云南乡村振兴的阶段性成效及展望

宋媛

党的十九大以来，云南省坚持农业农村优先发展，深入实施乡村振兴战略，基本构建乡村振兴的四梁八柱，如期完成脱贫攻坚和全面小康的底线任务，加快补齐农村基础设施短板，农村面貌和人居环境明显改善，持续推进乡村产业提质增效，主要农产品供给能力稳步提升，生态环境、乡村治理和农民生活水平显著提高，乡村振兴取得阶段性成效，为经济发展和社会大局稳定提供了坚实支撑，也为建设农业强国奠定了强大基础。

2020年脱贫攻坚取得全面胜利、全面小康社会如期实现后，全面推进乡村振兴上升到了“民族要复兴，乡村必振兴”的高度。2021年、2022年和2023年的中央一号文件连续三年就全面推进乡村振兴进行了具体部署，标志着乡村振兴由谋篇布局、顶层设计向具体施工、基层推进转向；2023年强化科技和制度创新，就建设农业强国、建设宜居宜业和美乡村做了系统部署，标志着乡村振兴由稳定推进、完善政策举措向强力推进、构建制度体系转变。

目前，我国乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，为全面推进乡村振兴战略提供了基本遵循。云南省作为一个欠发达和后发展地区，按照中央的总体部署，在全面推进乡村振興战略的实践探索中，形成了一些经验，取得了初步成效，但是短板和弱项仍然明显。未来全面推进乡村振兴还任重道远。

乡村振兴取得阶段性成效

按照中央的总体部署，2018-2022年的乡村振兴分为两个阶段，第一个阶段2018-2020年的核心目标是乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，各地区各部门乡村振兴的思路举措得以确立，全面建成小康社会的目标如期实现；第二个阶段2021-2022年的基本目标是乡村振兴的制度框架和政策体系初步建立健全。云南省把“大力推动乡村振兴和新型城镇化”作为云南“推动经济高质量发展，构建现代化经济体系”的五大重要任务之一，在要求“以农业产业化和农业科技引领农业现代化。坚持质量兴农、绿色兴农、科技兴农、品牌强农，实施农业现代化三年行动，发展高品质、高附加值、高集约度、高科技农业，全面提高高原特色农业质量效益和竞争力”的同时，强调“全面实施乡村建设，以县域为单元统筹城镇和村庄规划建设，全面实施乡村振兴‘百千万示范工程”，把乡村建设成为与城市共生共荣、各美其美的美好家园。

（一）初步构建乡村振兴制度框架和政策体系

党的十九大以来，云南省委、省政府先后出台了《关于实施乡村振兴战略加快推进云南农业农村现代化的意见》《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的实施意见》《关于建立健全城乡融合发展体制机制政策措施的实施意见》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》等重要政策文件，把中央的政策措施进一步具体化。2019年颁布实施《云南省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，对推动实施乡村振兴战略的重大意义、总体要求、空间布局、重点任务和保障措施等做了具体部署。还制定实施了《关于创建“一县一业”示范县加快打造世界一流“绿色食品牌”的指导意见》《关于深入学习浙江“千万工程”经验全面扎实推进农村人居环境整治工作的通知》《云南省农村人居环境整治三年行动实施方案（2018-2020年）》《关于努力成为生态文明建设排头兵的实施意见》《关于加快乡村产业发展促进农民就业的实施意见》《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》《云南省九大高原湖泊保护治理攻坚战实施方案》《关于“湖泊革命”攻坚战的实施意见》等一系列配套文件，正在制定《云南省乡村振兴促进条例》，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，对全省实施乡村振兴战略作出总体设计和阶段谋划，明确实施乡村振兴战略的“任务书”“时间表”“路线图”，细化实化工作重点、政策措施，部署重大工程、重大计划、重大行动。各州（市）、省级有关部门结合实际制定贯彻落实方案，为全面推进云南乡村振兴提供了制度支撑。建立健全乡村振兴领导体制和工作机制，强化五级书记抓乡村振兴，省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）和村级成立由党委、政府主要领导担任组长的实施乡村振兴战略工作领导小组，强化各级农村工作领导小组及其办公室统筹协调、推动落实职能职责，制定《工作规则》和《工作细则》；出台《云南省市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核意见》，将巩固脱贫攻坚成果纳入乡村振兴考核，纳入党政领导班子和领导干部综合考核评价内容，实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴平稳有序的衔接，完善考核指标体系，逐级实施考核，层层压实责任。

（二）着力守牢乡村振兴底线

云南省是一个贫困面广、贫困程度深的边疆省份，第一个乡村振兴战略规划的实施期间，既是打赢脱贫攻坚战和建成全面小康社会的决胜期，也是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键期，不仅夺取了脱贫攻坚战和全面建成小康社会的伟大胜利，而且较好地巩固拓展了脱贫攻坚成果，牢牢守住了不发生规模性返贫的底线任务。2018-2020年，实施精准扶贫、精准脱贫方略，凝心聚力、奋力攻坚，全省933万农村贫困人口全部脱贫，88个贫困县全部摘帽，8502个贫困村全部出列，历史性地解决了困扰云南千百年的绝对贫困和区域性整体贫困问题；11个“直过民族”和人口较少民族实现整族脱贫，不仅兑现了“全面建成小康社会，一个民族都不能少”的庄严承诺，而且为全国脱贫攻坚战圆满收官、顺利实现第一个百年奋斗目标作出了重大贡献，也为接续推进乡村振兴战略、全面建设社会主义现代化奠定了坚实的物质基础和强大的精神基础。同时，全省 150万人实现“挪穷窝”“换穷业”“斩穷根”，贫困群众出行难、喝水难、用电难、通讯难、上学难、就医难、住房难等问题得到普遍解决。云南贫困地区农村常住居民人均可支配收入从9594元增加到11740元，增长了22.37%，年均增速达到了10.62%，每年快于全省平均水平（9.21%）1.41 个百分点，快于全国贫困地区平均水平（10.17%）0.45个百分点。云南省贫困地区农民人均收入与全省平均水平的差距由2018年的10.9%下降到2020年的8.58%，贫困地区的经济基础得到进一步增强，低收入群众的发展能力得到显著提升，脱贫群众实现了从解决温饱、到总体小康、再到全面小康的历史性跨越，带动全省农村经济社会发展进入快车道。

2021-2022年，云南建设“一平台、三机制”，实现农村低收入人口帮扶全覆盖，消除返贫致贫风险。投入中央和省级专项资金倾斜支持57个乡村振兴重点帮扶县发展，产业帮扶由到户到人向促进区域产业整体发展转变，加强脱贫劳动力转移就业，脱贫群众“两不愁三保障”和饮水安全持续巩固。全省为197.8万户796.3万人精准制定到户到人帮扶措施，对70万户收入1万元以下且有劳动力的脱贫户，开展“一对一”帮扶，均落实了帮扶措施，守住了不发生规模性返贫的底线。2022年，全省脱贫劳动力开展技能培训133.3万人次，实现转移就业344.58万人，其中省外转移就业113.2万人，及时安排受疫情影响“回流”务工人员实现就近再就业2.1万人，稳岗就业规模首次跃居全国第一；88个脱贫县财政涉农整合资金投入产业发展达58.2%，新增小额信贷81.3亿元，发放“富民贷”8.04亿元，每个脱贫县都有2-3个主导产业，2.8万个经营主体与有产业发展条件及意愿的163万户脱贫户建立了稳定的利益联结。全省脱贫人口和监测对象人均纯收入从12266.75元提高到14147元，增長15.9%，其中，工资性收入9409元、占66.5%、增幅16.4%；经营性收入3120元、占22%，增幅21.5%，人均纯收入1万元以下且有劳动力的户数降至17.2万户，全面消除收入7000元以下且有劳动能力的脱贫户。[1]

（三）加快强补农村发展短板

基础设施薄弱是制约云南农业农村现代化的最大短板。2018-2022年，云南省加快强补农业农村基础设施短板，基础设施提档升级、发展条件全面改善。全省高速公路里程突破1万公里，农村公路超过27万公里，均居全国第二位，建制村实现100%通硬化路，通客车率96.9%，铁路运营里程4981公里，其中高铁运营里程1212公里，民用运输机场达15个，交通基础设施实现由瓶颈制约向基本适应的根本性转变。以滇中引水为代表的兴水润滇工程全面推进，新增库容17亿立方米。乌东德、白鹤滩等世界级水电站投产发电，全省电力装机1.1亿千瓦、绿色能源占比超过86%。建成6.6万个5G基站和79个县级应急广播系统。[2]农村安全饮水工程得到不断加强，到2021年10月底，又解决了173.3万人（次）乡村因旱饮水困难，有效保障了城乡生活用水、工农业生产用水。2020年，全省完成农村危房改造130万户、惠及628万人，2021-2022年又累计建设农村抗震安居房23.04万户，基本解决农村危房问题。出台《云南省县乡村物流体系改革实施方案》，加快农村流通服务体系建设，物流集散网络覆盖125个县市区，县级物流集散网络覆盖率95%，乡镇快递网点覆盖率100%，快递服务进村覆盖率80.12%。[3]

（四）持续推进乡村产业提质增效

2018年12月，云南省提出了打造世界一流“绿色能源牌”“绿色食品牌”和“健康生活目的地牌”。五年来，持续高位强力推动，强化培育绿色产业，全力实施“一二三”行动，加强森林、湿地、草地和生物物种资源可持续利用，着力培育云花、云药、云茶、云果、云菌等生物优势产业，高原特色农业、生态旅游、生物医药、生物育种、生物材料、生物能源等产业不断发展壮大，推进了农产品品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，大产业持续做强，新主体蓬勃发展，新平台支撑有力，万亿级高原特色现代农业产业体系加快构建，不断提高绿色优质农产品供给能力。2022年，云南省第一产业增加值达4012亿元，同比增长4.9%，增速比全国平均高出0.8个百分点；农村常住居民人均可支配收入达15147元、同比增长6.7%，增速比全国高出0.4个百分点，其中，经营净收入占可支配收入的比重达48.7%，比全国高出14个百分点，对收入增长贡献达53%，[4]高原特色农业发展对农民增收提供了强有力的支撑。

一是乡村产业绿色化品牌化发展实现量效齐增。一方面，聚焦高标准农田建设，大力发展设施绿色农业。推广改良土壤、培肥地力、保水保肥等技术，促进全省耕地质量持续提升，加大农业投资力度，喷滴灌、温室大棚等设施农业显著增长，2021年设施农业种植占地面积150万亩，设施林业经营占地面积110万亩，设施畜牧养殖占地面积10万亩，设施水产养殖占地（水面）面积约25万亩。滇池沿岸近400亩花卉产业转型升级示范区、1390亩创意农业示范区和6个美丽乡村示范村建设推进顺利。另一方面，全面构建“1+10+3”绿色产业体系。探索“烤烟+玉米+油菜”“果+粮+豆”“粮+菜”粮经协同发展模式，各类市场主体充分发挥自身优势，为农户提供从种子、栽插、收割、销售全程生产托管服务，提高种粮收益。聚焦重点产业，建立每个重点产业一个工作专班、一个专家团队、一个配套支持政策、一批重点基地、一批龙头企业、 一个定期调度机制的“六个一”机制，推动特色产业高质量发展，茶叶、鲜切花、核桃、澳洲坚果、咖啡、中药材、烟草、天然橡胶种植面积和产量保持全国第一，甘蔗面积、产量位居全国第二；茶叶、花卉、蔬菜、水果、中药材、牛羊、生猪、烟草8个重点产业全产业链产值均突破千亿元，绿色食品重点产业综合产值年均增长15%以上。[5]其中，有机茶园认证面积跃居全国首位；花卉面积和产值增速全球第一，鲜切花产量162.2亿枝；柑橘、香蕉、葡萄、草莓、蓝莓等果品实现全年时鲜供应；咖啡种植面积、产量、产值均占全国98%以上；橡胶产量50.71万吨，占全国天然橡胶总产量的比重超过50%。目前，云南绿色食品认证2386个、居全国第七，有机产品认证证书1784张、居全国第二，有机产品获证组织1269个、居全国第一位，农产品地理标志累计登记86个、居全国第二十位。全省农产品出口额从2012年的20.4亿美元增加到2021年的43.2亿美元，增长111.7%，多年来出口总额排名西部第一、全国前列。具有较强资源优势的水果、蔬菜、烟草、咖啡、茶叶、精油、花卉等大类重点农产品，占全省农产品出口总额的85%以上。[6]

二是农村一二三产业融合发展成效初显。2018-2022年五年来，云南加大政策引导，快速拉动农业投资，实施市场主体倍增行动，推进高原特色农业全链条升级。持续创建国家农业现代化示范区，加快 一县一业、一村一品、农业产业强镇、优势特色产业集群建设，以示范创建为引领，开展现代农业园区、产业集群、产业强镇建设，持续推进品牌打造和产业融合发展，延伸产业增值收益。全省对社会资本投资5000万元以上农业项目实施奖补政策，仅2022年全省农业投资同比增长32.5%，投资总量和增速均居全国前列，投资对产业发展拉动作用明显。截至2022年末，云南建设国家级优势特色产业集群4个，国家级现代农业产业园5个，省级“一县一业”示范县30个、特色县30个，国家级产业强镇43个，国家级“一村一品”示范村镇118个，初步形成“功能区+产业集群+产业园+一县一业+产业强镇+一村一品”大中小结合产业发展格局，成为全国在建的产业集群绩效评价为A档的唯一省份。强化农业科技和装备支撑，实施高原特色农产品精深加工延链、加工园区建设工程，打造乡村休闲旅游精品线路，促进农村一二三产业融合发展。2022年，全省农业企业达10.8万户，农业产业化龙头企业达6204户，其中，国家级农业产业化龙头企业总数达 58 户、仅次于四川省位居西南五省第二，省级龙头企业增加至1021户，农民专业合作社68381家。[7]美国卓莓、广东温氏、陕西海升、百果园、神威药业等一批大企业、大集团纷纷落地云南。与中国农业大学国家农业绿色发展研究院合作，在云南省绿色食品发展中心挂牌成立中国绿色食品产业发展研究院，全新打造科技支撑平台。通过探索建立产业发展联农带农机制，农业现代化融合发展规模逐步扩大，观光休闲农业、农产品电商等新模式层出不穷，产业发展逐步由原来单纯的观光游拓展到民俗文化、农事节庆、科技创意等。同时，大数据、物联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术向农业农村领域快速延伸，全省能开展网上销售农产品的户数约2万多户，开展休闲农业和乡村旅游的约2万多户，59%的村（社区）有电子商务配送点。2021年，农产品加工产值达到1.1万亿元，加工业产值与农业总产值比提升至1.9∶1。全省规上农产品加工企业超过1300家，其中规上食品加工企业达1026家。[8]全省促进了产业融合发展，更极大地带动当地农业生产、农民就业，成为农业增产、农民增收的重要途径。

（五）长短结合夯实战略发展基础

乡村振兴是一项长期性、基础性、全面性工作。2018年以来，云南省除了在上述方面采取了有效举措，取得了突出成效外，还十分注重生态环境建设、社会事业发展和农村改革发展等对乡村振兴战略具有长效作用的基础性工作，为全面推进乡村振兴打下了坚实基础。

一是多措并举加快推进教育全面发展。2018-2022年，云南省加快“一村一幼”项目建设，推进义务教育薄弱环节改善工程，提升农村学前教育普及普惠水平和城乡义务教育一体化均衡发展水平，努力保障学生受教育的权利，义务教育学校（含教学点）办学条件全部达到“20条底线”要求，“全面改薄”五年规划目标全面完成，统筹推进集中连片特困地区普通高中改善办学条件、民族地区教育基础薄弱县普通高中建设等项目，重点推进普通高中新建和改扩建项目，贫困农户孩子上学便利性持续改善，就學比重有所提高；全面落实义务教育免试就近入学全覆盖，规范民办义务教育发展和“公参民”学校规范治理，全省129个县（市、区）全部实现义务教育县域基本均衡发展，正在朝着优质均衡发展的目标迈进；强力推进“控辍保学”，探索建立依法控辍保学“四步法”“互联网+控辍保学”等长效机制，实现义务教育阶段建档立卡辍学学生动态清零；建立从学前教育到高等教育的学生资助体系，兑现了“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的庄严承诺；实施各类贫困专项招生计划，助力5万多名贫困家庭学子圆了大学梦；全力推进“双减”“双升”，推动课后服务全覆盖，压减97%的义务教育阶段学科类校外培训机构，规范治理非学科类校外培训机构，学生过重的课业负担和校外培训负担切实减轻；通过教师“省管校用”对口帮扶一批、教育人才“组团式”帮扶一批、教育部直属高校托管帮扶一批、省属高校托管帮扶一批、州（市）内优质普通高中托管帮扶一批等“五个一批”，实现了县中托管帮扶全覆盖，合力破解“县中困境”。2021年，云南有各级各类学校35000多所、在校生超1000万人，学前教育毛入园率达到90.23%、比2018年提高了10.23个百分点，九年义务教育巩固率达97.16%，比全国平均水平高1.76个百分点，教育普及实现历史性跨越；积极探索普职融通机制，高中阶段教育毛入学率达91.24%；高校数量增加到83所，在学人数增加到150.15万人，高等教育毛入学率达53.03%，高校累计培养输送100多万高学历人才，为全省经济社会发展提供了有力的人才支撑和智力支持。[9]

二是持续推动卫生健康事业高质量发展。2018年以来，云南加强基层医疗卫生服务体系建设，提升乡（镇）卫生院和村卫生室标准化建设水平，启动实施基层医疗卫生机构设备标准化建设工程；制定出台了省级支持瑞丽市应对疫情影响、促进经济社会平稳健康发展、为民排忧解难的一揽子政策措施，投资实施重大传染病救治能力和疾控机构核心能力“双提升”工程以及核酸检测和医疗救治“再提升”工程；加快推进优质医疗资源提质扩容与区域均衡布局，建好国家区域医疗中心、省级临床医学中心和分中心，持续开展基层综合医院、中医医院提质达标和县级“五大中心”建设，推广紧密型县域医共体模式；坚持医防融合，启动健康县城建设，织牢公共卫生防护网，全面提升突发公共卫生事件应急能力。2021年，全省新建400家慢性病管理中心，92个心脑血管救治站，县域内就诊率达到90%以上；脱贫地区县乡村医疗卫生机构持续巩固达标，救治36种大病脱贫患者20.78万人，救治率达98.99%，健康扶贫成果得到巩固提升。[10]2022年，建立优质医疗资源“省管县用”机制，101家县级医院入选国家首批“千县工程”，118个县市区建成紧密型县域医共体。[11]

三是保护和治理并举夯实农业农村生态环境。着力打好蓝天、碧水、净土保卫战，认真落实河（湖）长制，九大高原湖泊水质总体平稳向好；扎实推进以长江为重点的六大水系保护修复等“8个标志性战役”，2022年云南省森林覆盖率达到了 65.04%，居全国前列，六大水系出境跨界断面水质100%达标。深入开展国土山川绿化、爱国卫生“7个专项行动”和农村人居环境整治，建成一批国家园林城市、森林城市和“美丽县城”、美丽乡村，城乡环境和面貌焕然一新。云南先后发布了《云南省进一步提升城乡人居环境五年行动计划（2016-2020年）》《云南省农村人居环境整治三年行动实施方案（2018-2020年）》《关于深入学习浙江“千万工程”经验全面扎实推进农村人居环境整治工作的通知》《云南省农村人居环境整治提升五年行动实施方案（2021-2025年）》等一系列政策措施，对全省以农村厕所革命、农村生活污水治理、农村生活垃圾治理、村容村貌等方面为重点的农村人居环境整治作了全面安排部署。2019-2021年，云南省累计新建改建农村卫生户厕344.06万座、累计新建改建农村卫生公厕15129座，实现每个行政村所在地都有一座以上卫生公厕，农村卫生厕所普及率从2012年的31.4%提升至60.5%，提高29.1个百分点；全省1198个乡（镇）、约12.7万个村庄生活垃圾得到治理（或简易治理），覆盖率分别达98.4%和99.3%，农村生活垃圾收运处置体系基本实现全覆盖，[12]农村生活污水治理率达到30%，其中收集处理率10%，农村生活污水日处理规模36.03万吨，受益户数143.63万户，受益人口513.31万人；[13]129个县（市、区）历史性全部达到国家卫生县城标准。[14]2022年，云南省创建乡村振兴示范乡镇16个、精品村203个，[15]2018-2022年累计创建美丽村庄4383个。[16]生物多样性保护走在全国前列，成功举办COP15会议和世界环境司法大会，亚洲象北上及返回之旅温暖了全世界。统筹推进“九湖”流域种植业结构调整、农药化肥减量增效、畜禽粪污资源化利用、农村人居环境整治等农业面源污染治理重点工作，推动农业清洁生产，促进农业生产方式转变，推动农业高质量绿色发展。2021年，云南省绿色防控覆盖率达到38.4%，比2015年提高18.4个百分点，化肥农药使用量实现“六连减”，病虫害统防统治覆盖率45%，测土配方施肥覆盖率92.2%；畜禽粪污资源化利用率92.1%；废旧农膜回收率82.9%，秸秆综合利用率88%，受污染耕地安全利用率达90%，比“十三五”时期提升8.8个百分点。

四是农村改革稳定推进。云南农村集体产权制度改革工作全面完成，共清查核实集体账面资产2339亿元，确认集体经济组织成员身份3890余万人，发放股权证590.99万本，已有91695个村组登记赋码成立了集体经济组织。完成晋宁区7个乡（镇）254个村民小组2.23万户农户第二轮土地承包到期后再延长三十年的试点任务，有效探索出继续延包、分户承包、互换承包、退出承包4种路径，为后续改革推进奠定了良好基础。督促指导宜良县、江川区、大理市稳步推进宅基地制度改革试点，全省基本建立宅基地联审联管机制，乡（镇）宅基地审批主体责任进一步落实。全面加强农村普法宣传教育，推动扫黑除恶工作常态化，扫黑除恶专項斗争取得重大成果。持续深化平安云南建设，稳步推进农村精神文明建设，深入开展“听党话、感党恩、跟党走”宣讲活动。

面临的主要困难和挑战

党的十九大以来，云南乡村振兴虽然取得了阶段性成效，但仍处于起步阶段，巩固拓展脱贫攻坚任务依然艰巨，城乡融合尚未破题，乡村产业振兴的困难和挑战短期内难以解决，乡村各类人才严重不足，制度机制还不健全，未来全面推进乡村振兴还面临诸多困难和挑战。

（一）巩固拓展脱贫攻坚成果任务依然艰巨

一是脱贫人口和监测帮扶对象规模大。云南省建档立卡脱贫人口186.6万户756.2万人，占全国脱贫人口的10%，占全省农村人口的32%；纳入监测帮扶的三类重点对象达89.82万人，占全国监测对象的15%左右。

二是巩固拓展脱贫攻坚成果的难度较大。云南特殊的地理因素，生态环境脆弱，地震、山洪、泥石流、滑坡、洪涝、干旱等自然灾害易发多发，突发因素返贫致贫风险较大。脱贫地区产业发展基础薄弱、抗风险能力差，脱贫攻坚期间发展的乡村产业多为“短平快”产业，调研发现脱贫地区农业产业普遍生产水平粗放低下、产业链短、发展效益不高；就业帮扶车间经营运行问题突出、市场竞争力弱；脱贫劳动力普遍文化学历较低、技能水平较弱，初中以下文化程度的人数占46%，有技能的劳动力仅占6.6%，主要从事低技能、低收入行业，转移就业岗位不稳定、收入较低。加上受近几年疫情影响，产业发展和劳动力转移就业严重受限，要促进脱贫人口收入持续增长难度较大。脱贫人口和监测帮扶对象增收来源减少、部分群众收入水平下降，因病因学致贫返贫风险增加。

（二）城乡融合发展面临困境

改革开放以来的城乡关系演进和乡村发展脉络表明，乡村难以单纯依靠自身力量实现跨越式发展。在全面开启全面建设社会主义现代化国家新征程上，云南发展短板仍在乡村，城乡发展失衡和乡村发展不充分依然突出，仍然是全面推进乡村振兴的主要障碍，城乡融合发展尚未破题。重点难点问题主要表现在：

一是以农村空心化、老龄化日益加剧为主要表现的人口规模与结构失衡。2021年，云南城镇化率51.05%，乡村人口比重48.96%，比全国高出13.68个百分点；就业人员中，一产就业人员比重达42.76%，比全国高出19.92个百分点。

虽然65岁以上老人占总人口的比重为11.27%，低于全国2.93个百分点，但是，6岁以上人口中小学生及以下的人口占42.98%，15岁及以上的人口中文盲人口占4.93%、居全国第六位，分别高于全国平均水平13.23个百分点和1.72个百分点，随着农村空心化的加剧，农村的老龄化程度必然高于城市，而小学及以下和文盲人口则主要集中在农村。

二是以土地、资金、劳动力等资源要素交换城乡不平等，城乡居民收入比居高不下、绝对差持续扩大为主要表现的经济发展失衡。2017年以来，云南农村居民收入实现了持续、快速增长，有效提高了全省农村居民收入水平，缩小了城乡居民收入差距，但是，因农民收入基数低、增收渠道窄，农村居民收入增幅与全国相比仍然有差距。2017-2021年，云南城乡常住居民人均可支配收入的绝对差从21133.7元扩大到26707.6元、扩大了1.26倍，城乡居民收入比（以农村为1）虽然从3.14∶1缩小到2.88∶1，但是仍比全国的2.5∶1高出0.33。[17]

三是以基础设施和公共服务覆盖不全质量不均为主要表现的社会发展失衡。云南乡村村组道路建设滞后，部分人口还存在饮水安全等问题。教育、卫生发展水平和服务质量仍然落后，农村教育硬件不足、学生流失、教师紧缺等问题较为突出，基层医疗设施条件和乡村医生明显不足，教师和医务人员数量不足、质量不高的问题仍然突出，市场化社会化养老服务仍很欠缺。

四是以承载和治理压力从城市向农村转移为主要表现的生态环境失衡。云南农村生态环境存量欠债较多，乡村绿色发展存在瓶颈制约。为保障国家生态安全云南省划定了国土面积30.9%的生态红线，这些区域绝大部分是脱贫乡村，基础设施建设和产业发展严重受限，保护任务重，当地农户享受的生态补偿标准仅是每亩10元，完全无法弥补农民开发利用生态环境资源的机会成本。全球气候变化和人类活动的影响，脆弱的生态环境治理难度加大，生态建设成本增加。第三次土地调查结果显示，云南坡度在15度以上的陡坡耕地占耕地面积的45.9%，比二调时上升1个百分点，从数量上说优质耕地减少，加上受化肥农药滥用、耕地资源过度利用等因素影响，地力下降明显。同样的森林面积在增大，但林分质量、蓄积、多样性没有同频提升。

（三）乡村产业振兴面临诸多挑战

产业发展基础仍不够稳固，农业质量效益和竞争力不强，农业农村外部发展环境不稳定性、不确定性因素增加，推进农业农村现代化面临复杂严峻的环境。实现由特色农业大省向现代农业强省跨越还面临诸多困难和挑战。

一是产业发展基础薄弱。云南省2021年高标准农田占耕地面积比例为31.79%，远低于全国40%的平均水平；农田有效灌溉率仅为37%，低于全国平均水平近18个百分点，脱贫家庭土地有效灌溉率仅为9%；农村土地流转率仅为20.8%，低于全国平均水平14.2个百分点；主要農作物耕种收综合机械化率仅为50%，低于全国平均水平21个百分点；农业科技进步贡献率为60%，低于全国平均水平10个百分点；仓储保鲜、分拣包装、产地初加工、精深加工和冷链物流建设相对滞后；整体互联网普及率为67.8%，低于全国平均水平5.2百分点。全省还有7.64万个自然村未通硬化道路，硬化率仅为51.53%，水利配套建设严重不足，产业路、机耕路缺口较大。

二是农业质量效益和竞争力不强。当前，云南农业劳动生产率和土地产出率低，二三产业发展不到位，农产品精深加工能力不足，三产发展不充分，乡村产业存在产业层次较低、产业链条较短、经济效益相对低下、资源利用较为粗放等问题，呈现出农产品质量跟不上、难以实现适销对路，商品率低、品牌少、附加值低、综合效益低等困境，在国内外市场竞争力弱，与全国的差距仍然较大。2021年，云南土地产出率和劳均生产率分别为6000.32元和53511.54元，虽然土地产出率高于全国平均水平3.28%，但是劳均生产率仅相当于全国平均水平的62.14%；[18]云南省农产品加工产值与农业总产值之比为1.9∶1，低于全国2.5∶1的平均水平，农产品加工转化率低；农林牧渔服务业产值仅占农业总产值的3%，低于全国2个百分点。

究其原因，第一是长效投入不足。由于城乡二元结构和资本的逐利影响，导致乡村基础设施、产业发展、公共服务等投入渠道单一，仅靠政府投入，社会资本投入较少。尤其是山区农村基础设施、产业发展和公共服务所需成本更高，但云南各级财政入不敷出，吃饭财政的现状至今没有改变，投入严重不足。第二是发展空间和技术受限。农村生产经营主要是统分结合，以家庭联产承包责任制的小农户为主，尤其是山区农村土地破碎，生产规模更小，生产资料成本高，缺乏生产适度规模化的经营主体，也缺乏社会化服务主体，产业提质增效难。第三是乡村市场发育程度依然较低。山区农村远离中心市场，市场信息来源较少。农民市场意识、品牌意识淡薄，生产科技含量低，仍然以出售原料产品为主。市场主体单一，市场体系不健全，尤其是流通领域，冷链物流设施少、破损率高。

（四）乡村振兴人才支撑严重不足

当前，云南乡村人才“引不进、留不住、用不上”较为突出，产业发展的科技和人才支撑不足，产业提质增效难，创新更难。尤其是边疆民族地区发展特色生态产业、农文旅融合的新产业新业态，管理人才、科技人才严重不足。

一是优质人才“招不来”。边疆民族地区乡村优质资源匮乏、发展机会受限、发展空间不足，尤其是工资、福利、待遇等与发展好的地区差距较大，导致教育、医疗卫生、科技、管理等方面的优质人才望而却步。

二是现有人才“留不住”。边疆民族地区乡村基层工作任务重、强度高、压力大、工作环境差、工资福利低，激励机制不到位，流动机制不灵活，导致现有人才留不住。

三是实用人才“难培养”。边疆民族地区基层实用人才外出学习深造机会少，晋升渠道不通畅，一些乡村本土的致富能手、技术骨干、管理人才向城市流动。特别是本土乡村治理方面的人才，以及产业发展的经营管理人才、资本运营人才、营销人才难培养。

究其原因，第一是城乡发展不平衡。边疆民族地区乡村由于发展不充分不平衡，在收入、教育、医疗卫生、养老、社会保障等方面与发展好的地区差距较大，尤其是城乡差距很大。优质人才难以引进，边疆民族地区培养的优质人才流向发展好的地区和城市，农村籍大学毕业生也不愿意回乡就业。第二是政策机制不完善。农村实用人才待遇和优惠政策制定和落实不到位，难以调动当地本土人才的积极性，同时，对农村实用人才的管理使用缺乏统筹规划和行之有效的管理方式，对现有人才难以留住，即使留下来了也难以充分发挥积极作用。第三是人才培养力度不够。边疆民族地区乡村人才培训经费不足，培训形式和内容单一。大多还停留在种养殖的生产技术层面，有的地区培训老师和农民之间还存在语言障碍。尤其是缺乏对产业发展、三产融合等新产业新业态所需要的技术、加工、经营管理、市场营销等方面的人才培养。

（五）乡村振兴政策机制不健全

现有乡村产业发展、土地流转、生态补偿、科技人才政策机制不健全，尤其是生态保护任务重、发展不充分的地区更为突出，因缺乏特殊的政策支持，巩固拓展脱贫攻坚成果难，全面推进乡村振兴难，实现农业农村现代化更难。与此同时，乡村治理有效困局和乡村文化建设滞后并存。至今尚未构建较为有效的自治、法治、德治、智治相结合的乡村治理制度体系，乡村政治生态和社会生态纵向上下不够通达，横向左右不够和谐。乡村文化建设滞后，激发乡村干部群众主动作为、积极发展的乡村文化尚未深入人心，导致有些地方全面推进乡村振兴的内生动力不足，做任何事情缺乏一股精气神。

展望与路径

习近平总书记在党的二十大报告明确指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”党的二十大又一次把乡村振兴摆在十分重要位置，再一次彰显了党中央对全面推进乡村振兴的高度重视，为持续全面推进乡村振兴指明了方向。2023年中央一号文件强调了“强”字，对全面推进乡村振兴做出了新的部署。云南省在取得全面推进乡村振兴新突破基础上，把加快建设农业强国、实现农业农村现代化作为今后一段时期的重大任务。结合中央的精神、部署和云南省情，近期全面推进乡村振兴应在以下几方面着力：

（一）巩固拓展脱贫攻坚成果是基础

脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。

一要继续精准施策，不断健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对易返贫致贫人口实施常态化监测，重点监测收入水平变化和“两不愁三保障”巩固情况。

二要重点强化对脱贫地区产业帮扶，补上技术、设施、营销等短板，促进产业提档升级。

三要强化易地搬迁后续扶持，多渠道促进就业，加强配套基础设施和公共服务，搞好社会管理，确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。

四要做到工作不留空档，政策不留空白，著重增强内生发展动力和发展活力，确保脱贫后能发展、可持续。通过巩固拓展好脱贫攻坚成果，扎实推进乡村振兴，推动实现农村更富裕、生活更幸福、乡村更美丽。

（二）着力统筹城乡融合发展是关键

全面推进乡村振兴，仅仅就乡村谈振兴、就农业谈发展、就农民谈致富，是不完整的。要跳出“三农”谈“三农”，从城乡融合发展、加快城市化进程的角度全面推进乡村振兴。

一是推动城乡产业融合发展。县城产业发展要为农业生产、农民生活、农村人居环境改善等提供经济实惠的产品和服务。乡村产业发展要适应县城居民的新需求，提供高品质农产品和生活空间。

二是推动城乡公共产品融合发展。要促进城乡基础设施互联互通、公共服务相关制度顺畅对接，以顺应人口的城乡双向流动。重点要发挥县城和大中城市的优势，通过远程医疗和远程教育等，让乡村分享城市的优质资源。发挥乡村优势，通过兴建养老机构、体育设施、休闲场所等，让城镇居民分享乡村发展的红利。

三是推动城乡生态融合发展。生态产品的外部效应不仅体现在市场主体之间，也体现在城乡两个空间之间，需要推动城乡共建共享。要以市场化方式促进绿水青山转化为金山银山，让消费者购买生态产品和生态服务，完善绿色产品的定价机制，促进信息对称。

四是推动城乡要素市场融合发展。要更好激活人、地、钱等资源要素，创新政策机制，促进农民进城，推动进城农民深度融入城市；同时，鼓励城里有资金有技术的企业、人才以及外出创业的农民到农村投资、创业，适应人口的城乡双向流动。

（三）提升基础设施公共服务是根基

要补齐农村基础设施和公共服务这个短板。按照先规划后建设的原则，编制多规合一的实用性村庄规划，加大投入力度，创新投入方式，引导和鼓励各类社会资本投入农村基础设施建设和公共服务，逐步建立全域覆盖、普惠共享、城乡一体的基础设施和公共服务网络。

一要完善乡村道路交通网络，确保生产道路及生活道路全部流动畅通，健全垃圾处置设施，促进再生资源回收处理，特别是要推进农作物秸秆和畜禽粪便综合利用，妥善处理农业生产以及养殖业带来的环境问题。

二要加强县域流通服务网络建设，建立完善以流通骨干企业为支撑，县城为枢纽，乡镇为节点，村级为终端的县域流通服务网络。

三要要健全适应乡村特点、优质高效的乡村医疗卫生体系，让广大农民群众能够就近获得更加公平可及、系统连续的医疗卫生服务。加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置，强化学前教育、特殊教育普惠发展，坚持高中阶段学校多样化发展，完善覆盖全学段学生资助体系。

四要补齐农村社会福利短板，加强对农村老年人、儿童、“三留守”人员等特殊和困难群体的关心关爱。

（四）推动乡村产业提质升级是核心

发展乡村产业要通过全产业链拓展产业增值增效空间，创造更多就业增收机会。要积极发展农产品加工业，优化产业布局，把增值收益更多留在县域。发展新产业新业态，既要有速度，更要高质量，实现健康可持续。

一要在产业生态化和生态产业化上下功夫，要在保护好生态环境的前提下，从耕地资源向整个国土资源拓展，宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，形成同市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局。继续做强做大有机农产品生产、乡村旅游、休闲农业等产业，搞好非物质文化遗产传承。

二要巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系。

三要抓好农民职业技能培训，整合培训资源，在村内举办各类培训班，同时组建一支高素质农技帮扶队伍，在田间地头手把手指导教学，为群众答疑解惑，引导农户科学种植并增产增收。

四要壮大农村集体经济，引领农民实现共同富裕。要稳步推进农村集体产权制度改革，全面开展清产核资，进行身份确认、股份量化，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，确保集体资产保值增值，确保农民受益，增强集体经济发展活力。

（五）加强乡村人才队伍建设是支撑

乡村振兴，关键在人、关键在干。必须建设一支政治过硬、本领过硬、作风过硬的乡村振兴干部队伍。各级干部要加强理论学习和调查研究，增强做好“三农”工作的本领。

一要把乡村振兴作为培养锻炼干部的广阔舞台，选派一批优秀干部到乡村振兴一线岗位，对在艰苦地区、关键岗位工作表现突出的干部要优先重用。

二要广泛依靠农民、教育引导农民、组织带动农民，激发广大农民群众积极性、主动性、创造性，投身乡村振兴，建设美好家园。要发挥好乡贤的独特作用，为乡贤与家乡的畅通交流搭建平台。

三要鼓励科研人员到农村一线开展技术指导和人才培养，将农业生产或科技企业的新技术、新方法带回农村。鼓励科研人员要把论文写在大地上，让农民用最好的技术种出最好的粮食。

四要改变人才单一从农村流向城市的现状，有针对性地面向特定群体进行人才引进，畅通人才回流渠道，完善小额融资、人才创业保险等政策支持，有计划地组织城市专业人才通过下乡挂职投资兴业。

（六）发挥党建战斗堡垒作用是保障

基础不牢，地动山摇。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。

一要强化农村基层党组织建设，创新党建工作方法，通过喜闻乐见的活动形式，调动农村党员参与的积极性，广泛开展农村党员创先争优，引导农村党员主动参与党组织建设和助力乡村振兴，开展农村党员党性教育和能力提升培训，激发农村党员带头致富增收的拼劲和闯劲。

二要建设一支政治过硬、本领过硬、作风过硬的乡村振兴干部队伍，吸引包括致富带头人、返乡创业大学生、退役军人等在内的各类人才在乡村振兴中建功立业。

三要加强村风民风文明建设，重视农民思想道德教育，重视法治建设，健全乡村治理体系，深化村民自治实践，有效发挥村规民约、家教家风作用，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。

四要健全农村扫黑除恶常态化机制，持续打击农村黑恶势力、宗族恶势力，依法打击农村黄赌毒和侵害妇女儿童权益的违法犯罪行为。

注释

[1]《2022年云南省脱贫群众人均纯收入增长15.9%》，人民网-人民日报2023年2月22日13版，2023-2-22。

[2]王予波：《2013年云南政府工作报告》，《云南日报》，https：//finance.sina.com.cn/jjxw/2023-01-17/doc-imyamzpu5837375.shtml

[3]《云南农产品出口额十年增长111.7% 排名西部第一》，云南网，2022-8-24，https：//yn.yunnan.cn/system/2022/08/24/032246192.shtml

[4]《云南：大力发展高原特色农业 持续推动农民增收》，云南网，2023-2-12，http：//yn.people.com.cn/n2/2023/0212/c378439-40297994.html

[5]王予波：《2013年云南政府工作报告》，《云南日报》，https：//finance.sina.com.cn/jjxw/2023-01-17/doc-imyamzpu5837375.shtml

[6]《云南农产品出口额十年增长111.7% 排名西部第一》，云南网，2022-8-24，https：//yn.yunnan.cn/system/2022/08/24/032246192.shtml

[7]《逆势夺丰收 拓出新气象——2022年云南省农业农村工作综述》，新华网云南频道，2023-1-31，https：//finance.sina.com.cn/jjxw/2023-01-31/doc-imyczvfv0187265.shtml

[8]《云南这十年粮食产量实现十连增，云南2021年农业增加值达3870.2亿元》，2022-8-24，https：//www.163.com/dy/article/HFIF4AUT0550QIIP.html

[9]《云南：九年义务教育巩固率超97% 教育普及实现历史性跨越》，新华网，2022-09-16，http：//yn.news.cn/reporter/2022-09/16/c_1310663294.htm

[10]《云南：持续推动卫生健康事业高质量发展》，民族时报，2022-01-23，https：//cj.sina.com.cn/articles/view/5890690907/15f1ccf5b01900wzzi

[11]王予波：《2013年云南政府工作報告》，《云南日报》，https：//finance.sina.com.cn/jjxw/2023-01-17/doc-imyamzpu5837375.shtml

[12]云南省农业农村厅：《全省各州市农村厕所革命完工情况（2019-2021年）》，2022-8-25，https：//nync.yn.gov.cn/html/2022/shushuoyunnansannong_0825/389872.html？cid=4977

[13]云南网：《云南省深入推进农村生活污水治理》，2022年5月13日，http：//yn.news.cn/newscenter/2022-05/13/c_1310591964.htm

[14]《云南：持续推动卫生健康事业高质量发展》，民族时报，2022-01-23，https：//cj.sina.com.cn/articles/view/5890690907/15f1ccf5b01900wzzi

[15]云南省农业农村厅《对政协云南省十二届五次会议第0278号提案的答复》，2022-5-30，https：//nync.yn.gov.cn/html/2022/tianjianyibanli2022_0530/386850.html？cid=4560

[16]根据网络历年美丽乡村数据整理得来。

[17]数据来源：根据2018-2022年《中国统计年鉴》相关数据整理计算。

[18]土地产出率=农林牧渔业总产值/农作物播种面积；劳均生产率=农林牧渔业总产值/第一产业从业人员数。根据2022年《中国统计年鉴》《云南统计年鉴》相关数据整理计算。

作者简介

宋 媛 云南省社会科学院农村发展研究所研究员