汪玉凯：行政机构精简应未雨绸缪

张倩

2023年全国两会通过的国务院机构改革方案提出，精减中央国家机关人员编制。中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重点工作。

3月20日，黑龙江省哈尔滨市机构编制委员会发文表示，从今年3月开始，集中力量和时间开展市级机关单位编外用人清理规范，计划用5年时间将编外人员精减完毕。有观点认为，这是地方财政节约人力支出的举措之一。

更早之前，山西省先后批准6个县作为机构改革试点，推进党政机构重组整合及精减事业单位数量和人员。

与此相伴生的是，随着人口自由流动、城镇落户门槛降低的前提下，一些行政区域面临着常住人口锐减的问题，如何使得行政配置与行政资源相匹配，提高财政资金的使用效率，成为需要考虑的问题。

比如，根据第七次人口普查数据，与六普数据相比，黑龙江省常住人口减少646.39万，降幅达16.87%。全省13个地市人口全部下滑，绥化、齐齐哈尔人口流失超百万，哈尔滨减少63万。

而陕西省佛坪县，常住人口仅3.02万人，且仍在流出，但财政供养人员达到了6000余人。

在此种背景下，中国行政体制改革研究会学术委员会副主任、中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯在接受《财经》记者专访时表示，精减行政人员及机构数量是减轻财政负担的重要手段，相关部门应该未雨绸缪，尽快采取措施推进改革，以使地方稳步渡过财政收入下滑的难关。

社会管理成本有多大？

《财经》：现在中国有多少财政供养人员？其中行政事业编制数量是怎么确定的？

汪玉凯：财政供养人员比如公务人员中，包括了党的机构、政府机构的任职人员，目前，全国公务员的数量是700多万。此外，还有3200多万事业单位工作人员，比如老师、医生、护士、科研机构等单位的员工，这些人也都是靠财政供养的。此外，还有城管、协警，目前全国仅协警就有几百万人，而在城管之外还有协管，再加上500万城市管理网格员。

以上这些人都是靠财政来供养的，这是一个非常庞大的数字。不过，严格来讲，中国公务人员的数量并不多，编制只有730多万个。

现在的财政供养人员数量和过去相比，计算方式是完全不一样的。我们的编制数量是好多年前制定的，这么多年以来，相关部门从来没有增加过编制数量，也就是说“只减不增”。

《财经》：为什么“只减不增”？

汪玉凯：国家控制行政编制，以达到控制行政人力开支的目的。这就形成了一个局面，在编制无法增加的情况下，各个地方并不会根据各自的实际情况裁撤编制数量，而是在省域内进行调剂，比如北京市、上海市、黑龙江省，都是这样做的。省内有权根据各个地市的发展情况，來均衡不同地方的财政供养人员配比，但前提是编制总量不增。

《财经》：虽然编制没有增加，但是多个地方的财政供养人员是在不断增多的。

汪玉凯：是的，财政供养人员之前主要分两类，行政编制和事业编制。而现在行政支出增加，主要是地方近年聘请了很多临时管理人员，比方说协警、网格员。举个例子，我们正式的公安编制人员为200多万，但实际上，现在从财政领工资的公安人员总数达到了480万。也就是说，临时聘用的协警比正式的公安人员还要多。城管人员也是，编制不多，但是招募来的协管比正式人员还要多，再加上500万社区网格员，还有57万个行政村的书记、村主任、会计，还有11万个社区，其中每个社区的配置大概为7个人。这些人都是从财政领钱的，所以这一块儿的支出就变得非常大了，总数大概有六七千万人。

《财经》：也就是说随着社会管理越来越复杂，管理成本或者说服务成本是在不断提高的，这最直接的后果是，财政负担也越来越重。

汪玉凯：是的，这和传统社会不一样。

《财经》：近几年随着人口自由流动的程度加大，以及城镇化进程的推进、各地经济结构的变化，一些城市，尤其是东部沿海地区的常住人口规模在迅速增加；而内陆一些经济欠发达地区，人口则在快速流出。在这种情况下，不同地方的财政供养人员的比例是否应该调整？

汪玉凯：首先明确一点，人口自由流动是社会进步的标志，法律上规定的人口就是可以自由迁徙的。

第二个问题是城镇化进程的推进，减少农民数量的同时提升农业生产力，用最少的成本解决国人的吃饭问题，是面向世界、步入现代化强国的一个主要路径。所以随着农村人口大量进入城市，实际居住在城市的人口现在已经达到了将近10亿，农村大概只有4亿人。当然很多人没有户口，尤其是北上广深这种还没有放开落户限制的大城市。

这样一来，地方可能确实需要一个机制来对现有行政人员进行调整。但是，这其中的问题是，城市管理比农村管理要复杂得多，需要的管理人员也更多。从理论上来讲，随着人口大量转移流动，特别是城镇人口大量增加后，管理队伍也应该随之调节。但类似的调整机制只有城市里才有，比如根据城市人口数量来配备公安干警和城市管理人员的数量。但是在农村，这种行政布点就少得多，也没有系统性的调整机制。

其实对于公务员队伍来说，是有一个机构数量标准的，比如一个30万人口的县，应该配置多少个机构。中国的县级城市分为大、中、小不同的等级，人员配给数量因此是不同的。

相关部门应该未雨绸缪，尽快采取措施推进改革，以使地方稳步渡过财政收入下滑的难关。图/视觉中国

改革需要决心和动力

《财经》：但是在实际情况中，即使人口数量减少了，行政机构也要跟上级保持一致，这样一来，调整机制很难发挥作用。

汪玉凯：这个现象的根源是，国家机构没有进行相关的调整，国家不动，地方自然也不敢动。

《财经》：背后是有什么顾虑吗？

汪玉凯：就是担忧在行政机构体系中上下会不配套。但是，山西省河曲县搞了一个事业单位人员的裁撤试点，虽然是被上级要求实行改革的，但也确实裁减了很多事业编制。

《财经》：河曲主要是通过控制新进人员和退休人员的比例，以及将很多事业单位的人员下放到乡镇，以实现人员裁减。对于最终的效果，当地其实也心里没底。

汪玉凯：我看了相关的报道，河曲是合并了很多事业机构，这个力度是比较大的。但是人员方面相对比较复杂，你提到控制人员进出比，这其中就包括让很多人提前退休，但是退休后他还是要领养老金的，这仍然是由财政负担的。

《财经》：之前很多地方都表示要精减事业单位人员，但事与愿违，事业单位人员反而越来越多。而且，山西第二批事业单位改革试点，原本选了8个小县，但最后只有4个接受试点。从这个角度来看，地方的改革意愿并不强烈，或者说没有足够的动力去进行改革，造成这一现象的原因是什么？

汪玉凯：原来财政情况比较好的时候，改革的动力都不强，在机构和人员精减上大动干戈，可能会让很多人有意见。

现在各地的财政压力都比较大，地方只能自己来解决问题。但这种地方自发式的改革，如果没有中央统一安排和权威要求的话，很难持久，也很难全面铺开。

《财经》：这样改革的正当性和权威性就大打折扣。

汪玉凯：不过这里还有另外一个例子，就是浙江省的龙港市。龙港撤镇设市后，上级单位给了它县级管理权限，其中行政编制为500个，事业编制有1000多个。龙港有将近47万的常住人口，比北方很多县城的人口要多出很多，各项经济指标在温州市也名列前茅。

龙港的行政管理有几个关键词：大部制、扁平化、低成本、高效率，用数字化转型和行政改革两条腿来推动管理。龙港的市委市政府一共设置了15个行政机构，不设乡镇和街道，由市政府直接管理102个社区。

与龙港形成鲜明对比的是，西部某县的人口不足3万，但是有1000多个公务员，37个党政机构。

这个对比很能说明问题。那就是一些地方的党政机构人浮于事、机构游离的问题非常突出。所以现在的主要问题是，如何科学规划，下更大决心来解决这一现象。

1998年的机构改革力度很大，成效也非常明显，改革的成效延续了很多年。因此，不要慌，也不要害怕，改革自我修复的能力和弹簧回弹的能力是一样强的。所以说，需要更大的改革勇气，来从根源上解决问题。另外一個非常重要的问题是，需要为改革提供法治保障，否则会影响地方行政改革探索的效果。

同时，还是要解决原始的创新和改革动力问题，外在的压力推动改革的成效是非常有限的。

如何更稳妥推进改革？

《财经》：对于稳妥推进改革，你有什么具体建议吗？

汪玉凯：我的看法主要有下面这几点。

第一个就是，不应把大量裁减事业编作为改革的目标。因为事业编有很多是老师、公立医院的医生，他们是民生问题最重要的保障。医疗教育都是提供民生服务的，也最能体现政府执政为民的理念。所以，我建议裁减那些相对可要可不要的岗位，尤其是可以推向市场的岗位。另外这些年我们还增加了不少财政供养的社会组织，比方说社区工作者，这些都是可以推向社会的。

此外，很多村主任、村书记也是拿财政补贴的，还有全国500万的网格员，我认为财政补贴的边界不能太宽。从这种大的方面来讲，应该划清界限、理清楚社会需求来进行改变，在一些领域应该让社会组织发挥作用，这是我的第二个建议。

第三个建议就是一些党政机构可以精简，就像浙江的龙港市，还有广东的顺德市，都采用了机构融合的方法，原来的几套班子合并成一套人马挂几个牌子，业务相近的机构合并到一起，这样可以大量减少机构、减少人员。

第四个建议是政府没必要把所有责任都揽到自己身上。我们现在一直讲，市场在资源配置中发挥决定性的作用，政府作用是第二位的。如果不管大事小事政府都出面，那就必然要承担过大的责任，效率还不高。所以说该政府管的事，政府就管，不该管的就放给社会、交给市场来做。这样可以大量减少人员和开支。

《财经》：放给社会的话，能有力量承接吗？

汪玉凯：好多社会组织在经过40多年的发展后，已经培育起来了，应该信任它们，让它们扮演好它们的角色，社会会变得非常有活力。我们一直说，党委领导、政府负责、公众参与，要打造社会治理新格局，共建共享共治，应该按这种思路发展。

《财经》：改革可以从哪些地方启动呢？

汪玉凯：我觉得一些富裕、经济比较好的地方和一些经济不那么好的地方都应该试点改革，根据各自的情况制定不同的方案。在这些试点，国家可以提供一些政策，最后根据结果再对方案进行优化和推广。从富裕和穷的地方，分别找出经验教训，以在全国范围内进行推广。

《财经》：如何让地方有改革动力？

汪玉凯：这就需要中央统一部署，当然这需要在试点范围内更新政绩考核标准，把改革成效纳入考核项目，这对地方政府就形成了动力。

《财经》：相当于把改变目标化，纳入政绩考核体系。

汪玉凯：对，就像考核指标中的GDP（国内生产总值）一样。这样一来，我觉得地方会有动力去创造出很好的经验。

《财经》：地方永远是有办法的。

汪玉凯：对，他们非常熟悉自己的一亩三分地，办法永远比困难多。