“双碳”目标下川西北生态示范区完善生态补偿制度的路径研究

薛蕾　邱进

摘   要：生态补偿制度为川西北生态示范区的高质量发展提供了制度保障和动力来源，是助推川西北生态示范区乃至全国实现“双碳”目标的重要渠道。本文以川西北生态示范区为研究对象，基于生态资本价值理论、公共物品理论、外部性理论等分析了“双碳”目标下生态补偿制度的作用机理，发现当前川西北生态示范区面临着生态补偿标准较低、资金不足、渠道单一、体制不健全、监管力度不够等问题，建议通过提升生态补偿标准、拓宽生态补偿资金来源、构建多元生态补偿方式、健全生态补偿体系、加强生态补偿监管力度等方式来完善生态补偿制度，以便于促进减排与发展双赢，早日实现“双碳”目标。

关键词：“双碳”目标；川西北生态示范区；生态补偿制度；生态补偿路径

中图分类号：X321        文献标识码：B        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.03.006

文章编号：1009-6922（2023）03-50-07

一、引言

随着全球气候变暖问题的日益加剧，减少温室气体排放、实现绿色可持续发展已经成为了社会共识，而因人类生产生活产生排放的二氧化碳则成为导致全球气候变暖的重要因素之一。作为一个负责任的大国，中国积极应对气候变化问题，主动参与到碳减排行动中。2020年，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上庄严宣告：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”［1］2021年4月22日，习近平总书记在“领导人气候峰会”上再次强调：“中国承诺实现从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用时间，需要中方付出艰苦努力。”［2］与已经完成碳达峰目标的美国、欧洲等相比，中国作为世界上最大的发展中国家，当前仍然处于工业化、城镇化的加速期，面临全球最高的碳排放强度降幅目标、最短时间内实现从碳达峰到碳中和的要求，时间紧任务重，挑战十分严峻。

当前，生态补偿的重要性已经得到了社会各界的认可，是践行习近平生态文明思想的重要体现，被视为实现“双碳”目标的重要渠道。中国共产党四川省第十二次代表大会报告中也明确提出要“探索生态产品价值实现机制，建立完善生态补偿制度”［3］。川西北生态示范区拥有十分丰富的森林、草原、湿地等生态资源，是长江、黄河上游重要的绿色生态屏障和主要水源涵养地，生态碳汇潜力巨大，是典型的生态高输出区域和急需生态补偿区域（李欣欣等，2022）［4］。因此，采取有效措施完善生态补偿制度，提升其生态碳汇功能、推动减排增汇、平衡减排与发展目标，对于更好维护国家生态安全，全力推动长江经济带与黄河生态经济带高质量发展，尽早实现“双碳”目标具有较强的理论价值与实践价值。

二、文献综述

生态补偿制度可以通过公共政策和市场手段，将生态保护中的经济外部性问题和经济发展中的环境外部性问题进行内部化处理，可以有效调整生态保护地区和生态受益地区之间的利益关系（黄征学，2015）［5］。就其本质而言，生态补偿制度是联系高度紧密的不同区域对特定生态系统的利用、保护、修复等方面的责任与权利、利益与补偿进行相互协调的政策工具，其目的是实现区域之间、发展与保护之间的利益均衡（李文华和刘某承，2010；吴乐等，2019）［6-7］。就其作用而言，生态补偿制度可以纠正市场外部性，推动区域均衡发展（王淑新等，2021）［8］；可以遏制自然环境恶化趋势、提高生态环境质量，从而保证生态服务供给的稳定性（Boonen等，2018）［9］，强化区域经济的绿色可持续性（Jiang等，2019）［10］；可以增加生态保护区人民群众的经济收入，调动其参与生态环境保护的积极性，从而实现经济发展与环境保护的双赢（Bremer等，2014）［11］。就其存在的问题而言，主要表现为法律、法规等不够健全（陈秋菊等，2022）［12］，对生态产品的真实生态价值衡量机制有待完善（张栋，2022）［13］，补偿标准长期较低、补偿资金来源渠道有限（刘洋等，2021）［14］，不能有效解决自然保护地与原住居民权益之间多方面的冲突（陶广杰等，2021）［15］。在生态补偿的政策措施方面，生态补偿制度既要遵循市场规律又要体现代际公平理念（刘秋妹，2020）［16］，充分发挥政府（任以胜等，2020）［17］、市场（王怀毅等，2022）的综合作用［18］，合理制定生态补偿标准（邹博清，2020）［19］、完善生态产品价值实现制度体系（孙博文和彭绪庶，2021）［20］，采用财政转移支付、减税、技术支撑、项目倾斜、教育服务等复合型政策工具（Salzman等，2018；Pettinotti等，2018）［21-22］，健全生态补偿的依据保障、资金保障、安全保障和实施保障（李小强，2021）［23］，从而提高生态补偿效率。

综合现有研究成果来看，目前关于生态补偿制度的研究已经较为丰富，为相关领域的深入研究奠定了理论基础。但与此同时，现有研究依然存在以下不足：一是现有研究侧重于对生态补偿制度的内涵、现状、问题与路径等研究，对“双碳”目标下生态补偿的理论渊源阐述较少；二是其研究对象多为经济发展较为良好的地区，对于西部地区尤其是川西北生态示范区的生态补偿制度研究较少。在此背景下，本文首先从理论层面分析“双碳”目标下生态补偿制度的作用机理，并以川西北生态示范区为研究对象，分析其推行生态补偿制度存在的问题，构建其完善的路径。以期通过完善多层次、多元化的生态补偿制度，在进一步推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的同时，切实增强川西北生态示范区的生态碳汇能力，从而早日实现“碳达峰、碳中和”目标。

三、“双碳”目标下生态补偿制度的作用机理

生态资本价值理论认为生态环境也是一种资本，生态资本具有资本的一般属性（严立冬等，2009）［24］；与此同时，公共物品理论认为生态环境属于公共物品，具有明显的社会效益（俞海和任勇，2008）［25］。受偿主体对生态环境的保护和改善可以产生正外部性，这种积极作用将惠及整个区域。但在此过程中，受偿主体面临着因环保政策而被迫改变生产方式产生的损失，也面临着因参与保护生态环境付出的成本损失。生态补偿制度存在的原因在于受偿主体牺牲了自己的发展权益而使得补偿主体受益，以及受偿主体进行了使补偿主体受益的生态环境保护活动。因此，补偿主体理应对前者进行弥补，对后者进行回报。但在现实经济运行中，生产活动产生碳排放的负外部性和生态保护产生碳吸收的正外部性导致经济发展和生态保护的价值所反映的信息不充分、价格不合理。当忽略了“高消耗、高排放、低效率”的经济发展所带来的碳排放激增、全球气候变化加剧的威脅时，生态环境保护价值就会被认为低廉，甚至可以忽略不计；当忽略了生态系统在吸收碳排放、减缓气候变化方面的贡献时，生态环境保护价值就会被认为过高，难以接受。在两种影响的综合作用下，受偿主体缺乏动力来加强生态保护，补偿主体对生态环境的需求长期不足，最终导致生态环境持续恶化、经济社会高质量发展受损。因此，在“双碳”目标下，在处理发展与保护的关系中既要考虑到经济社会发展的效益，也要考虑到生态系统所具有的重要价值。

从生态补偿主体来看，生态补偿制度可以将其经济发展带来的负外部性进行内部化处理，通过增加生产成本的方式倒逼其转变经济发展方式。在生态补偿制度下，生态补偿主体承担相应责任支付环境成本，在获取经济利益的同时采用多种方式对因产生碳排放、加剧气候变化所造成的经济损失进行补偿。这在一定程度上可以遏制补偿主体加剧碳排放的行为，迫使其为了减少成本而改变传统发展模式、应用绿色技术，从而加快绿色低碳转型，实现减污降碳与高质量发展的目标。

从生态受偿主体来看，生态补偿制度可以弥补其受生态政策限制所带来的经济损失，激发其参与生态环保、减碳增汇等活动的积极性。生态受偿主体绝大部分属于经济不够发达的区域，生态环境的脆弱性特征十分明显，经济生产方式较为落后，对资源的不合理开发、不科学利用问题十分明显，这也导致生态环境遭受破坏并持续恶化。生态补偿制度可以通过政策、资金、实物、智力等方式对受偿主体进行补偿，为其经济社会发展注入资金、劳动力等生产要素。改善基础设施条件，扭转经济落后、布局失衡、污染严重、治安混乱等问题。推动当地群众扩大收入渠道、提高收入水平、改善生活条件，从而有助于加强生态环境的保护，实现自然资源开发利用的科学性、有序性、持续性，在强化生态碳汇能力、实现“双碳”目标的同时也推动经济社会高质量发展。

综合以上分析可知，生态补偿制度可以通过补偿主体和受偿主体的利益再分配的方式优化二者之间关系，从而实现减排与发展的双赢。这也表明了在川西北生态示范区推行生态补偿制度的重要性和必要性。

四、“双碳”目标下川西北生态示范区生态补偿制度存在的主要问题

在“双碳”目标下，川西北生态示范区生态补偿制度在推动地区实现高质量发展的过程中面临着诸多的问题，结合川西北生态示范区的经济社会发展现状与实地调研结果，本文认为相关问题主要集中体现在以下几个方面：

（一）生态补偿标准较低

川西北生态示范区大部分属于重点生态功能区，“开发”与“限制”矛盾较为突出。一方面，这些地区拥有十分丰富的自然资源、文化资源、旅游资源，物种、生态、历史文化等优势十分明显；另一方面，受限于生态红线，资源开发与利用面临诸多限制，很多经济项目不能有效落地实施。在此背景下，这些地区缺乏带动效应强、可持续性好的优势产业和主导产业。实施生态保护补偿是调动各方参与生态保护积极性、提高生态环境质量的重要渠道（杨正兴等，2020）［26］。草原是牧民赖以生存的主要生产资源，草原生态补偿政策的实施意味着禁牧、休牧会直接降低牧民的收入水平，牧民的禁牧、休牧意愿直接影响着政策的执行程度与生态的恢复程度，而生态补偿标准的高低直接影响着牧民的收入水平及牧民的禁牧休牧意愿。当前，川西北生态示范区的生态补偿标准与生态保护贡献不匹配，奖补偏低、保障措施不足现象明显。如调研发现，阿坝藏族羌族自治州草原禁牧补助标准、草畜平衡奖励分别仅为7.5元/亩、2.5元/亩，难以满足农牧民生产生活需要，导致超载过牧问题持续存在；部分草原退化问题严重，划区轮牧不足，缺乏专项资金进行保护；鼠害、虫害、草原改良、退化草原治理等补助标准分别仅为2元/亩、4元/亩、75元/亩、500元/亩，无法充分调动农牧民参与生态保护治理的积极性，也影响农牧民群众增收致富。调研结果表明，2021年阿坝藏族羌族自治州部分县依然存在超载放牧现象，这导致草场牧草产量和品质下降，草原利用率降低。

（二）生态补偿资金不足

当前，多重因素导致川西北生态示范区生态治理难度加剧，对生态补偿资金的需求迅速上升。一方面，川西北生态示范区自然条件较为恶劣，地形地貌复杂，气候变化多样，植被生长困难，地震、山洪、泥石流、滑坡、崩塌等自然灾害频发、多发、易发特征明显，自然灾害始终是当地经济社会发展面临的重大安全风险，且发生灾害后续治理恢复难度较大；另一方面，受全球气候变暖、降雨量减少等因素影响，阿坝藏族羌族自治州草原荒漠化、沙漠化及鼠害、虫害、毒草害等“两化三害”问题十分突出、治理难度较大。2022年，阿坝藏族羌族自治州林业有害生物发生面积达50.44万亩，发生态势与2021年相比上升10%，其中森林病害发生40.54万亩，森林虫害发生5.81万亩，鼠（兔）害发生4.09万亩［27］。这也导致湿地保护、造林绿化、生态修复等工作任务更加繁重，资金需求迅速增长。但由于成本高、难度大、投资回报率低等原因，生态项目难以吸引社会资本参与，导致长期以来川西北生态示范区生态保护和建设仅依靠天然林保护、退耕还林、生态公益林等政府常规项目，缺乏社会项目支撑。另一方面，川西北生态示范区原本属于“老、少、边、穷、病、高”贫困地区，经济发展质效较低、县级财力有限，大多数生态保护资金主要依靠上级财政转移支付，实施生态修复项目资金缺口较大。因此存在社会资本不愿介入、生态补偿资金投资不足的双重困境，生态修复保护举步维艰，严重制约生态碳汇能力的提升。以地处四川省与青海省、甘肃省交界处的阿坝县为例，当前草原“两化三害”治理难度较大，草原退化、土地沙化、水土流失等问题亟需治理。

（三）生态补偿方式单一

就川西北生态示范区农牧民生产生活的实际状况而言，当前农牧民非农就业机会较少、收入渠道较为单一，几乎全部来自于草原畜牧业及相关产业，其中放牧与中药材采挖依然是当地农牧民的主要收入来源，农牧民转产就业的需求日益凸显。随着农牧民人口的增加，牧民维持生计和增收主要靠增加牲畜饲养量，这导致牧区草原过载过牧严重，草原生态环境总体仍在恶化。当前，川西北生态示范区的生态补偿主要涉及森林生态保护补偿、草原生态保护补偿、湿地生态效益补偿、重点生态功能区转移支付、自然保护地生态补偿、土地轮作休耕补助资金等项目，主要侧重于以政府为主导的资金和项目方面。以成阿工业集中发展区为例，该工业园作为“飞地经济”的典型，不仅增强了阿坝藏族羌族自治州财政实力，也吸纳了大量的劳动力（杨春平等，2015）［28］。但类似的成功案例极少，当前的生态补偿以“输血型”为主，“造血型”较少，不能为当地财政提供长期稳定的收入来源；市场化补偿机制缺失现象依然存在，川西北生态示范区的绿色生态产品的市场价值依然不能得到充分体现。此外，針对农牧民本身的综合素质提升、增加非农业就业等方面的补偿较少。虽然当前川西北生态示范区采用多种方式加强对农牧民的培训工作，但一方面由于农牧民年龄偏大、受教育水平不高、语言障碍等特殊原因，对参与就业培训的积极性不强，学习效果有待提升；另一方面，一些培训由于安排不合理，培训内容的针对性不强，在提升农牧民就业竞争力方面的效果较差。这些因素都严重制约了生态安全质量的提升。

（四）生态补偿体系不健全

完善的生态补偿制度体系是确保生态补偿政策顺利贯彻落实、实现生态环境保护的重要前提。参考美国、德国、以色列等国家较为成功的生态补偿经验可以发现，健全的生态补偿制度有助于充分保障补偿主体、受偿主体的责任、权利与义务，从而推动生态补偿机制的有效运转。但就川西北生态示范区的现实状况来看，当前生态补偿制度体系虽然与过去相比有很大改善，但其完善程度滞后于现实和实践，法律制度、产权制度、财政政策、金融政策、税收政策尚不健全。以法律制度为例，当前与生态补偿有关的法律制度缺失现象较为明显，生态补偿立法相对滞后（丁国峰，2020）［29］，内容较为零散、过于粗放，仅对生态补偿进行了原则性的规定，与川西北生态示范区发展之间的脱节问题仍较为明显，在指导实践中实用性较差。此外在金融政策方面，自2017年起国务院先后批准浙江、江西、广东、贵州、新疆、甘肃六省（区）九地开展绿色金融改革创新试验区建设，在推动绿色信贷、绿色保险、绿色债券、环境权益交易等方面已经取得积极成效。相比之下川西北生态示范区在通过金融政策提高生态补偿效果方面依然差距明显，无法推动金融机构加大对社会经济高质量发展的支持力度，也限制了生态补偿制度作用的发挥。

（五）生态补偿监管力度不够

总体来看，川西北生态示范区生态补偿监管体系不健全，且由于在补偿资金管理上缺乏科学合理的监管，所以对大面积森林、草原、湿地等的保护力度不够，同时相关禁牧、草畜平衡制度也难以落实。一方面，由于实行的草原确权承包时间较短，同时部分草场之间存在边界划分模糊状况。因此政府对草畜的估计和统计都存在误差，于是相关生态补偿资金存有偏差，甚至出现虚报、瞒报、谎报行为。同时当前主要针对资金流进行監管，而对其使用效益的监督却较少。例如对牧民超载放牧的负面行为缺乏准确监督，对牧民主动保护和建设草原的正向行为缺少激励约束机制。另一方面，川西北州县的监管机构建制低、数量少，基层执法手段相对落后，对整体生态补偿的监管力度不足，生态补偿监督制度难以有效实施。

五、“双碳”目标下川西北生态示范区完善生态补偿制度的路径

结合川西北生态示范区的经济社会发展现状与实地调研结果，在深度解析基础上本文进一步提出了完善生态补偿制度的路径。

（一）逐步提高生态补偿标准

充分考虑补偿主体和受偿主体的利得与损失，并以价值为尺度，在对生态功能和生态价值进行系统性的评估后制定科学合理的补偿标准和补偿形式，进而提升民众保护生态、协调推进减排与发展的积极性。一方面，要实施生态补偿标准动态调整机制，完善生态补偿递增机制。随着生态文明建设的推进，生态价值进一步显现和提升，需要同步提高生态环境建设标准和生态补偿标准。川西北生态示范区作为我国生态文明建设的重点区域，其生态文明建设取得了重要成绩，生态质量稳步提升，带动周边区域乃至整个流域的绿色发展，贡献巨大。因此，要站在新时代生态文明建设的战略高度，结合实际情况建立随生态功能和生态价值递增而不断完善的生态补偿递增机制，有效补偿生态保护地区和保护主体。另一方面，依靠技术进步创新生态价值评估手段与方法，较为准确地界定生态保护的成本与收益。如以更科学和先进的资源环境价值评价体系、生态环境保护和监测体系等重新审视川西北生态示范区的经济价值和文化价值，系统评估生态的内部价值与外部效益的价值，制定准确、合理的生态补偿标准，激发生态保护的内生动力，不断提升生态安全质量。

（二）拓宽生态补偿资金来源

坚持政府与市场同时发力，创新生态补偿资金筹集方式，缓解区域间资源配置不平衡的问题。建立纵向与横向相互交叉的生态补偿方式是实现生态环境保护成本与收益平衡的重要手段。通过中央层面的扶持，制定针对川西北生态示范区的重大发展战略和国家发展规划，鼓励和引导重大项目投资在川西北生态示范区落地，并与省级政府一起统筹安排生态补偿资金，直接或间接对川西北生态示范区生态保护进行资金倾斜，实施符合区域特色的生态补偿政策，创新中央到地方的纵向生态补偿方式。同时，加强区域协调合作，推动建设跨区域相互合作的横向补偿机制，高效整合生态补偿资金，提升补偿资金利用效率。此外，探索多元化的生态补偿资金筹集方式，要顺应时代的需求和市场经济发展规律开放市场体系，积极推动生态补偿资金实现市场化调控，引导社会力量参与生态环境保护。如通过引导建立生态基金、探索新型生态税征收方式、推动生态产权交易等形式积极探索市场化生态补偿模式，创新多元化的生态补偿融资渠道。

（三）构建多元生态补偿方式

多方入手探索新的生态补偿方式，在资金补偿的基础上充分考虑本地资源禀赋和发展潜力，通过引进节能减排等新技术或提供免费技术指导提升生态保护的效率；用政策宣传和政策便利激励生态保护意愿；以重点生态功能区和特色生态产品为核心，推进川西北生态示范区特色产业发展和绿色产业园区的建设等。综合运用技术补偿、政策补偿和产业补偿等形式，构建多元化、长效化的组合式补偿机制，多方面支持和鼓励减排和发展。同时，加强对当地农牧民的指导和培训，在尊重川西北生态示范区特殊文化的基础上合理安排培训内容和培训时间，提升农牧民对生态补偿和生态保护的认知。

（四）持续完善生态补偿体系

全方位地完善生态补偿体系，不仅要完善一系列涉及财政收入支出、生态税、生态补偿融资与政府采购等政策制度的配套措施，保障生态补偿资金以各种形式惠及生态保护主体。也要完善生态补偿相关政策制度，通过建立健全生态环境损害赔偿、生态产品市场交易、碳排放交易等与生态保护补偿协同推进的机制体系，保障生态补偿的市场化进程。此外，要加强川西北生态示范区生态补偿立法工作，要根据当地的风俗习惯、发展水平来制定生态补偿的法定办法，形成特色化补偿机制和生态补偿长效机制，使生态补偿深入人心。要用法律形式对补偿额度、补偿原则、补偿程序以及补偿中的监督管理进行明确规定，进一步细化川西北生态示范区水域、森林、草原、湿地等方面的补偿细则，提高川西北生态示范区民众保护生态环境的积极性。

（五）加强生态补偿监管力度

切实提高生态补偿制度的实施效果，必须加强对生态补偿的监管力度。首先在川西北生态示范区设置专门的生态补偿工作部门，实施生态补偿政策宣传、细则落实和管理等工作。成立专门的监督部门分类检查草场退化、水系污染、畜牧放牧等情况以及相应的补偿情况。扩充生态保护的队伍，并通过人才引进、学习借鉴等形式提高工作人员的素养，为生态补偿机制的高效运行提供保障。其次是协调推进生态补偿工作的部署与安排，采取重点领域突破和循序渐进的方案推进生态补偿制度，优先补偿生态脆弱地区，落实对当地农牧民的经济补偿。以重点生态功能区为抓手，推动区内生态环境治理工作和生态补偿工作。建设高标准自然保护区，以点带面降低保护区和周边地区的生态损失。最后是建立健全生态补偿工作的绩效评估机制，将生态补偿作为环境保护指标之一，结合地区“双碳”目标要求，制定符合本地实际情况的生态补偿目标和绩效评估标准，提升各级部门对生态补偿工作的积极性。

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