代表履职实务问答

十九、代表怎样参加统一安排的视察活动？

根据代表法第二十二条的规定，代表进行视察的主要形式之一，是根据本级人大常委会和乡镇人大主席团的安排进行，也就是集中視察。在具体统一安排本级人大代表进行视察时，人大常委会和乡镇人大主席团必须实事求是，充分考虑我国的国情和人大代表的情况，使视察安排得合理可行。代表在进行集中视察时，如果觉得有什么情况需要及时了解，或者有什么问题需要马上反映，可以提出约见本级或者下级有关机关负责人，有关机关负责人应当与提出约见要求的代表见面，听取意见，说明情况，也可以根据实际情况派有关负责人员向提出约见要求的代表说明有关情况，回答询问，或者听取他们对有关问题提出的建议、批评和意见。

那么，代表应如何提高视察的质量和效果？

（1）视察前要有周密的计划和充分的准备，这是提高视察质量和效果的前提。每次视察前应及早安排计划，首先确定视察的目的、内容和时间；其次确定视察的对象，要根据主题，选择视察的重点，通过筛选确定有代表性的地区和单位；再次是及早和被视察单位取得联系，了解并掌握有关政策和法律，为分析研究问题做好准备，做到心中有数，有的放矢；最后是制订计划，使视察始终重点突出。如果参加视察的代表人数较多，根据需要还可分成若干小组，各小组的侧重点也应列入计划。

（2）要选准视察的题目和内容，相应组织好参加视察的人员，这是提高视察质量，增强效果的关键。视察的内容应当主要围绕宪法、法律、法规、人大决议、决定的贯彻实施情况，围绕党和政府的中心工作，围绕人民群众普遍关心的热点、难点问题。题目不宜太多太大，选择几个专题，作深入调查了解。参加视察的人员也应尽可能是熟悉视察内容、专业对口的代表，以利于发现问题，提出有价值的意见。对于规模较大的调查，县级以上地方各级人大常委会负责人可亲自参加，并邀请同级“一府一委两院”的负责人参加，以便代表在视察中提出的询问能够及时得到答复，也能有针对性地帮助被视察单位解决一些实际问题，增强视察时效，扩大社会影响。

（3）设计好视察步骤。虽然视察是代表了解情况的重要途径，不应过于拘泥于形式，但如果不讲程序，不讲步骤，必然使视察陷于混乱，事倍功半。在一般情况下，代表视察的步骤主要有三：一是请被视察单位领导或者了解情况的负责人介绍该单位的情况；二是采取召开各种座谈会的形式，直接听取人民群众的意见；三是综合归纳了解到的情况，提出建议和意见，供被视察单位或者部门参考。

（4）视察结束形成视察报告，提交给本级人大常委会。视察报告一方面应对被视察单位的工作提出积极的建议、批评和意见，另一方面应帮助反映被视察单位存在的实际困难和问题。视察报告一般包括以下内容：视察的时间、地点和视察的主要内容；被视察单位的主要情况；视察过程中发现的问题；人民群众对被视察单位提出的意见、要求和反映的主要问题；代表们对被视察单位的建议、批评和意见。

需要注意的是，根据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关；地方组织法还规定，县级以上地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行，讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目。因此，县级以上的人大代表可以对本级国家机关和有关单位进行视察，也可以对下级国家机关和有关单位进行视察。那么代表能否对上级国家机关在本行政区域的直属机构或者派出机构进行视察呢？由于这些单位位于其下级人大的行政区域中，根据地方组织法的上述规定，下级人大有权对其进行监督，保证本行政区域内宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。因此，代表是可以对这些单位进行视察的。

二十、代表怎样持证进行视察？

代表视察的第二种形式是代表就地持证视察。这种形式有利于加强代表同群众的联系，便于代表深入基层，接触实际，更好地发挥代表作用，也有利于代表视察活动的经常化。1987年，全国人大常委会办公厅制定了《关于全国人大代表持视察证视察的意见》。持证视察可以是代表单独进行，也可以是几个代表联合进行，同时，每年仍安排一定时间集中进行视察。代表法在总结实践经验的基础上，规定代表可以持代表证就地进行视察。

代表在日常生活中，根据人民群众的反映，经本级人大常委会联系安排，可以随时持代表证就某个方面的问题进行视察，视察的内容、单位、时间由代表自行确定。最常见的是，在有关部门的支持下，参与对市场物价、食品卫生、环境保护、公共事业服务等与人民群众密切相关的工作的视察，了解相关情况，向政府有关部门反映存在的向题和人民群众的意见要求。由于这种视察形式灵活性大，可以使代表更接近社会生活的现实情况，更贴近人民群众，可以使代表随时了解情况，反映群众意见和要求，因此很受群众欢迎。

代表在持证视察时，应当注意以下几点：

（1）代表必须随身带好代表证，以证明代表身份。

（2）就地进行视察。也就是说，在自己居住地或者工作单位所在地相对比较小的范围内进行视察。这样做既减少了食宿等方面的不便，又能使这种视察成为代表的一种经常性活动，也体现了代表为人民服务的宗旨，利用业余时间执行代表职务。

（3）代表持证视察，可以要求本级或者下级的地方人大常委会联系安排视察活动。这是为了使代表持证视察能顺利进行，取得好的效果，也是为了保证代表持证视察的有序进行。人大常委会的联系安排并不是代表持证视察的前提条件，但根据有关法律和文件精神，为加强和规范代表在大会闭会期间的活动，增强视察的实效，一般情况下持证视察应经县级以上的人大常委会联系安排。这样做也是考虑到不给被视察单位增加负担。如果有多位代表都想去同一单位进行视察，经人大常委会统一协调安排，可以组织代表集体视察，避免分散视察使被视察单位反复接待，增加负担。全国人大代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表中的多数，其居住地或者工作地并不在本级人大常委会的驻地，如果只能要求本级人大常委会联系安排视察活动，会给代表、常委会和被视察单位三方面都带来不便。因此，根据代表法规定，代表可以向其下级的地方人大常委会提出安排视察活动的要求。

二十一、如何处理代表在视察中提出的建议、批评和意见？

代表在进行视察时，如遇到具体问题，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。代表进行视察，特别是进行人大常委会和乡镇人大主席团统一安排的视察，其目的不仅仅是了解视察单位的情况，更重要的是要管中窥豹，通过被视察单位的典型例子，进一步对全面的情况加以了解，而不在于当场解决被视察单位存在的具体问题。解决视察中发现的问题属于被视察单位或者其主管部门的职权，人大及其常委会有权监督有关单位的工作和执行宪法法律的情况，但代表个人并没有这种职权，更不能越权去直接解决问题。代表法将人大代表在视察中不直接处理问题作为法律条文加以确定，应当说人大代表不仅在视察中要这样做，在其他场合也是如此。也就是说，国家权力不可由个人行使，即使是代表也只能依法行使属于代表的各项权利，但代表个人不能行使国家权力。这种民主集中制表现在集体制定法律、作出决定和其他法定职责当中：人民代表大会会议或人大常委会会议只有符合法定人数出席，始得举行，而任何决定、决议又只有得到全体组成人员过半数的赞成才能通过、公布实施。各级人民代表大会的任何决定、决议在通过和公布实施前，必须经过本级人大代表的审议，允许代表们充分发言和讨论，有时还需要相应的专门委员会反复审议，才能付诸表决。没有依照法律程序审议的决定、决议是没有法律效力的。从以往的实践看，一些代表由于经验不足，在视察中往往凭着一股热情，想多为人民群众办实事，结果陷入了具体的事务纠纷之中，不仅自己难以脱身，而且也给本级人大及有关行政机关造成被动。

代表法第二十四条规定，代表参加视察形成的报告，由本级人大常委会办事机构或者乡镇人大主席团转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。向代表反馈的主体，可以是本级人大常委会办事机构或者乡镇人大主席团，也可以是具体承办处理的单位，可以依实际情况而有所不同。反馈的方式可以灵活多样，可以是书面形式，也可以是当面座谈、沟通等。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。对于能够及时处理的，各承办单位应提出处理意见并书面答复代表。其余的因各种原因不能解决或因条件不具备暂时解决不了的，各承办单位应作说明和解释。

（摘自《中华人民共和國地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《新编人大代表履职工作手册》、中国人大网、《上海市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》、《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》、《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定》，部分删减）