四川省生态保护红线评估调整实践与思考

刘雅雅 黄中杰 任茜 李欣欣 李苗 杨莉 余向克

［关键词］生态保护红线；评估调整；生态效益；四川省

［摘要］梳理了四川省原生态保护红线划定方案存在的问题，分析了问题成因，阐述了四川省生态保护红线评估调整的策略方法，总结了四川省生态保护红线评估调整成果及取得的成效。评估调整后，把真正需要保护的生态区域划入红线，把生态保护红线划定存在的矛盾冲突图斑调出红线，既守住了生态安全底线，又合理化解了社会矛盾，确保了划定成果权威、科学、可执行。最后，对生态保护红线评估调整工作存在的问题进行了讨论，并提出了相关建议。

［中图分类号］X321［文献标识码］A［文章编号］1000－0941（2023）03－0059－04

生态保护红线指依法在重点生态功能區、生态环境敏感区和脆弱区等地方划定的严格管控区域，是维护国家和区域生态安全的底线和生命线［1］。生态保护红线历经三个发展阶段：一是研究阶段，2000—2010年相继提出的深圳市基本生态控制线［2］、广东省“红线调控、绿线提升、蓝线建设”的三线战略及昆明市具有关键生态保护功能的防御区都为生态保护红线等理念，为研究工作提供了实践经验［3］。从坚守生态环境保护底线的要求［4］到生态保护红线理念的基本树立，生态保护红线也逐渐从城市规划领域被应用到各类环境保护领域。二是划定阶段，从2011年生态红线这一定义首次在国家层级被提及［5］到2018年全国生态保护红线和海洋生态红线划定工作基本完成，这期间逐步明确了生态保护红线的概念界定、内涵定义、划定技术与方法［6］、制度建立与管控要求［7］，生态保护红线也上升到法律层面，引起各界广泛关注。从生态保护成效来看，本轮生态保护红线划定成果卓有成效，几乎涵盖了我国生态保护价值最高的区域，但由于生态保护红线需要极高的管控精度与极大的管控力度，因此这一阶段划定成果与各地的实际情况仍然存在较大的差异，在生态红线的落地和有效保护方面还存在一些不足。三是完善阶段，即评估调整阶段。为了解决划定阶段存在的问题，保障生态保护红线落到实处，2019年6月，《关于开展生态保护红线评估工作的函》（自然资办函〔2019〕1125号）明确提出了生态保护红线评估调整工作的开展及要求；2019年11月，《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出统筹划定三条控制线，协调解决冲突［8］；2021年3月，《关于生态保护红线划定中有关空间矛盾冲突处理规则的补充通知》（自然资办函〔2021〕458号）进一步补充了生态保护红线划定中有关空间矛盾冲突的处理规则；2021年5月，全国生态保护红线评估调整工作基本完成，划定的全国生态保护红线面积比例不低于陆域国土面积的1/4，包括了重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区，覆盖了全国生物多样性分布的关键区域。

1区域概况

四川省位于我国西南内陆腹地，地处青藏高原东南缘，为我国地形第一阶梯向第二阶梯的过渡地带，是长江、黄河上游重要的水源涵养地。川西高山高原区、川西南山地区分别是国家“两屏三带”生态安全战略格局中“青藏高原生态屏障”“黄土高原—川滇生态屏障”的重要组成部分，其对于构筑四川长江上游生态屏障具有突出的水源涵养、水土保持、生物多样性维护、气候调节等生态功能。

四川省虽然幅员辽阔，但适宜开发的面积较少，且生态系统较为脆弱，生态与文化资源开发难度大，尤其是生态资源丰富区、生态环境脆弱区、经济欠发达地区相互叠加，面临发展和保护的双重困境。多年来，四川省积极实施退耕还林、天然林保护等重大生态工程建设，全省森林覆盖率达39.6%，但森林系统低质化、森林结构纯林化、森林生态功能低效化问题突出；草场退化和超载问题严重，草原退化面积占可利用草原面积的58.7%，天然草原平均超载率10.03%；土地荒漠化呈蔓延趋势，荒漠化面积为1.59万km2；工程建设、过度放牧等导致部分湿地和河湖生态功能退化，自然湿地面积逐渐萎缩；水土流失问题严重，除冻融侵蚀外的水土流失面积为12.1万km2，占省域面积的24.9%；随着经济快速发展，城镇化、工业化加速推进，各类基础设施建设、水电和矿产资源开发强度增加，开发活动挤占了生态空间，带来的植被破坏、栖息地侵扰、外来物种入侵、环境污染等压力不断增大。因此，科学划定生态保护红线，保护好重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区，减少生态空间占用，对维护四川省生态安全格局、保障生态系统功能、支撑经济社会可持续发展具有重要作用。

2评估调整原因

四川省原生态保护红线边界与第三次全国国土调查（以下简称“三调”）行政界线大体一致，但各市（州）生态保护红线划定范围不同程度地存在与自然地物地类边界或三调行政区边界不一致的情况，原因为：①原生态保护红线划定时采用的数据以西安80坐标系为主，精度不够，重要保护区域原有数据不精确或范围发生变化；②部分市（州）生态保护红线边界存在“锯齿”、“空洞”、破碎化的情况，没有结合山脉、河流和湖泊等自然地物地类边界、自然保护地保护范围等对生态保护红线进行修正；③与三调行政区边界不一致，没有根据三调行政区边界对生态保护红线边界进行调整。上述情况不利于加强对生态环境的保护，也直接影响国土空间规划编制的准确性和勘界定标工作的开展。

3评估调整规划

3.1生态保护红线应划尽划规则

自然保护地整合优化成果全部划入生态保护红线；资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价极重要区域中符合国家和省生态安全格局的区域全部补划进生态保护红线；饮用水源地一级保护区、水产种质资源保护区、国家一级公益林、珍稀濒危物种分布区、重要湿地、冰川和永久积雪全部划入生态保护红线；其他经评估具有重要生态功能、重要生态价值、有必要实施严格保护的区域，以及其他经评估目前虽不能确定但具有潜在重要生态价值的区域全部划入生态保护红线。

3.2生态保护红线内人为活动矛盾冲突消除规则

生态保护红线内人为活动矛盾包括永久基本农田、耕地、人工商品林、现状和已批准城镇村建设用地、重点建设项目、油气矿业权、非油气矿业权等方面。矛盾的消除方式包括调出、退出和保留，其中：调出指红线退出，人为活动等保留；退出指人为活动等退出，红线保留；保留指人为活动与红线永久共存。

4评估调整结果

评估调整后四川省生态保护红线总面积为14.92万km2，占全省面积的30.7%，与原红线14.80万km2相比，增加了0.12万km2。红线主要分布在甘孜州、阿坝州、凉山州、雅安市、绵阳市、乐山市等市（州），分布格局为“四轴九核”。“四轴”指大巴山、金沙江下游干热河谷、川东南山地及盆中丘陵区，其红线主要呈带状分布；“九核”指若尔盖湿地（黄河源）、雅砻江源、大渡河源，以及大雪山、沙鲁里山、岷山、邛崃山、凉山-相岭、锦屏山，其生态保护红线以水系、山系为骨架集中成片分布。与2018年原红线划定成果相比，总体格局未发生较大变化，与国家的生态安全格局基本一致，但生态系统完整性和空间连通性得到提高。

按生态系统功能分类，评估调整后四川省生态保护红线分为5个区，包括水源涵养功能区、生物多样性维护功能区、水土保持功能区、水土流失敏感区和石漠化敏感区。

（1）水源涵养功能区。面积为5.27万km2，占全省生态保护红线的35.32%，分为大渡河源水源涵养功能区、锦屏山水源涵养-水土保持功能区、雅砻江源水源涵养功能区。

（2）生物多样性维护功能区。面积为8.37万km2，占全省生态保护红线的56.10%，分为大巴山生物多样性维护-水源涵养功能区、大雪山生物多样性维护-水土保持功能区、凉山-相岭生物多样性维护-水土保持功能区、岷山生物多样性维護-水源涵养功能区、邛崃山生物多样性维护功能区、沙鲁里山生物多样性维护功能区和若尔盖湿地水源涵养-生物多样性维护功能区。

（3）水土保持功能区。面积为0.44万km2，占全省生态保护红线的2.95%，即盆中城市饮用水源-水土保持功能区。

（4）水土流失敏感区。面积为0.68万km2，占全省生态保护红线的4.56%，即金沙江下游干热河谷水土流失敏感区。

（5）石漠化敏感区。面积为0.16万km2，占全省生态保护红线的1.07%，即川东南石漠化敏感区。

5评估调整成效

5.1优化了成果质量

利用最新的遥感影像及三调数据成果对原生态保护红线划定成果进行了修正，优化调整后的生态保护红线边界与山脉、河流等自然地物地类边界，以及三调行政界线大体保持一致；对原红线破碎图斑、天窗等问题进行了优化，图斑数由1.26万个下降到0.3万个，天窗数由8.81万个下降到1.14万个，生态系统连通性、整体性得到较大提高，进一步提升了成果质量；为了保证调整后红线的连续性和完整性，以与重庆、贵州、云南、西藏、青海、甘肃、陕西等省（市、自治区）接壤的县（市）边界为基础，结合三调和遥感影像，以及区域生态系统及地形地貌边界、河流水系等自然界线，对生态保护红线进行了优化，保证了生态保护红线边界自然衔接，边界处无缝隙、无重叠。

5.2提高了生态功能

四川省生态保护红线将各类自然保护地、极小种群物种分布的栖息地、重要水源地和水生生境等生态敏感区域划入生态保护红线，生态保护红线范围内土地利用类型以林地、草地、水域和湿地为主，占生态保护红线总面积的90%以上，充分体现了“坚持山水林田湖草是一个生命共同体”的习近平生态文明思想，将四川省内的重点生态功能区约80%的草本沼泽湿地和湖泊湿地，以及60%以上的常绿阔叶林、落叶阔叶林、常绿针叶林、落叶针叶林、针阔混交林等森林生态系统纳入生态保护红线，有效保护了全省97%的水源涵养功能区和98%的生物多样性功能区，水土流失、土地沙化、石漠化等自然生态环境问题治理力度得到进一步加强，为长江、黄河上游生态屏障建设奠定了坚实牢固的基础。

5.3化解了矛盾冲突

根据三调、永久基本农田、林地一张图、矿业权等基础资料，全面分析和梳理生态保护红线内永久基本农田、人工商品林、现状和已批准城镇建设用地、重点建设项目、矿业权等各类人为活动情况，在确保生态安全格局和生态服务功能不受影响前提下，通过评估调整，合理处置生态保护红线内永久基本农田、一般耕地、人工商品林、城镇村及工矿用地、已报批用地、重点建设项目、合法矿业权等矛盾冲突图斑，确保生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界不交叉、不重叠，使生态空间、农业空间和城镇空间的布局更加合理，调整后的生态保护红线既优先考虑了自然生态系统的整体性和完整性，也科学合理、实事求是地化解了社会矛盾，满足了地方用地需求，保障了人民生产生活的基本权益。

6讨论与结论

目前，生态保护红线评估调整工作已经完成，全国生态保护红线基本实现了应划尽划，红线内人为活动矛盾也基本得到了解决，但生态保护红线评估调整工作仍然存在如下问题。

（1）应考虑生态保护红线与国土空间规划相结合。由于国土空间规划至今尚未完成，因此需要在国土空间规划中继续统筹划定、协调落实三条控制线。建议：建立生态保护红线监管平台，将生态保护红线纳入国土空间规划“一张图”，实现生态空间管控要素精准落地；逐步建立生态保护红线综合监测网络体系，充分发挥地面生态系统、环境、气象、水文水资源、水土保持等监测站点和卫星遥感监测能力，布设相对固定的生态保护红线监控点位，及时获取生态保护红线监测数据，开展数据分析，及时评估和预警生态风险；加强人类干扰活动监控，及时发现破坏生态保护红线的行为，通报当地政府，由有关部门依据各自职能组织开展现场核查，依法依规进行处理。

（2）加强生态保护红线的生态保护与退化生态系统修复。优先保护良好生态系统和重要物种栖息地，建立和完善生态廊道，提升生态系统质量和稳定性，增强生态系统的服务功能和生态产品供给能力。有条件的地区逐步推进生态移民，降低人类活动强度，减小生态压力。

（3）尽快制定生态保护红线管理办法。我国现行的生态保护红线制度仍存在立法体系不完备、法律责任不明确等问题［9］，建议国家明确生态保护红线立法、监管政策，结合国家生态保护红线有关立法和政策措施，各省市及地区因地制宜制定相应的生态保护红线

管理地方性法规规章和正负面清单，根据国家层面制定的生态保护红线管控规则，结合各地实际细化完善管控办法，进一步加强生态保护红线管控。

划定并严守生态保护红线是国土空间管理的重要组成部分，是保障生态安全，提高生态产品供给能力的重要手段。本次生态保护红线评估调整将四川省最基本、最需要保护的生态空间划为红线区，成为全省城镇空间、农业空间和生态空间规划不可逾越的生态空间管制区，对实现国土空间优化、提升自然生态系统服务功能、筑牢长江及黄河上游生态屏障、维护国家和四川生态安全具有重大意义。

［参考文献］

［1］潘树锋.问题导向视角下生态保护红线评估调整浅析：以福建省为例［J］.宁夏农林科技，2021，62（4）：58-61.

［2］蘇同向，王浩.生态红线概念辨析及其划定策略研究［J］.中国园林，2015，31（5）：75-79.

［3］白冰，李铁英.关于中国生态红线的研究与思考［J］.大庆师范学院学报，2017，37（5）：31-35.

［4］于骥，何彤慧.对生态红线的研究：宁夏生态红线划定的问题和思考［J］.环境科学与管理，2015，40（1）：173-176.

［5］柏松，景连东，李晖，等.基于水源涵养功能的生态红线划定方法研究［J］.生态环境学报，2017，26（10）：1665-1670.

［6］蒋莉莉，陈克龙，吴成永.生态红线划定研究综述［J］.青海草业，2019，28（1）：24-29.

［7］徐樑，桑劲，彭敏学，等.生态保护红线评估调整过程中的现实问题与优化建议［J］.城乡规划，2020（1）：48-57，78.

［8］侯鹏，高吉喜，陈妍，等.中国生态保护政策发展历程及其演进特征［J］.生态学报，2021，41（4）：1656-1667.

［9］李慧玲，王飞午.我国生态保护红线制度立法研究［J］.河南财经政法大学学报，2015，30（6）：184-192.

［作者简介］刘雅雅（1996—），女，河南驻马店人，助理工程师，硕士，主要从事国土空间规划及生态保护红线评估调整研究工作；通信作者余向克（1981—），男，内蒙古赤峰人，副研究员，硕士，主要从事国土空间规划及生态保护红线评估调整研究工作。［收稿日期］2022-04-01

（责任编辑杨傲秋）