个案件进行逐一阅读和筛选并排除重复案件后，共得到85个发生了独任制向合议制转换的有效案例。对这些案件中程序转换的启动主体、启动时间、启动原因、转换结果等要素汇总分析。结果表明大多數案件转换为合议制的原因似乎是随意的，仅以“案件审理需要”“依法适用普通程序”等理由笼统表示，并未明确启动转化程序的主体，这反映出审判组织的转化并不规范。

1.2.2 程序转化制度规定不完善

我国立法中并未对独任制与合议制之间的转换作出明确规定，独任制与合议制在相互转化中存在模糊不清和法律空白的问题。一方面，部分当事人只是为了延长审限而对独任制的适用提出异议，该种情形客观上会损害他方当事人的正当利益。另一方面，我国立法中并未对于“案情复杂”进行明晰，所以法官在其中具有较大的自由裁量权，这往往也会导致审限被不当延长。此外，在审判组织形式转化后，之前审理案件的独任法官对案件已十分熟悉，但其能否继续加入合议庭的审理、能否对其进行申请回避亦无规定。实践中存在的这些情况值得立法机关注意，通过健全法律规定为司法实践运行提供坚实的法律依据及程序保障。

因此，尽管《民事诉讼法》承认了当事人的异议权，但实践中对当事人权利的保护仍然非常有限。例如，如果法院决定改变法院组织形式，当事人无权提出抗议，只能被动接受法院送达的相关判决文本。

1.3 独任审判的监督与制约不足

权力的运行需要监督，与独任制相关的权力也不例外。2021年最高人民法院工作报告中明确指出，“2021年全国法官人均办案数已达为238件，成都市高新区人民法院员额法官的人均办案数更是已经突破600件。如此庞大的基层法院一审民事案件中，更是有超过80%的案件依法适用独任审理，数量庞大的独任案件与简单模糊的监督规则之间存在着明显的冲突。”十三届全国人大监察和司法委员会主任委员吴玉良也指出：“与合议制相比，独任制审判效率会更高，但法官受到的约束较小，滋生司法腐败的风险更大。”

相较于合议制，独任制审判由于缺乏合议庭其他成员的监督与制约。仅仅依靠法官一人的经验与知识进行裁判，尽管一个优秀的独任法官胜于一个平庸的合议庭，然而合议庭存在的意义不仅在于运用群体决策促进裁判公正，同时还发挥着吸收当事人的不满、促进服判息诉、减少司法腐败的作用。在此情况下，亟需出台相应监督措施以进一步落实这些价值。

2 独任制扩张适用的出路

2.1 明晰独任制的适用标准

前文提到独任制的扩张承载着繁简分流的任务，因此适用独任制审理案件应当有明确的标准，适当限制法官的自由裁量空间。从逻辑上看，设立标准不存在困难，独任制能否扩张适用，应当就特定案件本身进行具体分析。若案件事实复杂、法律适用模糊，或现有法律规定存在瑕疵，不适合由法官独任审理，就不应适用独任制。

采用客观的正负面清单明确案件是否适用独任制，使得从立案到审理的各个环节都有明确的标准进行参考，提升各个流程中的决策和监管效率，让律师和当事人对诉讼相关事项形成合理的认知。成都市武侯区人民法院使用的分类处置当事人异议的方式中便有“设立案件类清单”的思想。武侯区人民法院将当事人提出异议权的6种法定情形细化为5大类32项具体内容，明确当事人对审判组织适用提出异议的时效，更好地保障当事人诉讼权利。

然而，实务中的案件纷繁复杂，仅仅采用案件清单一种方式较为机械，独任制普通程序的适用应兼顾不同的价值取向。在调研中可以发现，很多法院以标的额作为分离独任制与合议制的标准。诚然，标的额大的案件法律关系往往更复杂，但这并不是绝对的。一个标的额很大的案件的法律关系可能是简单清晰的，而一个标的额很小的案件可能基本事实不够清晰。标的额仅是案件的一个客观构成部分，由其承担其判断案件适用什么审判组织不够合理。

案件事实认定和法律适用是否复杂、特殊等实质性标准决定了案件的繁简程度，判断是否适用独任制的标准应当关注案件法律关系的复杂程度，可以将法律关系复杂的案件如涉法律问题具有原则性意义和社会影响力大排除独任制的适用。

2.2 规范审判程序转化机制

2.2.1 规范审判组织转换机制

实践中，成都市的院长、庭长基本都具备了依职权转换审判组织的职权，当事人享有的申请权仍然相对受制于法院的审查判断，因而法院在审判组织转换时，给出的标准应当是明确的。若法院仍以模糊的理由予以驳回，显然不利于对当事人程序利益的保障。

就法院主导审判组织转换而言，可以尝试通过当事人的申请权对法院的程序转化予以适度限制。改革前当事人有协商一致选择审判组织的权利，改革后却失去了这一权利。应用依职权与依申请并存的二元格局替换现存的依职权的一元格局，法院在程序转化时也应当明确审判组织转换的理由。

当前《实施办法》仅对“应当转换为合议制”的情形进行了规定，但对于“可以转换为合议制”的相关规定却是空白的。可以增设相关规定，弥补现行空缺，减少适用混乱与模糊，构建起标准化的转换流程。

另外，要对审限被不当延长的情况进行处理，将审判组织分层转换有序衔接。明确审判组织转换不同情形的审批程序，属于审判组织应当转换的情形，现行改革案例189号中的做法是：承办法官立即做出书面裁定，报庭长备案；属于“其他”情形的，报庭长审批后，做出书面裁定；院庭长依照个案监督职权提出转换审判组织的，报院长批准。审判组织转换前已确认的事实可不再举证、质证，防止因审判组织的转换而拖延诉讼、变相延长审理时间。

值得注意的是审判组织和诉讼程序是两种不同的制度，但实践中却将独任制和简易程序一一对应，二者的边界十分模糊。应当将独任制与简易程序进行严格区分，制定各自的法律规则，将二者解绑。

2.2.2 加强当事人审判组织选择权的精准保障

当下审判实践中当事人之间存在对立的紧张关系，诉讼目的与诉讼利益不同，在程序选择权行使不能妨害对方当事人的正当的程序性权利的前提下，可以将诉讼双方在程序适用方面达成合意作为程序选择权的基础条件。当然也要注意司法实践中存在着当事人以合意之名，行虚假诉讼之实的现象，而当事人合意选择独任制審判可以一定程度上规避法律风险，从而最大可能实现其虚假诉讼的目的。为防范当事人恶意串通选择适用审判组织的情况，法院应在事先予以审查，法官在对当事人恶意串通的事实排除合理怀疑后方可同意适用。另外，如果案件涉及国家、社会利益性质，出于维护公共利益的要求，法院也应进行合理性审查。

其次应当充分保障当事人的知情权。知情权是公民基本权利在程序法领域的延展，作为一种请求权，公民知情权需要法院积极对当事人基本诉讼信息进行告知，才能保障知情权权利内容得到充分实现。当事人审判组织选择权行使的根本基础在于当事人享有充分程度的知情权，所以法官的阐明义务显得尤为重要，在进行程序选择前，当事人有权充分了解自身的程序权利，法院应当给予当事人适当的帮助和说明。

最后应给予当事人主张异议的权利。《最高人民法院发布民事诉讼程序繁简分流改革试点问答口径（二）》中明确规定，法院适用独任制进行审理时，涉及当事人的重大程序利益时应当允许当事人就此提出异议。司法实践中，当事人在立案时往往难以判断应该适用何种审判组织，随着案件进展，案件性质与审判组织不相匹配，可能会对当事人诉讼利益产生影响，所以应当赋予当事人程序救济的权利，允许当事人对审判组织适用提出异议，并进行合理回应和及时处理。

2.3 独任制的监管完善

2.3.1 增加监督主体、明确监督内容

目前司法体系中缺乏针对独任制的监督措施，使得数量庞大的独任案件依法仅仅靠院长与庭长进行监督；且相关规定缺乏对监管内容的明晰与违规审判的处罚，如此匮乏的监管对比独任制的重要性是明显不足的。

加强对独任制的监督，首先应当明确监督主体，基层法院可以按需设立相应的独任制讨论机制，由院长、庭长牵头进行纵向监督，通过专门的独任法官讨论组进行横向制约，通过双重保障更好地防范司法擅断和司法腐败。采用独任制专门讨论组这一机制也可以在一定程度上加强独任审判的效率、减轻法官的压力。在具体的监管内容上，可以通过落实回避制度、组织专门力量对审结案件进行定期抽查等措施，更好地吸收当事人的不满，彰显程序正义。

對于独任制的监督问题，成都市武侯区人民法院的有关改革措施值得借鉴。武侯区人民法院推出了“智能+人工”的全程监管制度，通过前端精准识别、中端实质监管与后端专项评查等措施建立全过程的充分监管。例如其在办案系统内单独设立“独普”标识并专门建立了普通程序独任制案件讨论机制，促进独任审理更好地发挥应有的效果。

2.3.2 落实司法责任制度

独任制的扩张适用是在繁简分流改革的大背景下推进的，从改革试点的落实情况不难看出修法的原意是对案件进行“轻重分离、快慢分道”。在此基础上，审判的效率决定了要给法官放权。大陆法系国家普遍认为，当审判权得到足够的监管与约束时，适当的放权并不会为司法腐败提供发育的土壤，因此国家将审判权交予独任法官一人时，法官不仅得到了更多自由裁量权，同时也承担了更多的责任，让审判权始终在阳光下行使。

在普通程序独任制案件中落实司法责任制，“让审判者裁判，让裁判者负责”。通过责任来约束法官的裁判，让法官的自我监督去预防司法腐败。具体可从对法官资质的审查到对审结案件的抽查，同时通过不断完善法官终身负责制等方式，健全审判全过程的监督，更好地助力独任审判司法公正。

3 结语

独任制在司法实践中发挥着重要作用，但在目前实践中“形合实独”“合而不议”的情形出现颇多。为改变这种情况，整合与重构独任制的相关配套措施显得尤为重要。扩张适用独任制，一是要通过完善立法，确定其适用于普通程序的一般标准；二是赋予当事人充分的程序权利以及强化相关监督机制，通过相关配套措施的保障为其运作提供良好的制度环境。需要明确的是，我们不能将独任制改革理解为诉讼爆炸背景下的权宜之计，应当结合相关配套保障措施，发挥独任制改革本身在程序保障、司法效能方面的积极意义。

参考文献

［1］张宝山.民诉法第四次修正，民事审判质效如何再提升？[J].中国人大，2021，（22）：3637.

[2]董储超，方瑜雪.繁简分流背景下的独任制改革：逻辑探源与实践检视[J].社会科学动态，2022，（04）：4254.

[3]龚成，张引千.独任制改革试点的发展路径与思路探索[J].法律适用，2021，（06）：118123.

[4]杨秀清，谢凡.普通程序适用独任制的理论阐释[J].法治研究，2022，（04）：103113.