全面抗战时期国民政府政治管理的弊端及当代启示

肖诗槟 安强

摘要：全面抗战爆发后，随着国民政府运行的时空条件和政治环境的改变，其政治管理展现出新特点，反映着国民党政权的战时应对能力和政治管理水平。全面抗战时期国民政府政治管理的弊端，集中表现为仓促片面的战时性结构、流于形式的开放性政治、运行失序的集中性权力、个人集权的独裁性组织、矛盾激化下的政策失衡，这为战后国民党政权失去统治基础埋下了伏笔。其对我国当代政治管理的启示是：根据时代和环境建立合理完善的政治管理体系，坚持政治管理过程中民主的开放性和真实性，政治管理要充分考量质效关系，坚持政治管理方向上“自上而下”与“自下而上”有机结合，在政治管理过程中保障最广大人民群众的根本利益。

关键词：全面抗战时期；国民政府；政治管理；弊端；启示

中图分类号：D693;K264文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）07-0136-05

民国时期的政治管理处于由传统向现代政治管理转变的过渡阶段，其权力结构呈现出由集权走向分权，再重新走向集权的特点。全面抗战爆发后，国民政府中央权力高度集中，蒋介石个人权力空前加强，在“战时需要”的时代条件下，国民党政权进一步强化独裁统治倾向，其发展呈现出一种从谋求法统到重归军人政治走向独裁的变化，暴露出政治领导脱节、政治决策失误、政治组织失序、政治沟通失实、政治监督失效等诸多弊端。研究全面抗战时期国民政府政治管理的弊端，对于我们今天提升管理水平、提高管理效率、促进民主政治建设、实现国家治理体系和治理能力现代化等具有十分重要的理论和现实意义。

一、政治管理理论概述

（一）政治管理的科学内涵

政治管理是指国家权力“遵循特定的规则对政治生活进行主动、有序地约束或制约的方式”，通过约束使政治生活按确定的秩序和计划运行。它的主体是政府行政机构，客体是统治阶级与一般社会成员，像金字塔型由上而下运作，特点是主动和有序地约束。政治管理的基本范围是公共领域，并且涉及的是政治问题，具有维护经济基础、保障发展、调节冲突，维持稳定；确定政治方向，推动民主政治进程等作用。

（二）政治管理的特点、原则及方式

政治管理的特点是公共性、组织性、责任性、服务性和价值性，遵循民主法治、科学高效、协调统一的原则。从方式上看，主要包括政治的领导、决策、组织、协调、沟通和监督等。政治领导的要素包括国家政权体系、社会公众。政治领导由社会政治生活以及权威与服从构成。政治决策是管理的基础，起着决定性作用。政治组织是指将人或事相联系整合并组成行为系统，构建协作关系的过程。政治协调是指政府行政机构在社会政治生活领域方面存在矛盾时所展开的关系调整并使其稳定的政治行为及活动过程。社会发展过程中存在的利益分化与政治整合共同要求政治协调的产生。政治沟通是指政治体系运作过程中，将政治信息进行传递交换，对政治管理活动起着整合驱动作用。政治监督通过对社会公共权力职权的监控和纠正，从而实现政治管理的目标，从手段上可以划分为宪法、政党和权力的监督。

二、全面抗战时期国民政府政治管理的演进及弊端

（一）国民政府政治管理的渊源及演进

总体上来看：民国时期的政治管理较为复杂、混乱，在政权组织问题上，辛亥革命后南京临时政府时期实行总统制，但为维护共和并制约袁世凯，责任内阁制被设计出来。袁世凯成为大总统后，政权组织形式多次更迭。南京国民政府建立后，中央政府集权渐趋加强。权力变化总体趋势体现了从封建帝制集权向近代分权过渡后再次整合走向集权的阶段性特点。民国时期的权力易变展现出从传统帝制国家转向民族国家、由中国传统社会向现代化社会转型的艰难探索。

1.北洋政府时期政治管理模式的建构。辛亥革命依托于地方势力提供的军事和财政资源，同时继承了官僚体制的政治、军事、财政、行政等一套系统。为尽快确立政府法统地位，《中华民国临时政府组织大纲》［1］仓促成文，规定将国家元首和行政首脑一体化，在政权组织形式上采取分权原则并确立总统制。《中华民国临时政府组织大纲》一方面体现出独立省份的重要地位，同时反映出当时中央对地方势力的妥协。1912年3月11日，南京临时政府颁布的《中华民国临时约法》对政治权力运行的模糊界定为后续权力中心争夺埋下伏笔，国家权力中心长期在总统与议会间拉锯。袁世凯担任中华民国大总统后，省制改革首次将地方制度法定化，财政体制举措一定程度抑制了地方分权主义［2］。但在军阀割据局面形成后，由于行政、司法、财政系统都依附于军事系统，权力分散化、央地权力分配失控问题严重。1923年《中華民国宪法》颁布后，先后出现了联省自治运动、制定省宪法等现象。1924年国民党改组后主张以政党集权实现权力聚集，把地方主义归拢在国家独立统一目标下的国家建构模式出现。《中国国民党第一次全国代表大会宣言》将“均权主义”、省长依宪民选、以县为自治单位作为处理央地权力分配的三要点。这一阶段政治管理困境集中表现在中央权力分散和地方强势。

2.南京国民政府时期政治管理模式的形成。南京国民政府期间，均权制通过《中华民国训政时期约法》和《中华民国宪法草案》得以推行并进一步完善。1928年国民党形式上结束了中国的长期分裂状态，随后南京国民政府宣布进入训政时期，该时期目标之一就是由下而上实行地方自治、稳固统治根基，但其在政治条件尚未成熟情况下以政党集权方式实现权力聚集已初显出其“一党独裁”的端倪。南京国民政府地方行政制度改革内容包括县级政府的结构、机制以及制度，以合署办公与裁局改科的办法将具有地方自治性质的部门并入政府，使得政府权力更加集中，打破了过去地方局与局之间权力相争的局面，通过裁撤人员节省经费，提高了行政效率。这些措施实质上强化了县的政治管理，使得县政府向着传统集权体制模式回归，在地方政府集权基础上强化中央政府对地方的政治管理。南京国民政府在1928年颁布《县组织法》，农村地方自治制度得以确立。随着保甲制度推行完善，南京国民政府的基层政治管理模式基本成型。

（二）全面抗战时期国民政府政治管理的模式及弊端

1.国民政府内迁。重庆在抗战时期的战略地位并非一蹴而就。1929年重庆正式建市，在1937年7月7日全面抗战爆发后，随着国民政府主要机关迁往重庆，大量产业及人口随之内迁，彼时重庆作为省辖市已无法满足政府组织机构设置和城市规模的需求。1938年，重庆市组织机构“暂准照直属市组织”，增设社会、财政、公务、卫生四局；重庆市被允许直接向行政院呈文叙事，同时规定“该市仍隶属于四川省政府”［3］。1939年5月5日国民政府将重庆升改为直属市，原本省征税种划入重庆市财政，加上中央拨款，使得区域内经济得到进一步保障。与此同时，国民政府借助全面抗战之机强化了对国统区地方财政的有效控制。

2.全面抗战时期国民政府的政治管理模式。国民政府从内迁到迁返始终伴随着机构改组、政策变化、举措行废等变化，期间的一系列举措都体现出权力更加集中的趋势。原本司法权被划在政府权力以外，体现出分权原则，但在国防最高委员会出现后，所有权力被重新集中于顶端的一个点上，由此导致全面抗战时期分权原则在国民政府的政权运行过程中进一步形式化。與此同时，内迁带来的城市规模扩大、迁徙地域冲突对其政治管理能力形成考验。由于国民政府在西南地区形成有效政治管理的时间较短，央地矛盾也时有显现。

3.全面抗战时期国民政府政治管理的弊端。全面抗战时期国民政府随时代及政治环境变化表现出许多新特点，在调整过程中暴露出政治管理方面存在的诸多问题：

一是仓促片面的战时性结构。南京国民政府早期的机构设计基本是按照平时体制建立的，大量继承了北京国民政府的政治制度遗产。全面抗战时期国民政府的构建是为满足战争需要，在机构设置和规章制度层面大多数反映出“战时性”的特点：如划分“战区”，设立“国民参政会”和“国防最高委员会”等机构，颁布《国家总动员法》，组建“战时生产局”等［4］。迫于战争需要，往往在组织生产过程中重军需而轻民需。在片面抗战路线指导下，战时国统区的社会危机只能依托于政府寻求解决方案［5］。国民政府这些表现与同时期诸如延安开展的大生产运动形成鲜明对比。

二是流于形式的开放性政治。全面抗战时期国民政府的政治开放性得到一定提升。1938年4月，国民政府根据《国民参政会组织条例》设置国民参政会。同时，允许非国民党籍人士加入政权机构。然而在实质独裁的战时体制下，上述民主设计最终流于形式未能发挥作用。

三是运行失序的集中性权力。在横向权力的划分上，全面抗战时期国民政府的调整与早期立法、行政、司法、考试、监督的“五权分立”构想背道而驰。其具体表现为：1939年国民政府设立国防最高委员会并赋予其最高决策权，原本在名义上互不统属、相互独立的立法、行政、司法、考试、监督五院变为五院联合成为国防最高委员会下属，党政军机构全部纳入国防最高委员会管理。国防最高委员会下设中央设计局和党政工作考核委员会，对外把控全国政治、经济设计与审核，对内则控制了党政部门的经济和人员任用。在法律创制权方面，重庆时期的立法在原则外规定紧急法案可直接交予国民政府公布，这改变了法律创制由立法院报经中执会，再由立法院交予政府公布的流程，变相地将司法权置于行政权之下。这些调整在配套机制不完善条件下使得权力由制度向个人转移。

四是个人集权的独裁性组织。国民政府的一系列举措使得中央集权空前加强，蒋介石独揽党政军大权后，行政权力长期处于程序性与非程序运行并行状态，导致权力简单化、表面化运行，最终造成权力秩序混乱。以处理各类函件公文成立的侍从室在二十世纪四十年代后实际参与了战时党政军各方面事项的审定与意见。1936年1月至1948年4月，侍从室积累的蒋介石的“手令”就达120多个公文箱［6］，侧面反映出蒋介石的个人独裁政治。特务组织系统完善是蒋介石寡头独裁的又一基础，1938年蒋介石将原有的国民政府军事委员会调查统计局改组扩大为中统（中国国民党中央执行委员会调查统计局）、军统（国民政府军事委员会调查统计局）和特检处（国民政府军事委员会办公厅特检处，即万县邮电检查所））三个公开特务组织。1940年7月6日，国民党提出“融党于政”的思想，指出“故今后之县以下各级党部，对外宜改取秘密方式，以加强其活动力”［7］。从理论上讲，秘密政治与寡头独裁政治有着必然联系，侍从室实质上成为蒋介石的个人内阁，中统为蒋介石向其他人员进行监督和收买，而军统则为蒋介石完成秘密任务。尽管这些组织设计职权有限，但其直接为蒋介石个人服务，在专制权力运行下成为个人进一步专制独裁的工具延伸。

五是矛盾激化下的政策失衡。全面抗战时期的政治管理十分复杂，尽管国民政府出台一系列政策调整缓和阶级关系，但战时体制的巨大需求势必加重对底层人民的剥削，加速社会分裂，而国民政府所代表的阶级利益决定其无法解决所处环境带来的社会矛盾，最终必然导致政治统治失序。在外敌入侵、内部权力尚未实现高度集中统一的时局下，蒋介石打造的权力运行模式只会加速政治协调功能丧失。国民政府在全面抗战时期形成的片面抗战路线和秘密政治模式脱离了人民群众，阻碍了信息传达，这种自上而下忽略民主的行政管理方式给政治管理失效埋下隐患。在民族矛盾、阶级冲突和央地博弈的交织影响下，国民政府社会管理战线的分裂日益显现：政治上表现为伪南京国民政府的成立，蒋介石集团对中共政策的转变，全面抗战期间国民政府策动的与日方谈判，“行政三联制”沦为空文，官员任用制度崩溃等。经济上表现为四大银行组成联合办事处形成寡头金融网；战时政策与民间行为缺乏同调性，致使抗战中后期物资短缺，在日方经济战打击下通胀严重；外汇管理体制混乱；民族工业处境艰难。

三、全面抗战时期国民政府政治管理弊端的当代启示

国民政府在全面抗战时期政治权力不断向中央和个人集中，中央权威逐步加强，但国民党基层政治管理松散，其有效控制往往是通过其亲信或嫡系部队，结构带有封建色彩，中央与基层关系缺乏密切联系纽带，存在“上紧下散，中部脱节”现象。尽管其中一部分变革在近代一定程度上讲具有进步意义，但难以实质推进政治管理现代化。与此同时，出于全面抗战需要，国民党统治集团不得不将部分权力让渡于地方，或沿用旧有统治势力来维持其政治管理的稳定。沿用保甲制度反映了国民政府政治管理上对旧有封建制度的妥协，同时也反映出其对基层国民党建设和群众工作的放弃，由此大幅削弱了政府的群众动员能力，最终导致其政治管理模式脱离群众，失去统治基础。全面抗战时期国民政府政治管理弊端为我国今后从政治管理向政治治理现代化发展提供了思考空间，从中可以得到一些启示：

（一）根据时代和环境建立科学完善的政治管理体系

战时性体制在全面抗战时期重塑了国民政府的权力运行结构，同时不可避免地对社会各方面产生影响。国民政府构建战时政策的消极影响在于对正常经济和生产的破坏和政策调整过程中出现的社会运行失序。国民政府的最终失败在一定程度上归结于其变革过程中急于求成的心理，变革需要依据现实进行综合判断。从历史上看，任何转型和过渡都并非短时间内就能完成的，转变过程中通常呈现出传统性与现代性交错反复，要意识到实现国家治理体系和治理能力现代化是一个长期的过程。因此，政治管理体制在沿革过程中要注重结合现实状况发展，保持运行和转变的良好的承接性。当前我国应建立和完善和平时期具有中国特色的政治管理模式，实现政治管理的民主化、法治化、科学化，努力实现传统政治管理向现代政治管理的转变，在追求社会主义现代化强国的目标下坚持将政治管理体制与以经济建设为中心紧密结合。

（二）坚持政治管理过程中民主的开放性和真实性

在政治管理过程中，民主政治在体现开放性的同时更要注重保障真实性。全面抗战时期国民政府所形成的“开放性”在实质上仍然是一党专政下的开放。反观当下，构建统一战线需要社会层面的大团结作为支撑。我国在长期发展实践中形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，在共同理想和共同思想政治的基础之上，保障了民主的广泛性和真实性。坚持政治管理过程中民主的开放性、真实性有利于最大程度调动全社会力量参与社会主义现代化强国建设，有利于提升最广大人民群众的政治主动性和创造性，有利于推进科学执政和社会的安定团结。

（三）政治管理要充分考量质效关系

全面抗战时期的国民政府借特殊时代背景完成了对政治权力的金字塔型结构塑造，但过度集权而形成的组织结构势必会带来臃肿庞杂的机构设置，这种结构往往会削弱政治管理对社会控制的及时性。因此，在当下我国政治管理要做到实事求是，具体问题具体分析，要把马克思主义的政治管理理论与中国政治管理实际相结合，实现马克思主義政治管理理论的中国化，从国情出发，探索完善具有中国特色的政治管理体系。

（四）坚持政治管理方向上“自上而下”与“自下而上”有机结合

国民政府在全面抗战时期形成的政治管理模式在纵向关系上存在“上紧下散，中部脱节”的现象，高层的权力高度集中，这种对个体决策的高度依赖导致政治管理实际运行中效率低下，而基层所沿用的封建时期落后管理模式，又进一步削弱了国民政府政策传递实施的及时性，进而在无法消除封建残余的背景下表现为转型过程中的社会失序。国民政府在这一时期表现的独裁性表明其个人权力约束的渐趋失效，最终这些未能解决的问题在长期累积过程中使得国民政府的政治管理模式走向崩溃。因此，在推进中国式现代化的进程中，要充分发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，充分发挥群众自治的功能，积极发展社会主义民主政治，增加政策透明度，打破信息壁垒，拓宽信息传递通道，完善监督机制，形成上传下达行之有效的政治管理模式。

（五）在政治管理过程中保障最广大人民群众的根本利益

总体而言，全面抗战期间的国民政府政治管理诸多弊端源头就是其政治管理发展背离了人民群众。抗战胜利后，社会主要矛盾的变化使国民政府的政治管理模式失去正当性。因此，在我国政治管理运作过程中，要始终保障好最广大人民群众的根本利益。在长期的实践发展过程中，我国提出推进国家治理体系和治理能力现代的要求，而治理相较于管理，对参与的多元主体提出了更高要求，同时也突出了坚持群众路线的重要性。

四、结语

国民政府在全面抗战过程中形成的政党集权最终滑向了个人专制集权。一方面，国防最高委员会的出现反映出对军人政治的回归，其进步性在于确立了明确的权力核心，但在政治管理中“上紧下散，中部脱节”的权力结构难以形成高度集中统一的强中央政府，内斗和腐败问题进一步消解了国民政府的政治权威。另一方面，国民政府早期的权力结构缺陷使其更多依赖于社会层面的控制，尽管全面抗战时期国民政府通过强化中央权力树立政治权威，但其代表的阶级利益注定会阻碍民主政治的发展，进而在政治管理运行过程中造成社会撕裂。随着抗战胜利，社会主要矛盾的变化使得国民政府的政治管理模式失去了光环，独裁实质暴露无遗，其统治随之进入倒计时。因此，我国在当代政治管理过程中要推动政治管理的民主化、法治化、科学化发展，对于行政权力既要强调集中，也要注重协调，发扬民主更多倾听群众意见，加强党内党外监督，广泛开展群众工作，加强基层组织建设，积极鼓励引导社会力量为社会主义现代化建设服务，实现从“管理”到“治理”的现代化发展。

参考文献：

［1］杨鸿年，欧阳鑫.中国政制史［M］.武汉：武汉大学出版社，2012.

［2］张敏.民国初期央地权力聚散关系研究（1912—1928）［D］.重庆：西南政法大学，2016.

［3］重庆市档案馆，重庆师范大学.中国战时首都档案文献：迁都·定都·还都［M］.重庆：重庆出版社，2014.

［4］杨光彦，张国镛.关于重庆国民政府的几个问题［J］.史学月刊，1996（1）：71-75.

［5］王荣华.战时国民政府对重庆面粉业的管控——以粮食部陪都粮政密查队为中心［J］.史学月刊，2021（1）：106-113.

［6］中国第二历史档案馆.国民党政府政治制度档案史料选编：上［M］.合肥：安徽教育出版社，1994.

［7］罗亨江，许倩晔.国民精神总动员会述论［J］.大众文艺，2010（18）：201-202.

作者简介：肖诗槟（1996—），男，汉族，贵州赤水人，单位为贵州财经大学马克思主义学院，研究方向为中国近现代经济史。

安强（1982—），男，土家族，贵州德江人，单位为贵州财经大学马克思主义学院，研究方向为中国近现代政治思想史。

（责任编辑：冯小卫）