《生产建设项目水土保持方案管理办法》解读

赵永军 程复

［关键词］生产建设项目；水土保持方案；管理办法；解读

［摘要］为规范和加强生产建设项目水土保持方案管理，预防和治理生产建设项目可能造成的水土流失，2023年1月17日水利部发布了《生产建设项目水土保持方案管理办法》（水利部令第53号），对生产建设项目水土保持方案编报和审批、方案实施、设施验收和监督检查作出了新的规定。针对文件出台背景和必要性、主要特点和创新点、主要内容等进行了解读，并提出实施建议，以期加深水土保持相关从业人员对水土保持方案制度新要求的理解。

［中图分类号］S157［文献标识码］C［文章编号］1000－0941（2023）04－0001－06

为规范和加强生产建设项目水土保持方案管理，预防和治理生产建设项目可能造成的水土流失，2023年1月17日水利部发布了《生产建设项目水土保持方案管理办法》（水利部令第53号，以下简称《管理办法》），替代并废止了1995年5月30日水利部发布的《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（水利部令第5号，以下简称《管理规定》），对生產建设项目水土保持方案编报和审批、方案实施、设施验收和监督检查作出了新的规定。这是《中华人民共和国水土保持法》修订后，特别是中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》后出台的第一个部门规章，影响极其深远，意义特别重大。笔者针对文件出台背景和必要性、主要特点和创新点、主要内容进行了解读，并提出实施建议，以期加深水土保持相关从业人员对水土保持方案制度新要求的理解。

1出台背景和必要性

1.1出台背景

1995年5月，水利部发布了《管理规定》，之后分别于2005年7月、2017年12月发布了《关于修改部分水利行政许可规章的决定》（水利部令第24号）、《关于废止和修改部分规章的决定》（水利部令第49号），对《管理规定》进行了两次修正，明确了水土保持方案8个方面的内容：①水土保持方案制度的实施范围、方案在基建程序中的地位和方案报批的时限要求；②方案编制的责任主体和费用安排，承接方案编制工作的技术能力和业务水平要求；③方案的分类及其适用范围、方案的内容和格式要求；④审批权限、评审要求、审批条件和审批时限；⑤方案审批的程序和材料要求；⑥方案审批后的有关设计、施工和验收等方面的落实要求；⑦方案变更的条件、程序和审批权限；⑧有关罚则。《管理规定》在加强开发建设项目水土保持工作、规范生产建设行为、防治水土流失和改善生态环境等方面发挥了重要作用。

《管理规定》发布后，水利部与相关部委联合发文，并联合开展水土保持执法检查，推进水土保持方案制度的落实，并在《新闻联播》《焦点访谈》等节目中进行宣传报道，增强全社会的水土保持意识；相继出台了《开发建设项目水土保持方案技术规范》（SL204—98）、《水土保持监测技术规程》（SL277—2002）、《开发建设项目水土保持技术规范》（GB50433—2008）、《开发建设项目水土流失防治标准》（GB50434—2008）、《水土保持工程施工监理规范》（SL523—2011）、《生产建设项目水土保持监测规程（试行）》（办水保〔2015〕139号）、《生产建设项目水土保持技术标准》（GB50433—2018）、《生产建设项目水土流失防治标准》（GB/T50434—2018）等技术标准和规范文件，同时一些省区也出台了更加细致的地方性技术标准，保证了水土保持方案制度的顺利实施。此外，水利部相继设立了水土保持方案编制、监测、监理等技术服务单位的从业资质，并对从业人员进行了上岗培训和考核，在水利监理工程师系列增设了水土保持专业，在注册土木工程师（水利水电工程）系列专设了水土保持专业方向，保障了水土保持方案质量。

经过近30a的实践发展，目前生产建设项目水土保持技术服务单位已超过4000个，相关技术服务人员已超过3万人，每年编制水土保持方案约3万个，很大程度上减少了人为水土流失的产生，对生态环境保护和改善作出了巨大贡献。然而，尽管经过两次修订完善，但是《管理规定》已经不能适应当前的形势发展，需要制定新的规章对其进行全面修改。

1.2出台的必要性

一是形势发展的需要。2023年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强新时代水土保持工作的意见》，强调要坚持生态优先、保护为要，建立严格的水土流失预防保护和监管制度，全面加强水土流失预防保护，突出抓好水土流失源头防控，依法严格人为水土流失监管。水土保持方案编报审批是生产建设项目水土流失防治的第一个环节，在防治人为水土流失的全过程中具有统领地位和指导作用，有必要制定新的办法以落实新时代水土保持工作的新要求。

二是便民服务的需要。《管理规定》已经出台多年，尽管经过两次修订完善，但仍然有些笼统，在实践中缺乏可操作性，有必要制定新的办法以明确相应的要求、程序和责任，方便生产建设单位和社会公众熟悉，以全面提升水土流失防治工作。

三是总结实践经验的需要。近年来，随着精简行政审批、“放管服”改革、信用管理等政策的实施和推进，水利部和有关省级行政区对生产建设项目水土保持方案管理工作进行了相应优化，形成了关于水土保持方案内容、变更程序、后续设计等方面的制度和成熟做法，得到了社会的普遍认同，有必要进行总结并形成正式文件。

1.3制定过程

2011年《中华人民共和国水土保持法》修订实施后，《管理规定》的修订工作正式提上了议事日程。随着“放管服”改革和告知承诺制的实施，水利部废止了《开发建设项目水土保持方案管理办法》（水保〔1994〕513号）》，加快了《管理规定》的修订进度并纳入立法规划。在多个省级行政区出台的生产建设项目水土保持方案管理办法、水土保持监督管理办法等文件的基础上，水利部组织开展了前期研究和调研起草工作，经过广泛征求相关部门和单位意见，并进行专家咨询，于2021年7月形成《生产建设项目水土保持方案管理办法（修订草案征求意见稿）》并通过网络向全社会公开征求意见。2022年进行了座谈研讨、专家论证和相关审查，于2023年1月发布了《管理办法》，自2023年3月1日起施行。

2主要特点和创新点

2.1主要特点

一是突出了水土保持战略定位。《关于加强新时代水土保持工作的意见》指出“水土保持是江河保护治理的根本措施，是生态文明建设的必然要求”。《管理办法》突出了这一定位，按照长远、从严、从实的原则对水土保持方案编报、方案审批、方案实施、设施验收和监督检查等制定了详细的规定，厘清了生产建设单位、技术服务单位、施工单位的保护治理责任，要求水行政主管部门对人为水土流失要进行地域全覆盖、生产建设项目全类型、生产建设环节全链条的监管，规定“生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经批准的生产建设项目不得开工建设”“水土保持设施未经验收或者验收不合格的生产建设项目不得投产使用”，贯彻落实了生态文明建设的有关要求。

二是注重了协调和衔接。《管理办法》注重水土保持方案与工程初步设计、施工合同、信用制度的协调，把水土流失防治责任落实到各单位和全过程，使水土保持方案制度的可操作性和震慑力明显加强。《管理办法》还要求建立监管信息共享、违法线索互联、案件通报移送等协同监管和联动执法制度，健全行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作的机制，符合社会管理的发展方向。

三是秉承着务实理念。基于为企业减负、服务实体经济的新形势，《管理办法》规定生产建设单位可以自行编制水土保持方案，也可委托具备相应技术条件和能力的第三方机构进行编制；对方案报告表实行承诺制管理；对成功实践、得到广泛认同的要求作出明确规定，如在规定编制和报批水土保持方案的时限时统一用“开工建设”替代经常使用的开工、动土、动工、前期工程、施工准备等说法；规定因扰动范围减少造成表土剥离和植物措施数量减少的生产建设项目，不需补充或者修改水土保持方案等。

四是强化了自律要求。《管理办法》对方案分类、申请手续和材料要求作出了细致明确的规定，详细列举出水土保持方案不予行政许可和验收不合格的情形；规定了水行政主管部门审批方案报告表需即时办结，将方案审批纳入清单管理；明确了方案受理、评审、许可的时限，消除歧义和自由裁量權，在便民的同时也有利于维护干部队伍形象；规定了承担水土保持方案技术评审、水土保持监测、水土保持监理工作的单位不得作为编制该生产建设项目水土保持设施验收报告的第三方机构，体现了制衡原则，防止包办式的“一条龙”服务，保障方案的落实效果；规定了有关职能部门和单位不得推荐或指定方案编制等技术服务单位，技术评审由部门预算安排，不得收取任何费用，并专门在“罚则”章节中增设一条针对水行政主管部门、流域管理机构及其工作人员违规的处罚条款。

2.2创新点

《管理办法》共7章34条，分别规定了水土保持方案编报、方案审批、方案实施、设施验收和监督管理等工作。相比《管理规定》，《管理办法》具有以下创新点：

一是规范了生产建设项目全生命周期的水土流失防治工作。《管理办法》适用于水土保持方案的编制与报批、初步设计与施工环节的落实、方案变更、监督检查、水土保持设施验收、验收后的运行管理等全链条过程和全部参建人员，还明确了开展水土保持监测、监理的项目范围和技术要求，全面落实了水土保持“三同时”的要求。

二是强化了生产运行期的管理。《管理办法》明确了运行期生产建设单位的水土保持管理责任，规定水土保持设施验收合格后，生产建设单位或运行管理单位仍应依法防治生产运行过程中发生的水土流失，加强对建成水土保持设施的管理维护，确保其长期发挥效益。

三是细化了各方的责任和义务。《管理办法》明确了生产建设单位是生产建设项目水土流失防治的责任主体，负责生产建设全过程的水土流失防治工作，且规定了方案编制单位、工程设计单位和水行政主管部门在方案编制、方案实施、设施验收等各阶段的水土流失防治义务和责任，

有助于提升方案的落实效果，使水土流失防治和监督检查工作有章可循。对应项目立项层级，水土保持方案审批实行分级负责制。

四是抓住了监督管理的重点。《管理办法》明确规定了水土保持方案的变更和信用管理等重点内容，抓住了监督管理的痛点和要害。规定了工程设计方案变化导致位置偏移或者占地、土石方量增加较多，以及表土剥离量、植物措施面积减少幅度较大，新增扰动涉及重要区域或降低水土保持功能的生产建设项目需办理变更手续，并补充或者修改水土保持方案，报原审批部门审批；就弃渣变化明确提出了变更手续要求，规定在水土保持方案确定的弃渣场以外新设弃渣场、因弃渣量增加导致弃渣场等级提高的生产建设项目，其生产建设单位应开展弃渣减量化、资源化论证，并在弃渣前编制水土保持方案补充报告，报方案原审批部门审批。在简化手续、对编制方案报告表的项目实行承诺制管理的同时，还对生产建设单位以及水土保持方案编制、技术评审、监测、监理、施工、验收等单位实行信用监管，同时明确要求对相关人员的不良行为要纳入信用记录，切中了长期以来监督管理的要害，直指问题的堵点和痛点。

3主要内容

3.1责任主体

《管理办法》明确了生产建设单位是生产建设项目水土流失防治的责任主体，承担全过程的水土保持义务和责任，主要包括：①在项目开工建设前，完成水土保持方案编报并取得批准手续，将水土流失防治措施和投资落实到工程初步设计文件；②在施工过程中，按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施，在施工图设计中细化水土保持措施，将水土保持工作任务和内容纳入施工合同，保证水土保持措施的质量、实施进度和资金投入；③根据有关规定开展水土流失监测、监理并缴纳水土保持补偿费，配合水行政主管部门和流域管理机构的监督检查并按照要求进行改正；④在项目投产使用前，开展水土保持设施验收并向方案审批部门报备；⑤在生产运行期，做好设施维护和水土流失防治工作。若生产建设项目在水土保持方案批准3a后才开工建设，则生产建设单位需将方案报原审批部门重新审核。

3.2方案编制

一是方案的分类。将水土保持方案分为报告书和报告表，其中征占地超过5hm2或挖填土石方总量超过50000m3的生产建设项目，应编制水土保持方案报告书；未达到上述标准但征占地超过0.5hm2或挖填土石方总量超过1000m3的生产建设项目，应编制水土保持方案报告表。除上述条件外的其他生产建设项目，不需要编制水土保持方案，只需按照水土保持有关技术标准做好水土流失防治工作。

二是方案的内容。水土保持方案报告书和报告表的具体内容和格式由水利部规定。水土保持方案应包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容，此外方案应根据生产建设项目的实际情况，确定是否涉及水土流失重点预防区或重点治理区，是否需要开展水土保持监测及监理工作等。

三是方案编制单位的能力要求。生产建设单位可以自行编制水土保持方案，也可以委托其他单位进行编制，但要求水土保持方案编制单位应具備相应技术条件和能力。

四是方案审批条件。将《管理规定》中方案审批条件改成方案不达标、不予行政许可的情形：①水土流失防治目标、防治责任范围不合理的；②弃土弃渣未开展综合利用调查或综合利用方案不可行，取土场、弃渣场位置不明确、选址不合理的；③表土资源保护利用措施不明确，水土保持措施配置不合理、体系不完整、等级标准不明确的；④生产建设项目选址选线涉及水土流失重点预防区、重点治理区，但未按照水土保持标准、规范等要求优化建设方案、提高水土保持措施等级的；⑤水土保持方案基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏的；⑥存在法律法规和技术标准规定不得通过水土保持方案审批的其他情形的。

3.3方案审批

一是方案分级审批制度。国务院或国务院有关部门审批、核准、备案的生产建设项目，其水土保持方案由水利部审批；县级以上地方人民政府及其有关部门审批、核准、备案的生产建设项目，其水土保持方案由同级人民政府水行政主管部门审批；跨行政区域的生产建设项目，其水土保持方案由共同的上一级人民政府水行政主管部门审批。

二是公开和便民要求。各级水行政主管部门应实行水土保持方案审批事项清单管理，依法公开审批范围、程序、结果，推进水土保持方案审批标准化、规范化、便利化，提高审批效率。

三是方案审批程序和时限。生产建设单位应向有审批权的水行政主管部门提交申请，提供水土保持方案（一式三份）。水行政主管部门应自收到全部申请材料之日起5个工作日内，依法作出受理或者不予受理的决定。受理后实行分类管理，对编制水土保持方案报告表的生产建设项目实行承诺制管理，申请人依法履行承诺手续，水行政主管部门在受理后即时办结；对于编制水土保持方案报告书的生产建设项目，水行政主管部门应自受理申请之日起10个工作日内作出行政许可决定，如有特殊情况，经负责人批准后可延长10个工作日，需将延长期限及理由告知申请人。在审批水土保持方案报告书前，水行政主管部门可以组织技术评审机构进行技术评审，并征求相关流域管理机构的意见。

四是技术评审要求。技术评审机构受水行政主管部门委托开展技术评审，对技术评审意见负责。技术评审所需时间不计入审批时限，但不得超过30个工作日。

五是逾期开工的项目水土保持方案审核。收到逾期开工建设项目的水土保持方案审核申请后，水行政主管部门应在10个工作日内依据法律法规、技术标准和形势变化对原方案进行审核，并将审核意见书面通知生产建设单位。

3.4方案变更

一是工程建设方案发生较大变化时应办理变更手续。水土保持方案经批准后若出现以下情形，生产建设单位应补充或修改水土保持方案，并报原审批部门审批：①工程扰动新涉及水土流失重点预防区或者重点治理区的；②水土流失防治责任范围或者开挖填筑土石方总量增加30%以上的；③线型工程山区、丘陵区部分线路横向位移超过300m的长度累计达到该部分线路长度30%以上的；④表土剥离量或者植物措施总面积减少30%以上的；⑤水土保持重要单位工程措施发生变化，可能导致水土保持功能显著降低或者丧失的。

二是新设渣场或渣场等级提高时应办理变更手续。在水土保持方案确定的弃渣场以外新设弃渣场或者因弃渣量增加导致弃渣场等级提高的项目，其生产建设单位应开展弃渣减量化、资源化论证，并在弃渣前编制水土保持方案补充报告，报方案原审批部门审批。

3.5方案实施

一是夯实责任。明确生产建设单位的责任，要求其按照批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。

二是设计落实。需要编制初步设计的生产建设项目，初步设计中应包括水土保持篇章，明确水土流失防治措施、标准和水土保持投资；施工图设计时应细化水土保持措施设计。

三是施工落实。生产建设单位应将水土保持工作任务和内容纳入施工合同，落实施工单位水土保持责任，在建设过程中同步实施水土保持方案中的水土保持措施，保证水土保持措施的质量和实施进度。

四是技术监督。对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，其生产建设单位应组织开展水土保持监测，及时定量掌握水土流失及防治状况，科学评价防治成效，按照有关规定向水行政主管部门报送监测情况。生产建设单位还需按照水利工程建设监理的规定和水土保持监理规范，对生产建设项目组织开展水土保持监理，以保证水土流失防治的进度、工程质量和效果。

3.6设施验收

一是验收时限和程序。项目投产使用前，生产建设单位应按照水利部规定的标准和要求，开展水土保持设施自主验收，验收结果向社会公开并报审批水土保持方案的水行政主管部门备案，水行政主管部门应出具备案回执，必要时可按一定比例及时进行检查核查，确保验收达标。

二是验收报告的编制要求。为保障验收报告的真实性，对编制水土保持方案报告书的生产建设项目要求其生产建设单位组织第三方机构编制水土保持设施验收报告，且承担该项目水土保持方案技术评审、水土保持监测、水土保持监理工作的单位不得作为水土保持设施验收报告编制的第三方机构。

三是自主验收不合格的情形。《管理办法》规定了验收结论为不合格的6种情形：①未依法依规履行水土保持方案编报审批程序（含变更）或者开展水土保持监测、监理的；②弃土弃渣未堆放在批准的水土保持方案确定的专门存放地的；③水土保持措施体系、等级和标准或者水土流失防治指标未按照水土保持方案批复要求落实的；④存在水土流失风险隐患的；⑤水土保持设施验收材料明显不实、内容存在重大缺项和遗漏的；⑥存在法律法规和技术标准规定不得通过水土保持设施验收的其他情形的。

四是验收后的运行管理要求。生产建设项目水土保持设施验收合格后，生产建设单位或者运行管理单位应依法防治生产运行过程中发生的水土流失，加强对水土保持设施的管理维护，确保水土保持设施长期发挥效益。

3.7监督检查

一是职权划分。水利部负责生产建设项目水土保持方案监督管理工作；各流域管理机构根据法律法规规定和水利部授权，负责所管辖范围内生产建设项目水土保持方案监督管理工作；县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内生产建设项目水土保持方案监督管理工作。

二是多手段全鏈条监管。各级水行政主管部门、流域管理机构应按照职责加强水土保持方案全链条全过程监管，充分运用卫星遥感、无人机、大数据、互联网等手段，对生产建设项目水土保持方案实施、监测、监理、设施验收等情况进行监督检查，对发现的问题依法依规进行处理。

三是协同监管。各级水行政主管部门、流域管理机构应建立监管信息共享、违法线索互联、案件通报移送等协同监管和联动执法制度，健全行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作的机制，做好水土保持方案监管和监督检查工作。

四是信用监管。各级水行政主管部门、流域管理机构依照有关规定加强对生产建设单位以及水土保持方案编制、技术评审、监测、监理、施工、验收等单位的信用监管。

五是业主配合责任。生产建设单位应配合各级水行政主管部门和流域管理机构的监督检查，需要依法改正的，应按照要求制定改正计划和措施，在规定期限内完成。

3.8处罚惩戒

一是涉及国家工作人员的处罚。各级水行政主管部门、流域管理机构及其工作人员在水土保持方案审批和监督检查中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

二是涉及生产建设单位的处罚。生产建设单位若出现以下行为，则依法予以处罚：①依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者方案未经批准而开工建设的；②生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的；③水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的；④水土保持设施未经验收或者验收不合格，生产建设项目投产使用的；⑤在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的；⑥开办生产建设项目造成水土流失，不进行治理的。

三是自主验收结论的纠正。各级水行政主管部门、流域管理机构在监督检查中发现生产建设项目水土保持设施自主验收存在弄虚作假或者不满足验收标准和条件而通过验收的情况，视同为水土保持设施验收不合格。

四是信用惩戒。生产建设单位以及水土保持方案编制、技术评审、监测、监理、施工、验收等单位及其技术人员未按照规定开展水土保持工作或者在工作中弄虚作假、隐瞒问题、编造篡改数据等，各级水行政主管部门、流域管理机构应依照有关规定依法纳入信用记录。

4实施建议

《管理办法》是进一步规范水土保持方案管理的主要依据，水行政主管部门以及生产建设、方案编制、工程设计、施工、监理、监测等各参建单位均应在相关工作中全面贯彻落实，达到生态文明和美丽中国建设的相关要求。

一是加强宣贯培训。各级水行政主管部门要加强对《管理办法》的宣传和培训，通过举办培训班或录制宣贯辅导课程，本着便民的原则，向有关单位和个人主动服务和免费推送。同时，水行政主管部门应及时更新水土保持方案管理指南或手册，通过政务大厅或门户网站公开，便于社会公众知悉查阅。

二是做好过渡衔接。各级水行政主管部门要做好《管理办法》实施前后生产建设项目水土保持方案管理工作的衔接，如审批权限、技术要求等变化，水利部要及时指导地方做好有关工作，避免出现管理真空期，影响政务形象。

三是做到令行禁止。生产建设单位要及时了解制度变化，对新增的禁止性规定要做到令行禁止，如部分推行代建制和管家服务的生产建设项目，不得将承担项目水土保持监测、监理工作的单位委托作为编制设施验收报告的第三方机构。

四是完善标准制度。《管理办法》是一部实践性和操作性很强的规章，但仍需根据实际情况进一步细化明确。《管理办法》的实施势必需要对部分技术标准和管理要求进行更新完善，比如不同行业水土保持方案评审技术要点、表土资源保护和综合利用要求、对应初步设计和施工图阶段的水土保持措施设计要求、地方水行政主管部门制定的生产建设项目水土保持方案管理规定的报备程序及要求、工程建设不同阶段的监督检查工作要点、信用监管的实施细则、逾期开工项目的方案审核程序和标准等。

五是推进信息化建设。为落实《管理办法》提出的对生产建设项目水土保持方案管理全过程规范，全链条、全流程监管的要求，各级水行政主管部门、生产建设项目各参建单位要同心协力，加快推进水土保持信息化建设，持续完善全国水土保持信息管理系统功能和数据，力争覆盖生产建设项目各时段的主要工作，包括信息推送、资料查阅、方案审批、监测和监理进度及结果、监督检查、验收报备、运行管理等数据，实现统一管理、统一调度。

5结语

《管理办法》是生产建设项目水土保持方案制度的总纲，其要求需要尽快细化落实。此外，为适应新形势发展，还有一些工作需要提前进行调查研究，根据实际适时提出具体要求，促进水土保持方案制度的良性发展：一是对生产运行期仍有新增用地和土石方挖填的项目，研究是否根据方案分级要求重新编报方案，报县级审批是否更为便民；二是推进水土流失易发区、重点预防区、重点治理区、生态脆弱区等地域落地上图，方便生产建设单位和社会公众查询使用；三是加强信息化工作，做好与政务信息平台、大中型项目、渣场视频监控等系统的衔接，共同做好水土流失防治工作；四是协同推进工程设计单位和施工单位的信用管理；五是进一步厘清区域监管和项目监管的分工，按方案审批权限对已编报方案的项目进行跟踪检查，并将有关情况录入信息系统，对未编报方案的项目实行地域全覆盖的属地监管并督促改正，流域机构代水利部对各省级行政区的监管工作进行指导和抽查。

［作者简介］赵永军（1969—），男，河北石家庄人，教授级高级工程师，博士，水利部水土保持监测中心总工程师，主要从事水土保持管理工作。［收稿日期］2023-02-22

（责任编辑李佳星）