基于“诊改”理念的高职院校预算绩效管理机制研究

张小丽 敬丽华

［摘           要］  在国家大力推进预算绩效管理的大背景下，在高职院校大量诊改实践的推动下，从“诊改”视角，分析了“诊改”理念与预算绩效管理的有效衔接。以高职院校预算绩效管理存在的问题为依据，基于“诊改”理念构建高职院校预算绩效管理机制，并提出了深入推进高职院校预算绩效管理工作的思路。

［关    键   词］  “诊改”理念；高职院校；预算绩效管理

［中图分类号］  G717                   ［文献标志码］  A                 ［文章编号］  2096-0603（2023）06-0117-04

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税管理体制改革的重要内容。在当前经济形势下，财政对教育投入趋于放缓。对以财政投入为主要资金来源的高职院校而言，目前面临着高质量发展与资金有效供给的矛盾，学校资源配置与有效配置要求之间也存在差距。全面预算绩效管理作为优化资源配置、提高资金使用效益的有效途径，如何有效实施预算绩效管理是当前高职院校提升治理能力、提升财務困境应对能力亟待解决的现实问题。

一、研究背景

2015年，《教育部办公厅关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》要求职业院校全面开展教学诊断与改进工作（以下简称“诊改”），并于同年12月印发了《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）》，为高职院校建立常态化内部质量保证体系和可持续的“诊改”工作机制指明了方向和目标。2020年，教育部等九部门印发的《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》中再次提出，高职院校要健全以章程为核心的校内规则制度体系，完善学校内部治理结构，深入推进教学工作诊断与改进制度建设，切实发挥学校质量保证主体作用[1]。在国家一系列政策的推动下，27所高职院校成为全国高职“诊改”试点院校，各省市也不断开展省级“诊改”试点院校建设，“诊改”制度在高职院校中已成为一种常态化的工作机制，“诊改”理念深入人心。

2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），提出以提高财政资源配置效率和使用效益为重点，改变预算资金分配固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障，创新预算管理方式，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算与绩效管理一体化[2]。2019年，《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，要把全面推行预算绩效管理作为完善治理机制、优化资源配置、激发内生动力、提升管理效能的重要抓手，作为推进教育治理体系和治理能力现代化的重要举措[3]。目前，如何有效地实施全面预算绩效管理是众多高职院校亟待解决的现实问题。

基于此，在国家大力推进预算绩效管理和高职院校大量“诊改”实践的大背景下，研究“诊改”视角下的预算绩效管理，是高职院校提升管理效能、优化资源配置行之有效的可靠手段。

二、“诊改”理念与预算绩效管理的有效衔接

高职院校“诊改”工作是为了构建全员、全过程、全方位的质量保证制度体系，实现教学管理水平和人才培养质量的持续提升。预算绩效管理作为高职院校财务支撑体系的重要组成部分，与“诊改”工作一脉相承、有效衔接。从过程来看，“诊改”工作是以学校为质量保证主体，以“8”字形质量改进螺旋为基本单元（如图1所示），按照“需求导向、自我保证，多元诊断、重在改进”的工作方针，进行常态纠偏和自我“诊改”[4]；预算绩效管理是预算管理各部门按照其主体责任，强化目标管理、开展过程监控、推进绩效评价、注重结果应用、健全激励约束机制，建立事前、事中、事后预算绩效管理闭环系统，与“诊改”工作“事前设定目标标准、事中实施监测预警、事后开展诊断改进”的运行逻辑相一致。从方式来看，“诊改”工作强调以信息化管理平台为支撑，要求高职院校加强人才培养工作状态数据管理系统的建设与应用，完善预警功能，提升学校教学运行管理信息化水平；预算绩效管理要求推进绩效管理信息化建设，做好与现有系统的衔接和互联互通工作，打破“信息孤岛”，二者相关基础信息数据相一致。

三、高职院校预算绩效管理存在的问题

（一）正确的预算绩效管理理念尚未形成

“花钱必问效，无效必问责”，这是中共中央、国务院在《意见》中提出的理念，但在高职院校实际工作中，部分教职员工，甚至中层干部对预算绩效的重要性认识不足，还存在一定差距。一是职责不明确，由于高职院校绩效管理工作往往由财务部门牵头，一些部门单纯地认为绩效管理就是财务部门的工作，在财务部门组织协调绩效管理相关事务中存在做事拖沓、相互推诿现象。二是认识不到位，预算绩效目标、指标申报质量不高，具体表现在：绩效目标照搬照抄文件原文、不够细化、量化，绩效指标指向不明确、设置不规范，绩效指标值设置不准确、可衡量性差。三是审核把关不严格，预算编制人员存在只要有绩效目标、只要满足绩效指标数量要求就能通过“形式化审核”、不影响预算上报的侥幸心理，再加上预算审核人员把关不严，绩效目标编制、事中绩效监控、绩效结果自评等工作流于形式。

（二）预算绩效管理体系亟待健全

继《意见》之后，国家、省级层面陆续出台了一系列绩效管理相关文件，为高职院校预算和绩效管理提供了行为准则和政策建议，但高职院校的预算绩效管理体系建设方面仍存在空白。一些高职院校制度修订滞后，未制定预算绩效管理制度或针对绩效目标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用等环节制定具体实施细则，未制定事前绩效评估实施办法，未开展事前绩效评估工作，致使学校预算绩效管理工作不够规范、无理可依、无章可循。

（三）预算绩效指标和标准体系尚未建立

高质量的预算绩效指标和标准体系，是预算绩效管理全过程链条中有效管理的重要基础。《意见》中指出，各级财政部门要建立健全共性绩效指标框架，加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。目前多数省份已经建立了共性指标框架，构建了会议、培训、维修改造、设备购置、信息系统建设运维等不同类别的共性绩效指标框架。但教育是一项综合性很强的系统工程，涉及的门类很多，高职院校预算部门设立绩效指标时一般都是参照往年或简单参考共性指标框架，很难做到充分考虑各行業、各领域、各层次的核心绩效指标库和标准体系，其合理性、明确性有待衡量。基于这样设立的绩效指标来进行绩效评价，最终得到的评价结果就可能不准确、不实用，预算绩效管理的实施意义也就大打折扣。因此，高职院校需要按照“共性+个性”的构建思路，在共性绩效指标框架的基础上积极探索助力学校高质量发展的预算绩效指标和标准体系。

（四）预算管理系统有待优化

目前，高职院校预算管理的方式主要有两种：一是使用传统的预算管理系统。二是信息化建设滞后，预算、绩效管理仍然采用手工Eｘｃｅｌ表格方式汇总编报而成。传统的预算管理系统只有预算编制、执行控制、查询等功能，并不能将绩效目标有效嵌入，在预算编制时考虑事前绩效评估、绩效目标，在预算执行时兼顾绩效监控，在决算分析时结合绩效评价，无法形成“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的闭环管理机制，从而无法真正意义上实现预算与绩效管理一体化。缺乏全面的预算绩效管理系统，一方面可能会存在差错和遗漏，另一方面在事中绩效目标监控和事后绩效评价时缺乏有力的技术支撑，操作烦琐、效率低下，无法实现绩效与预算管理的深度融合，通过绩效管理提升预算管理水平，推进预算管理科学化。

四、“诊改”理念融合下的高职院校预算绩效管理机制构建

（一）构建思路

打造目标链和标准链，充分发挥预算绩效管理各部门的主体责任作用，以绩效目标为导向，以各部门重点工作任务、重点项目为抓手，以提高多方利益相关者满意度为目的，构建事前、事中、事后预算管理闭环系统，实时进行预算监测预警、问题诊断并及时改进，形成良性循环提升的改进螺旋[5]。

（二）运行逻辑

以学校“十四五”事业发展规划目标、“双高”建设任务为出发点，以各年度建设目标为基准点，以预算绩效管理各责任部门作为质量主体，进行事前绩效评估，科学设置绩效指标。各部门在预算执行过程中按计划完成各项工作任务，同时对目标完成情况进行相关数据的收集和整理，并对绩效目标的完成程度进行监控，以判断目标是否正常运行；如果目标偏离，则在此后的实施过程中，分析偏离的原因并加以改进，从而形成预算绩效管理的“动螺旋”。预算执行完成后对预算绩效目标实现情况进行自我诊断、自评价分析，参照自评价情况进行考核激励、创新改进，同时将其作为下一年度绩效目标调整的依据，形成整个预算绩效管理的“静螺旋”。

（三）建设路径

1．事前设定目标标准，科学设置绩效指标

预算绩效目标是全面预算绩效管理工作的逻辑起点和源头动力。构建学校预算绩效目标体系的具体实施步骤是：一是按照年度细化分解学校“十四五”事业发展规划目标和“双高”建设任务，把“十四五”计划目标分解到年度工作目标上来。二是各部门根据职责分工，在此基础上确定本部门全年总体工作目标。三是各部门对各项工作进行认真梳理，按照SMART原则，确定本部门的重点工作任务和工作标准。四是以项目化建设为抓手，将重点工作落细、明确责任方，设定指向明确、合理可行、可量化、可衡量的绩效指标，开展项目化考核，以点带面，形成学校“年度目标—部门整体目标—重点任务目标—项目建设目标”体系（如图2所示），点面结合，整体与项目绩效相匹配、相衔接，以此为基础，完善标准链，确保学校年度预算绩效目标的实现，为实现学校各项工作目标提供有力保障。

2.事中实施监测预警，实时开展绩效监控

绩效监控以项目常态监测为主，整体定期监控为辅，以项目绩效目标的实现促进整体目标的落实。项目预算绩效监控以月度或季度为监测预警周期，按照“全面覆盖、突出重点、及时纠偏”的原则，及时跟踪项目绩效目标任务进展状态，并预估项目全年目标实现情况，对未按进度或计划要求完成的绩效指标任务作出预警。如果预算执行与绩效目标有较大偏离，或者已经或预计发生重大损失或风险，根据实际执行情况，及时调整绩效目标或调整预算。整体预算绩效监控以半年度为监测预警周期，各部门收集汇总平时各项目预算绩效监控数据，并补充其他相关数据资料，进行自我监测，及时纠偏止损、予以改进。

3.事后开展诊断改进，有效促进结果应用

以年度为评价周期，对照年度目标任务，运用科学、合理的绩效评价方法，对项目、整体预算绩效目标完成情况以及预算执行情况进行诊断、评价，真实反馈预算绩效完成的结果及质量。绩效评价以自评为主，对完不成绩效目标或与绩效目标有较大偏差的，由各项目负责人和部门对项目和整体预算绩效进行自评分析，分析原因，明确改进措施。对部门自评结果，学校财务部门可以会同有关部门或委托第三方机构按要求进行抽查和复核，并及时向责任人反馈评价结果。同时，对绩效评价较好的项目，按照奖优罚劣的原则，优先保障下一年度预算；对绩效评价一般的项目，督促改进；绩效评价较差或效果不佳的，调减或暂缓拨付下一年度预算。学校建立绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，通过激励各项目负责人或部门学习创新、改进提升，激发绩效管理的内生动力，形成反馈、整改、提升的良性循环。

4.平台建设技术支撑，持续提升绩效管理水平

以学校预算绩效指标体系为开端，将绩效管理融入预算编制、审批、下达、执行、调整、分析全过程，全面升级预算管理信息系统，构建事前、事中、事后全过程预算绩效管理信息化平台，形成绩效与预算管理一体化框架。一是预算编制环节， 按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，在编制预算时，绩效目标同时确立。二是预算审批环节，按照“谁分配资金，谁审核目标”的原则，在审批预算时，绩效目标同时审核。三是预算下达环节，按照“谁批复预算，谁批复目标”的原则，绩效目标、具体指标与预算明细同批复下达。四是预算执行环节，实行“双监控”，既监控预算执行情况，又监控绩效目标的实现。五是预算调整环节，变更预算时同时变更绩效目标，或在预测全年绩效目标实现可能性极低的情况下，根据需要降低绩效目标时考虑下调预算，两者并轨管理。六是预算分析环节，按照“谁支出、谁自评、谁负责”的原则，对当年度收支预算执行情况进行分析的同时，对当年度绩效目标完成情况进行自评，并将预算执行情况和绩效自评结果作为部门绩效考核的重要依据，同时作为学校以后年度安排预算、完善绩效目标体系和标准的重要参考。这六个环节环环相扣、相互影响，形成管理闭环，通过预算绩效管理系统实现各个环节的前后呼应、数据匹配、衔接顺畅，同时与财务系统互联互通，为全面实施预算绩效管理提供技术支撑，有效提升绩效管理科学化水平。

五、深入推进高职院校预算绩效管理工作的思路

（一）全面树立预算绩效管理理念

强化财务人员、项目负责人、部门业务人员等相关管理人员的绩效管理意识，全面树立预算绩效管理“花钱定要问效，办事不力定要追责”的理念。一是重视宣传培训工作，利用新媒体技術加大宣传力度，在加强相关人员绩效管理业务培训的同时，营造“讲业绩、重业绩、用业绩”的浓厚氛围，打造一支专业化、高效率的预算绩效管理队伍，不断强化绩效管理意识，提升预算绩效管理业务素质和管理工作水平。二是强化绩效管理的责任约束和激励约束，明确预算部门负责人对本部门的整体预算绩效负责，项目负责人对项目预算绩效负责，重大项目绩效实行责任终身追究制。同时，将绩效考评结果作为人员晋升、绩效考评的重要参考依据，与领导干部考评、部门考核、经费预算安排等挂钩，充分调动各部门预算绩效管理工作的积极性。三是加大监督检查力度，对各部门预算绩效管理过程和效果进行审计、监察，对发现的问题督促整改落实，以检查促规范、以规范促提升。

（二）顶层设计统筹规划，完善预算绩效管理制度和指标标准体系

全面推进预算绩效管理工作，一是加强顶层设计，强化制度建设。首先，梳理现行制度，为构建预算绩效管理制度体系框架查漏补缺。其次，围绕事前绩效考评、绩效目标管理、绩效监控、绩效考评、绩效监控、结果运用等环节，完善实施细则，逐步健全制度体系。二是统筹规划，构建预算绩效指标和标准体系。当前，高职院校迈入“双高”时代，结合“双高计划”建设任务构建既符合高职教育特点又兼具时代特色的预算绩效指标和标准体系，根据建设项目对其进行动态调整、优化，既为日常预算绩效管理奠定了工作基础，又为将来“双高计划”绩效评价提供了数据支撑。

（三）项目落实整体推进，全面推动预算绩效目标完成

以项目库为源头，只有将实施方案、资金测算、绩效目标等经过论证、事前绩效评估的项目才能上报予以审批，审批通过的项目才能入库、才有资格分配预算；预算执行过程中所有项目均要开展绩效监控；年度终了要对项目实施绩效自评，全过程跟踪、监督、管理，确保项目绩效目标的实现。另外是推动全项目化管理。财政部《预算管理一体化规范（试行）》要求将项目作为预算管理的基本单位，全部支出都以项目的形式纳入项目库，实现项目全生命周期管理。“全项目化”使所有支出更加目标清晰、职责明确，便于在预算执行中以目标为导向，进行追踪管理，点对点精准把控，统筹规划，提高资金使用效益[6]，保障项目绩效目标落地、落实，推进学校整体绩效目标的实现。

六、结语

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略举措，是高职院校提升财务治理能力，推进高质量内涵发展的重要手段。高职院校应充分发挥“诊改”经验优势，积极探索有效、可操作的绩效管理诊断改进路径，提升预算资金使用效益，强化管理、大力推进“双高”建设和各项事业高质量发展。

参考文献：

［1］教育部等九部门.关于印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》的通知［Z］.教职成〔2020〕7号.

［2］中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见［N］.人民日报，2018-09-26.

［3］教育部.教育部关于全面实施预算绩效管理的意见［Z］.教财〔2019〕6号.

［4］杨应崧，袁洪志.职业院校内部质量保证体系运行基本单元探析［J］.江苏高职教育，2020，20（4）：21-26.

［5］王如荣，傅伟，袁洪志.高职院校教学工作诊断与改进制度建设：现状调查、案例分析与发展思考［J］.职业技术教育，2021，42（36）：50-55.

［6］邓帅.基于预算一体化的全面绩效管理研究［J］.企业改革与管理，2022（10）：61-63.

◎编辑 马燕萍