南方平原河网地区水土保持强监管工作实践与思考

邓圆谧 邬家海 杨文佳

［关键词］水土保持；强监管；南方平原河网地区；嘉兴市

［摘要］长期以来，南方平原河网地区水土保持工作受重视程度不高，随着城市规模的不断扩大，水土流失已严重影响平原河网城市生态环境和经济社会的发展。以嘉兴市为例，详细分析了南方平原河网地区的水土流失特点及成因，介绍了水土保持强监管工作的成效和做法，并针对存在的问题，提出了下一步工作的合理化建议与思考，以全面提升水土保持监管能力和水平，推动嘉兴市生态文明建设。

［中图分类号］S157［文献标识码］C［文章编号］1000－0941（2023）03－0015－03

1水土流失现状及成因分析

嘉兴市是典型的南方平原河网城市，位于浙江省东北部、杭嘉湖平原腹心地带，东西长约93.73km，南北宽约78.31km，陆域总面积3915km2。全境地势低平，大致由东南向西北倾斜，平均海拔1.86m（1985国家高程基准），有山丘200余个，零散分布在钱塘江杭州湾北岸一线，海拔多在200m以下。境内河网密布，不含钱塘江的河道总长1.47万km，河道水域面积291.66km2，有湖泊83座，湖泊水域面积49.81km2，田、地、水交错分布，有“六田一水三分地”之称。全市辖5县（市）2区，常住人口551.60万人，其中城镇人口396.41万人，农村人口155.19万人。

1.1水土流失现状及特点

根据《浙江省水土保持规划》（2015—2030年），嘉兴市属浙北平原人居环境维护水质维护区（Ⅴ-1-3rs），境内县级以上河道生态保护范围（河道及两侧各200m）以及连接风景名胜区、森林公园、湿地公园、饮用水源保护区、坡度3°以上区域、规划重点建设区等区块，被划定为浙江省容易发生水土流失的其他区域，面积达1594.2km2，占全市陆域总面积的40.72%。由于特殊的地理位置及特殊的地形地貌特征，因此嘉兴水土流失主要呈现以下特点：①河道淤积较为明显，受降雨、海潮、风浪和船行波影响，河岸边坡和堤顶极易产生水土流失，加之生产建设活动中对水土防护不到位，大量泥土随地表径流汇入河道，造成河道淤积，“十三五”期间全市河道清淤约5514万m3；②人为水土流失严重，全市人口密度大，城镇化率高，土地开发利用程度高，生产建设项目施工期间土石方挖填调弃等频度高，形成大量松散裸露面，特别是土方的临时堆置和弃置、钻孔灌注等泥浆钻渣排放以及临时用地复耕形成的松软表土层，加之缺乏有效的管理和防护措施，往往引发严重的局部水土流失。2021年，全市水土流失总面积为2.29km2（均为水力侵蚀面积），水土流失等级主要为轻度（见表1）。

1.2水土流失成因分析

嘉兴市水土流失受自然因素和人为活动因素双重影响。

（1）自然因素。嘉兴市属亚热带季风区，雨量充沛，全市多年平均降水量为1222.1mm，主要集中在4—7月的春雨、梅雨季节和8—9月的台风暴雨时期。在梅雨季、台汛期，当农田田间蓄水已达作物耐淹深度而需要通过沟渠向附近河道排水时，容易造成农田或沟渠水土流失。另外，杭州湾沿岸分布有少量山丘，表面植被以防护林和经果林为主，但植被覆盖度特别是林下植被覆盖度不高，当降雨产生坡面径流时，容易造成水力侵蚀危害，携带部分泥沙流失。

（2）人为活动因素。近年来，随着经济社会的快速发展和城市化进程的加快，各类城市生产建设活动如雨后春笋般涌现，大量土地被征用占用，使得原有水土保持生态系统不同程度遭到破坏，城市管网及周边河道出现淤积，影响城市防洪排涝能力；生产建设活动在施工过程中违法将产生的弃土、弃渣、泥浆等倾倒于周边水体中，加之水土保持措施落实不到位等，导致大量水土资源流失。另外，不合理的田间耕作也是造成水土流失的一大因素。全市主要种植的农作物为水稻，灌溉方式一般采取漫灌，田间尾水中挟带大量土壤悬浮颗粒直接排入周边河网，造成农业面源污染，同时还降低土壤肥力，减少土壤含水率，诱发水土流失［1］。

2水土保持强监管的主要成效和做法

嘉兴市属典型的南方平原河网地区，饮用水源为河道型水源。为维护城乡居民饮水安全、保护生态环境，水土保持工作至关重要。嘉兴市立足南方平原河网地区自然禀赋，深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记关于治水的重要论述精神，准确把握新时代水土保持强监管新要求，牢固树立绿色发展理念，因地制宜，牢牢把握“预防和监督为主”的思路，以规划为引领，以预防监督水土流失、改善生态环境为主线，以开发建设项目监督管理为重点，充分运用遥感等信息化手段，不断规范水土保持行为，有效减少人为水土流失量，2019—2021年全市水土保持率连续3a达99%以上且逐年提高，水土保持强监管工作成效显著。

2.1实行水土保持目标责任制，夯实责任主体

为落实以市、县两级人民政府为责任主体的水土保持目标责任制和年度考核评价制度，印发了《嘉兴市水土保持目标责任制考核办法》，将年度重点工作纳入考核指标体系，强化结果应用，充分发挥考核压力传导和激励作用，不断提升水土保持监管水平。2018年，更新调整了嘉兴市水资源管理与水土保持工作委员会机构设置，委员会全面负责协调解决考核、规划实施、重点工程推进等水土保持工作重大问题。委员会实行成员单位联席制度，不定期召开研讨会议，明确职责与分工，强化合力，为全市水土保持强监管工作提供了坚实有效的组织保障。

2.2严格水土保持方案审批备案，严把质量关

根据“放管服”改革和“最多跑一次”改革要求，进一步精简优化审批流程，强化水土保持事中、事后监管，确保水土保持“三同时”制度有效落实。全市水土保持方案报告书、报告表审批实现全程网上办理，实行区域水土保持承诺备案制，减轻企业负担。严格方案質量管控，委托第三方技术服务机构对水土保持方案组织技术审查，评审专家严格从省、市两级专家库中选取，实行专家审查、第三方机构复核、水行政主管部门校核三道把关程序审批，提高了方案质量。开展县级水土保持方案质量抽查，结合全国水土保持信息管理系统4.0，随机抽取历年审批的水土保持方案接受专家组检查，重点对是否存在基础资料明显不实、是否存在内容重大缺陷遗漏等“六个是否存在”进行检查，并将抽查结果以文件形式通报审批单位和编制单位，同时纳入年度考核内容。

2.3实施水土保持“天地一体化”，实现动态监管

水土保持“天地一体化”动态监管是嘉兴市贯彻落实“水利行业强监管”的重要内容和有效手段，也是水土保持工作监管新模式，主要利用“天上”高分辨率遥感影像解译生产建设项目扰动图斑，与“地上”实际水土流失情况比对，分析生产建设项目扰动合规性，推动水土保持监管由以往的“问题导向”被动监管向“目标靶向”主动监管转变，实现了上下联动、信息共享、动态监管。2019年以来，连续2a开展全市生产建设项目水土保持“天地一体化”监管，共对3443个扰动图斑进行遥感解译，发现违法违规生产建设项目421个，已全部完成整改；连续3a对水利部、省水利厅下发的2167个疑似违法图斑进行现场复核、认定，发现违规项目177个，均已分类查处并整改完成，实现了“核、认、查、改”闭环管理。水土保持动态监管快捷高效地实现了违法违规项目存量销号，有效推动了水土保持强监管工作不断深入、深化。

2.4强化专项行动监督检查，严肃违法查处

分年度印发生产建设项目水土保持专项监督检查工作方案，运用卫星遥感、无人机航拍等先进技术，借助第三方技术力量，以“三同时”制度实施情况为重点，通过资料整理、现场监督检查、信息反馈和后期指导等形式开展省、市、县三级专项监督检查。2021年，全市共对市政工程、房地产项目、公路工程、水利工程、涉水交通工程、社会事业工程、输变电工程、天然气工程、铁路工程等901个生产建设项目进行了检查，对90个项目开展验收备案后核查，对18个市级项目开展监督性监测，对检查中发现的问题下发整改通知书，对28家生产建设单位开展集中约谈，查处水土保持违法案件14起，立案2起，罚款总金额20.8万元，起到了很好的惩戒警示作用。

3存在的问题

3.1制度体系不健全

为推进水土保持行业强监管，近几年水利部相继出台了规范水土保持方案审批、监测、验收备案等全过程监管的指导性文件，形成了新时期水土保持“1+N”监管制度体系。但是，省级现行部分水土保持规章已显现出与部级行政规范性文件不一致、强制力不足等问题，市、县两级在水土保持方面的指导性文件尚处于空白状态，缺乏针对本地的、具备可操作性的政策依据，致使在违规案件查处、跨区域监管等具体问题处理上存在盲点，一定程度上造成问题处理不到位、不彻底。

3.2全过程监管落实不到位

水土保持违法违规现象时有发生，部分生产建设项目水土保持相关程序不合规，未形成闭环管理，如存在未批先建、未验先投、监测和方案变更不及时等问题。现场监督检查和图斑复核等工作有时受某些因素影响侧重于结果管理，有时在监管过程中发现违法违规线索，部门间联动机制不完善，难以在第一时间进行处理［2］，对责任主体的责任追究和整改也只能是亡羊补牢。另外，部分生产建设单位为了躲避监管，规避责任，不如实、不及时上报信息资料，给水土保持监管工作带来一定的难度，进而影响到水土保持措施效果。

3.3第三方技术单位服务质量有待提高

2015年，国家取消水土保持方案编制资质和技术人员持证上岗要求，市场上涌现出大批小型第三方技术服务机构。此类机构无水土保持技术方面相关资质、无专业技术人员，有的挂靠在相对较大的服务机构名下，一方面是技术人员配备不到位、技术力量薄弱，提交的水土保持成果质量较低，另一方面是压低价格承接业务，降低水土保持服务质量，影响水土保持应发挥的效益。

4建議与思考

4.1完善制度体系建设，强化业务指导

以《中华人民共和国水土保持法》为总的刚性约束，以省部级政策体系为指引，结合自身实际，探索出台相关制度文件，为水土保持监管提供指导和依据。如印发部门间信息共享、协同监管、联合执法、案件移交等政府内部监管文件，进一步明确权责分工，压实责任；进一步完善考核指标体系，强化压力传导，加强水行政主管部门履职督查，以整改促进管理水平的提升。

4.2完善部门间协同机制，强化过程监管

强化部门间协同监管，充分发挥生产建设项目属地监管和行业监管职责，推动实现“管行业、管建设、管生产必须管水保”。进一步加强事中、事后监管工作，强化对重点项目、重要节点、重点部位的过程监管。强化水利、发改、建设、交通、电力等部门间项目审批和开工等信息共享，对于应编报水土保持方案的项目提早介入，跟踪进度，服务与监督并重，严格方案审批管理和验收备案闭环管理。强化联合执法检查，将水土保持监督检查纳入主体工程建设日常监管一体化检查，对检查中发现的相关问题进行分类分级处置，跟踪督促整改，确保生产建设项目有序推进；对检查中发现的违法问题，及时主动移交线索，协助综合执法部门依法查处，形成“审批—监管—执法”全过程协同监管机制。

4.3发挥信用约束作用，提高服务质量

按照“谁监管、谁负责认定”的原则，充分结合掌上执法、“双随机一公开”以及专项检查等形式，对跟踪检查、验收核查、群众举报线索处理等过程中发现的违法违规问题，纳入水土保持“两单”信用监管，将水土保持信用监管作为落实强监管的重要抓手。结合“两单”监管结果，探索第三方服务市场优胜劣汰生存机制，加强技术服务单位质量监管，提升服务质量。

5结语

面对新时期生态文明建设和水土保持强监管要求，嘉兴市将发挥平原河网地区水土保持主导功能，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，从生态系统和流域系统整体性出发，以人居环境改善、自然景观保护、农业面源污染防治、生态湿地修复、幸福河湖建设等为出发点，积极探索实施平原生态清洁小流域建设，加强机制体制创新，强监管，重实效，不断提高监管效能。

[参考文献]

[1]朱友银，丛小祥，周岩，等.江苏省平原河网区水土流失及防治措施体系的构建[J].中国水土保持，2012（10）：45-47.

[2]王敏.黄河流域水土保持强监管实践与探索[J].中国水土保持，2020（9）：53-56.

［作者简介］邓圆谧（1990—），女，天津人，工程师，硕士，从事水土保持管理工作。［收稿日期］2022-12-21

（责任编辑徐素霞）