铸牢中华民族共同体意识背景下单行条例立法的完善路径

［摘要］单行条例作为我国民族区域自治地方行使自治权、发挥自治效能的关键途径，应承担起促进铸牢中华民族共同体意识的重要使命。回顾我国民族自治地方尤其是民族自治州的单行条例立法实践，单行条例在保障民族事务治理依法推进、推动地区发展、保护民族资源、保障个体权利等方面均取得了重要成就，但同时也存在一些不足。未来我国单行条例的修改和完善，应当不断深化对铸牢中华民族共同体意识深刻内涵的理解，在此基础之上明确单行条例的三重功能定位，重视铸牢中华民族共同体意识关键领域立法，及时、定期开展修废工作，以此完善单行条例立法。

［关键词］铸牢中华民族共同体意识；单行条例；民族自治州；民族地方立法

［基金项目］广西哲学社会科学规划研究课题“广西民族团结进步创建示范单位典型案例调查研究”（22FMZ020）

［作者简介］郭倩（1998—），四川凉山人，西北政法大学行政法学院硕士研究生，研究方向：民族地方立法。

DOI：10.16743/j.cnki.cn45-1357/d.2023.01.007

单行条例是指由民族自治地方的人民代表大会依照宪法、立法法和民族区域自治法的规定，根据本自治地方的民族特点，制定关于某一方面的具体事项的规范性文件[1]，是我国民族区域自治地方行使自治权、发挥自治效能的重要途径，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。在我国民族自治地方，单行条例在具体落实民族区域自治制度，保障當地民族政治、经济和文化发展，促进少数民族群众各项权利实现等方面起到了关键作用。

党的十八大以来，在各民族频繁交往交流交融的时代背景下，党和国家高度重视中华民族共同体的构建，2021年中央民族工作会议更是明确将铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作的主线[2]。单行条例作为民族自治地方实现自治的法治手段之一，自然也应承担起促进铸牢中华民族共同体意识、形塑“五个认同”、推进民族事务治理体系和治理能力现代化的重要使命。本文以民族自治地方的单行条例立法为研究对象，通过对我国民族自治地方尤其是民族自治州单行条例立法的系统性分析，总结当前单行条例立法的经验和不足，结合铸牢中华民族共同体意识相关理论研究，为民族自治地方的单行条例立法实践提出切实可行的完善思路，探索铸牢中华民族共同体意识法治保障的具体策略。

一、单行条例的立法实践

（一）立法时空分布：立法法修改成拐点

从立法时空的分布来看，1957—1966年，各民族自治地方先后通过了多部相关的人民代表大会组织条例和人民委员会组织条例，这一阶段的单行条例立法，可以说是民族自治地方行使自治立法权的初步探索。此后，制定自治条例、变通规定和补充规定成为民族自治地方的主要立法活动，真正开始具体领域的单行条例立法是在1984年出台的《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施以后。在这一阶段，相关的语言文字、文化工作、教育、环境保护等单行条例立法开始出现。2000年前后，矿产资源管理、城乡规划、当地产业发展等方面的立法逐渐成为主流，更具各民族地方特色的相关单行条例也逐渐丰富多元，在立法数量上也基本呈上升趋势。

2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称“立法法”）修改后赋予了设区的市地方立法权，民族自治州的自治机关自此不仅拥有自治立法权还享有设区的市立法权，在行使立法权制定地方法规时开始面临双重选择。《凉山彝族自治州禁毒条例》《凉山彝族自治州森林草原防灭火条例》《凉山彝族自治州城市市容和环境卫生管理条例》因与当地特色相关联较少，选择以地方性法规的形式制定发布，而《凉山彝族自治州立法条例》《凉山彝族自治州艾滋病防治条例》《凉山彝族自治州民族团结进步条例》《凉山彝族自治州移风易俗条例》与凉山彝族自治州的自治权行使、当地民族风俗和民族团结等少数民族因素相关联，遂以单行条例形式立法。从某种程度上说，设区的市拥有地方立法权，对民族自治州的单行条例立法产生的直接影响就是单行条例立法的减少。

（二）立法数量：各自治州在自治立法权行使上较为积极

从立法数量上看，目前30个民族自治州现行有效的单行条例有350部，其中，最多的为延边朝鲜族自治州，有32部，最少的为克孜勒苏柯尔克孜自治州，此前制定的3部单行条例均已废止，暂无现行有效的单行条例。立法的数量虽不能直接代表立法质量，但一定程度上也反映了民族自治地方行使自治立法权的积极程度。延边朝鲜族自治州制定的单行条例目前已涵盖了就业、民族医药、港口港务、旅游、农业管理等诸多领域，其他自治州如阿坝藏族羌族自治州、甘南藏族自治州、红河哈尼族彝族自治州等也制定了矿产资源保护、环境保护等领域的单行条例，在自治立法权行使上较其他自治州更加积极。

（三）调整内容：从传统领域走向民族地方特色

从30个自治州单行条例调整的内容来看，截至目前，环境保护、水资源利用管理、文化遗产保护、卫生管理、城乡规划、教育和旅游业等领域的单行条例占多数，且从立法时间来看，也属于早期的自治法规。当地产业发展、语言文字等共通性较强的领域立法在各自治州也较普遍，历史文化名城保护、林业管理、民族医药等领域次之。可以说，在立法法修改以前，民族自治州因不具有设区的市立法权，只能通过行使自治立法权制定自治条例和单行条例，因而在立法法修改前，民族自治州的单行条例并未一味追求民族地方特色，更多是同普通地区的地方性法规一样，发挥着贯彻落实中央法律法规、促使国家立法在地方落地生根的功能。

但部分民族自治州也有不少真正立足当地民族实际、体现少数民族地方特色的单行条例立法。例如延边朝鲜族自治州因地处边境，外国人出入境、口岸管理等跨境交往问题较为突出，先后制定通过了《延边朝鲜族自治州口岸管理条例》《延边朝鲜族自治州外国人管理条例》《延边朝鲜族自治州外商投资企业工会条例》《延边朝鲜族自治州对外劳务合作管理条例》；阿坝藏族羌族自治州因地处地震频发地带，在汶川大地震发生后于2009年出台了《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》。

除了上述传统领域立法和具有民族自治地方特色的单行条例立法，党的十八大以来，为依法促进各民族交往交流交融和中华民族共同体构建，部分民族自治州针对民族团结、促进民族关系发展制定了相关的民族团结进步条例。可见，单行条例立法发展至今，已由传统领域逐渐过渡到兼具民族特色和地方特色的地方立法，并开始更加注重民族团结进步立法。从某种程度上说，单行条例立法内容的丰富也是民族自治权一步步走向实处、走向民族地方特色，切实发挥自治功能的漫长过程。

二、单行条例的立法经验

回顾我国民族自治地方尤其是30个民族自治州的单行条例立法实践，单行条例在保障民族事务治理依法推进、推动地区发展、保护民族资源、保障个体权利等方面均取得了重要成就。

（一）奠定法治基础，保障民族事务治理依法推进

依法治理民族事务既是全面依法治国的重要内容，也是推进民族事务治理体系和治理能力现代化的重要途径[3]。依法治理民族事务，是指各级党政机关、基层组织及其工作人员依据宪法和法律的规定，以法治思维和法治方式来规范民族事务、调整民族关系、解决民族问题，并将这种思维与方式贯穿民族工作的全过程[4]。依法治理民族事务属于依法治国的范畴。我国民族工作法律法规体系从无到有、从探索到逐渐完备，单行条例作为其重要组成部分发展至今，现行有效的相关立法在数量上已经初具规模。少数民族各领域事务的治理都要依托自治条例和单行条例对上位立法进行落实，将当地民族实际情况纳入立法考量，推动民族事务治理的法治化。单行条例作为民族自治地方行使自治权的重要法治手段，以法治力量驱动民族地区经济高效运转、以法治方式规约民族地区社会资源分配、以法治手段协调民族地区利益矛盾纠纷[5]，保障民族事务治理在法治道路上依法推进，夯实了民族工作高质量发展的法治基础。

（二）推动地区发展，民族地区经济社会条件明显改善

我国大多数民族聚居区主要分布在边疆地带或边远山区，地理位置较为偏僻、资源利用条件不够充分等现实状况阻碍了少数民族生活条件的改善。促进各民族共同团结进步、共同繁荣发展一直是民族工作的重要任务，这一重要任务除了党和国家政策的推动，民族自治地方制定的众多单行条例也发挥了关键作用。可以说，在现行单行条例中，以促进当地经济发展为主要目的的单行条例所占比重仅次于环境保护领域立法，而其中又以旅游业、矿产资源、当地特色产业开发为主。通过单行条例等相关立法保障民族地区优势资源的开发利用，形成了在中央层面全面推進少数民族和民族地区加快发展的系列战略部署，在地方层面，妥善分配中央政策给付等经济来源，激发民族资源开发活力的民族经济工作格局。

（三）保护民族资源，推动少数民族文化发扬传承

中华文化是各民族文化的集大成，各民族共同创造了几千年灿烂的中华文化[6]。《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）第4条规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”[7]并规定各民族自治地方有权根据当地民族文化的特点制定自治条例和单行条例。目前针对少数民族资源、文化保护的单行条例立法覆盖面已较广，基本上涵盖了少数民族语言文字、民族文化遗产、历史文化名城、民族医药、民族传统建筑和文物保护等领域。通过立法上的规范和指引，民族自治地方各主体更加有意识和动力去发扬、传承本民族优秀文化，并通过文化发扬带动本民族特色资源开发，推动民族地区经济发展，形成以传承带发展、以发展促传承的良性循环。

（四）保障个体权利：以立法保障民族群众各项权利

促进个体权利的实现是民族工作极为重要的方面，通过单行条例立法，各民族群众的经济文化权利、诉讼权利、受教育权、就业权、社会保障权等权利均得到有效保障。教育是人得以全面发展的重要前提，我国各民族自治地方根据当地实际积极出台了相关的教育单行条例。此外，在诉讼权利保障方面，有如《延边朝鲜族自治州法律援助条例》《恩施土家族苗族自治州法律援助条例》《海北藏族自治州法制宣传教育条例》等相关的单行条例，同上位法共同保证了少数民族的诉讼权利；在就业劳动保障方面，有如《延边朝鲜族自治州劳动保障监察条例》《延边朝鲜族自治州就业促进条例》《海西蒙古族藏族自治州人才工作促进条例》等单行条例根据当地民族实际，具体保障少数民族的就业权利。

三、单行条例的完善路径

（一）注意把握两个立法维度

2021年中央民族工作会议指出，要正确把握共同性和差异性的关系，增进共同性、尊重和包容差异性是民族工作的重要原则[8]67。铸牢中华民族共同体意识，就是要通过对这些共有的记忆、文化观念以及价值制度进行确认和巩固，以此加深“五个认同”。在增进共同性的立法维度，应当关注如何将有利于民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识的实践举措转化为具有规范性、引领性和约束性的法律话语。要注意总结提炼经验，将各地经过实践检验、有利于铸牢中华民族共同体意识的举措，适时转化为民族政策和法律法规[8]63。在尊重和包容差异性的立法维度，应当关注如何科学尊重和保护各民族的多元特征，促进民族地方特有文化资源的保护、发扬和传承。

在明确两个立法维度的同时，应当准确把握共同性和差异性的关系。“同”具有主导性，是方向、是前提、是根本；“异”具有从属性，是基础、是要素、是动力，其存在必须以不削弱、不危害共同性为前提。对共同性和差异性的认识把握，实际上就是对中华民族多元一体格局的具体解读。通过厘清共同性和差异性两个立法维度的主次地位，分清民族相关立法在领域和内容上的轻重缓急，把有利于民族团结进步和中华民族共同体建设的相关立法作为当前民族立法工作的主要任务，并从已有立法中不断优化少数民族传统习俗、文化遗产保护。

（二）明确单行条例的三重功能定位

单行条例是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是民族自治地方依照当地的特点制定的规范性文件。作为民族自治地方贯彻落实国家法律法规、实现民族区域自治的关键途径，单行条例应当从以下三个方面厘清自身功能定位。

首先，作为中国特色社会主义法律体系组成部分的单行条例，应当以保障中华民族共同体建设、促进中国特色社会主义法律事业进步为重要使命。目前，单行条例立法在数量上已初具规模，但在内容和质量上还有较大提升空间。在未来的单行条例立法中，应当更加注重共同性立法，将一些有利于民族团结进步或者鑄牢中华民族共同体意识的实践举措转化为规范性表达，增强单行条例作为中国特色社会主义法律体系组成部分的重要属性，以此加强铸牢中华民族共同体意识的法治保障。

其次，作为民族自治立法的单行条例，应当尽可能通过法律途径有效保障民族地区的传统文化和特色产业资源。单行条例是民族自治地方区别于普通行政区域的特有立法形式，赋予民族自治地方自治立法权，就是考虑到民族地区在发展状况、风俗习惯、文化艺术等方面的特殊情况。如前所述，目前的单行条例也在一定程度上回应了以上考量，在规范内容上基本包括了文化遗产保护、民族特色建筑、传统工艺、民族地区产业发展等多元领域。但是，民族特色不足、地方特色不明显的单行条例仍然占多数。一方面是立法法修改以前，民族自治州不具有设区的市立法权，自治州内所有的事项无论是否与民族地方特色有关，均通过制定单行条例调整，因此自治州层面，单行条例特色不足的现象在立法法修改后有所改观；另一方面，即便是单行条例所规范的内容为民族地区特色事项，也因重复上位法规定、模仿上位法或者同级立法而掩盖了民族地区特色，这一现象则不局限于自治州，在自治县一级同样存在。单行条例作为民族文化资源保护的规范性文件，自然应当通过其立法目的、规范内容和调整方式的改进，更好实现其作为民族自治地方立法的特殊价值。

最后，作为民族自治地方立法的单行条例，应当提高具体条文的可执行性。在我国的民族事务法律法规体系中，民族自治地方立法尽管位阶较低，但在整个铸牢中华民族共同体意识法治保障的大厦中，却可以说是承担着地基式的作用[9]164。未来的单行条例立法或者修改，需要将抽象的概括性条文细化为可以遵守执行的具体法律规则，通过其精细高效的规范手段，进一步保障民族地区的法治建设，从而推进中华民族共同体意识的法治保障。

（三）深耕三个关键领域

如前所述，铸牢中华民族共同体意识贯穿政治、经济、文化、社会等诸多领域，但其主要阵地仍然集中在政治和文化相关领域。民族团结进步、教育、语言文字、文化保护等单行条例是最关键的铸牢中华民族共同体意识、巩固和发展民族团结的法律空间，因此在未来的单行条例立法中要重点进行完善。

1.完善民族团结进步相关单行条例。民族团结进步立法是铸牢中华民族共同体意识落地的主要空间，理应对其进行重点研究。当前，各民族地方对地方立法的关注重心逐渐转移到民族团结进步相关立法，各地相继出台了相关民族团结进步立法，但部分立法对民族团结进步条例的定位局限于民族团结进步示范区创建等事务性工作，未将铸牢中华民族共同体意识写入其中。从铸牢中华民族共同体意识的主线地位来看，目前的民族团结进步立法更多的是把宣传教育作为重点工作，也就是把重点放在意识形态领域，实际上，铸牢中华民族共同体意识涵盖的内容远不止于此[10]。民族团结进步单行条例的完善，应主要从铸牢中华民族共同体意识的写入和具体落实、增强条文的操作性等方面入手。

2.完善教育和语言文字相关单行条例。教育是国家和民族发展最根本的事业，是民族振兴、社会进步的基石。中华民族共同体意识的培育和铸牢少不了教育这一基础性工程的支撑[11]。反过来，铸牢中华民族共同体意识为发展民族地区教育事业提供了更具包容性的理论框架，巩固提升了民族地区教育事业发展在构建中华民族共同体中所具有的价值[12]。当前，民族自治地方关于教育的相关立法主要包括民族教育、职业教育、义务教育、双语教育，其中教学的语言文字是国家通用语言文字与少数民族语言文字的关系反映，也是所有教育类立法中的共有规定。而如前所述，国家通用语言文字的重要地位在民族自治地方立法中的体现并不充分。因此，教育和语言文字相关单行条例的完善，有赖于贯彻党和国家当前关于“推广和普及国家通用语言文字，科学保护少数民族语言文字”的重要部署。2021年习近平总书记在中央民族工作会议上强调“要推广普及国家通用语言文字，科学保护各民族语言文字，尊重和保障少数民族语言文字学习和使用”[2]。目前各民族自治地方为保护当地民族语言文字、规范语言文字使用制定了相关的语言文字单行条例，在自治州层面就有13部。但13部语言文字相关单行条例中，只有2部未冠以“某民族”语言文字条例，剩余11部均是当地民族的语言文字工作条例，从内容上看，也更多是侧重语言文字的传承和保护，较少提及国家通用语言文字。语言文字相关单行条例，应当明确国家通用语言文字在民族地区教育、执行公务等领域的基础性地位，促进国家通用语言文字在民族地区的普及和推广，从而促进民族团结交往、增强民族和谐意识，实现民族和谐共处[13]。

3.完善文化相关单行条例。文化是一个民族、一个国家的魂魄。就铸牢中华民族共同体意识而言，除了从经济、社会层面促进各民族的交往交流交融、建立全方位嵌入型社会结构等方面发力，更需要充分认识到中华文化认同对于铸牢中华民族共同体意识的根本性意义所在[9]161。目前，民族自治地方在文化领域的相关立法成果已经有一定规模。但是铸牢中华民族共同体意识要求之下的民族自治立法，其目的远不止民族文化传承和保护。如少数民族非物质文化遗产相关条例，其立法宗旨应该是铸牢中华民族共同体意识、构筑中华民族共有精神家园、增进各民族对中华文化的认同；其立法方向应该是增进共同性，而非固化强化差异性。因此，文化领域相关单行条例的完善，应主要通过挖掘民族地方文化中的中华文化形象和符号、突出共有精神家园的建设来促进铸牢中华民族共同体意识。营造“命运与共，守望相助”的民族团结氛围，使各民族不断产生相互影响力，逐渐形成相同的文化体验和文化认知，增强各民族群众的文化认同，从而构建各民族共有精神家园[14]。在诸如基本公共服务立法保护、非物质文化遗产保护中，应当注意通过立法的方式，充分发挥法律的规范、激励、保障作用，树立和突出各民族共享的中华文化符号和中华民族视觉形象。

（四）及时、定期开展修订工作

法律的生命力在于实施，实施的关键是保证条文规定与时俱进，具有适用的意义和价值。单行条例作为民族工作法律法规体系的重要组成部分，必须与时俱进健全完善。总的原则是，以习近平法治思想和习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想为根本遵循，以铸牢中华民族共同体意识为政治标尺，坚持正确的，调整过时的，切实保障各族群众合法权益[8]158。铸牢中华民族共同体意识背景下的法治工作，就是要对相关立法进行及时修正，对于一些具有修改空间和必要的规定，应当及时进行修订，保证单行条例能够与时俱进。除此之外，应当建立定期的单行条例清理机制，并积极落实立法评估，对已经制定的相關单行条例进行有效的立法后评估，及时发现单行条例内容与现实生活不相适应的地方，为单行条例的修废工作提供依据。

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[责任编辑：杨军]