公民提起行政公益诉讼之我见

摘要：公民提起行政公益诉讼的法理基础是诉权理论和公共信托理论。现行法定的行政公益诉讼主体是检察机关，其在司法实践中存在的问题是案件线索来源有限，受案范围偏窄，诉前程序复杂，监督力度不足。就公民提起行政公益诉讼的可行性而言，国外行政公益诉讼原告资格是参考，公民权利意识不断增强是基础，对行政权力进行制约监督是现实需要，保障市场经济平稳发展是重要职能，赋予公民原告资格和配套措施的制度探索是前提。

关键词：行政公益诉讼；公民；公共利益

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-6916（2023）07-0080-04

我国2017年6月修改的《行政诉讼法》中确立了行政公益诉讼制度，2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确提出了行政公益诉讼的主体，即检察机关是我国能够提起行政公益诉讼的唯一主体。作为我国的法律监督机关，检察机关具有较高的法律权威性和较强的司法独立性，在组织体制、诉讼程序、法律监督等方面具有特有的职权优势，能够有效地组织和动员人民的力量，实现行政公益诉讼的目的。

但是，随着社会的发展，公共利益的范围在逐步扩大，一定程度上增加了行政公益诉讼的难度，在司法实践中仅依靠检察机关的力量很难做到对公共利益的全面保护。随着我国公民法律意识的不断增强，现行的行政公益诉讼原告资格制度出现争议，亟须进行优化和改善。有学者提出对原告资格的限制可能会阻碍行政公益诉讼机能的发挥，对于国家的发展、社会的稳定、人民的需求等都有不利影响，这就为公民个体等私力介入行政公益诉讼提供了可能。

一、公民提起行政公益诉讼的理论基础

（一）诉权理论

我国《宪法》第二条明确指出，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。《宪法》第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。结合以上法律条文可知，公民具有为维护公共利益而提起诉讼的权利。保护公民的最后一道防线是司法保障，当权益受到侵害时，任何受侵害者都应当有通过诉讼等方式申请救济的资格，可诉性是行政公益诉讼存在的法理基础之一，如果不能体现对社会的救济，则权利就没有保障。

公民的政治权利和自由主要表现在依法参与国家政治生活，积极融入国家事务和社会事务管理中。如果行为人的行为严重危害到国家利益、触犯法律法规、影响社会治理，侵害公共利益或对他人的合法权益造成损害，国家机关、法人、公民都有权通过采取起诉等有效措施惩戒违法行为，减少违法行为的影响力，降低危害程度，从而保护国家利益，维护社会公共秩序。在涉及公共利益的时候，国家、社会和个人的利益具有一致性，属于同一整体。公共利益受到侵害，必然会影响到不特定的多数人的利益。在民主法治的社会背景下，作为一国公民有义务也有权利积极维护社会公共利益。因此，公民通过行政公益诉讼向法院起诉侵害公共利益的行为，是国民法律意识的提高，充分利用诉讼权利的体现［1］。

（二）公共信托理论

公共信托理论的来源是罗马法，其含义是指：政府机关接受全体人民的委托，以受托人的名義对海洋、湿地、湖泊、河流等公共自然资源进行有序管理、配置以及保护，政府机关在行使行政行为的过程中，不能任意处置和利用受托的公共自然资源，更不能为己所用，损害相应委托人的公共利益。如果政府机关存在不正确履行信托义务的情况，公民作为受益人，有权向人民法院提起诉讼，以强制要求政府机关按照规定履行自己的义务，从而维护社会公共利益。

公共信托理论的第一次充分运用是在美国的公共自然资源保护问题上，美国学者萨克斯教授1970年发表的《自然资源法中的公共信言托理论：有效的司法干预》一文标志着公共信托理论的全面复兴。在萨克斯教授看来，公共信托理论的适用有如下条件：一是某些利益对每个公民来说天生就是如此重要，以致每个公民对它们的自由利用往往表明这个社会是公民社会而非奴隶社会；二是某些利益完全是因自然的慷慨而赐予人类的礼物，因而它们应当属于全体人民；三是某些资源具有其特别的公共性因而不适宜用作私人用途。在这里，萨克斯教授意在指出公共资源是人民共有的，任何组织都无权用自然资源获得私利或者影响公众的利益。同时他认为司法的合理介入是实现社会民主化的重要媒介，在赋予一般公众基本法律权利的基础上，通过法院对行政机关非民主行为给予司法关注，防止存在不同势力之间的利益联盟，减少造成不可逆的公益损失，这是公益信托理论存在的现实意义［2］。通过学者们对公共信托理论的研究，我们可以了解到，国家应承担起对自然资源管理、控制、利用和保护的义务，而公民作为私人主体有对政府机关因违反公共信托原则而提起诉讼的权利，公共信托理论明确指出私人为维护公共利益起诉政府机关是具有合理性的，这为我国赋予公民提起行政公益诉讼的权利提供了理论基础。

二、当前行政公益诉讼司法实践存在的问题

（一）案件线索来源有限

在行政公益诉讼司法实践过程中，检察机关的立案来源主要是公民、法人和其他社会组织的举报和投诉。与公民相比，除了“两法衔接”（行政执法与刑事司法衔接。编者注）信息共享平台以外，检察机关发现案源的渠道较为狭窄，部分领域较为隐蔽的线索很容易被忽视。案件线索来源有限，案件线索的发现缺乏稳定机制，不利于国家和社会公益的广泛保护，使得检察机关处于被动状态，导致对公共利益的保护存在滞后性，不能发挥检察机关对公共利益侵害的预防功能，不利于国家和社会公益的广泛保护。

（二）受案范围偏窄

我国2017年修订的《行政诉讼法》对行政公益诉讼的案件范围采用了“列举+等”的方式，对涉及人民切身利益和国家及社会根本利益的重点领域做出了列举，并以“等”字兜底。学术界和实务界均认为“等”字具有不确定性，模糊了检察机关的可诉范围。根据数据显示，行政诉讼和司法实践的需要日益多元化，因受案范围偏窄使得检察机关在办理公益诉讼案件时存在倾向性选择等问题，过于局限的受案范围是不利于保护国家和社会公共利益的，受案范围不能仅限于上述四类领域。近期国家提出要拓展公益诉讼受案范围，政策上支持有助于公益诉讼受案范围的拓展和探索，进一步明确检察机关可诉讼的公共利益的标准，扩大行政公益诉讼的受案范围，这将是行政公益诉讼制度建设的重要突破。

（三）诉前程序复杂

我国行政公益诉讼中诉前程序的设计是为了维护行政权与司法权的平衡。诉前程序包括诉前调查、协商、取证、听证和提出检察建议等，其在合理利用和节约法律资源中发挥着督促和过滤的作用，是维护国家和社会公共利益的重要程序。但在行政公益诉讼司法实践中，诉前程序实践面临着案件线索获取困难、行使权力缺乏保障、举证责任不明确、检察建议不规范等问题，同时存在内容宽泛和程序形式化等问题，这在很大程度上影响着国家对公共利益的切实保护。对诉前程序的探索、优化和思考，明确诉前程序中检察建议是否具有可行性，期限设置是否合理等问题，有助于推进我国行政公益诉讼制度的规范化建设。

（四）监督力度不够

根据我国行政公益诉讼的规定，检察机关受案范围限定在部分具体领域，但由于行政公益诉讼案件种类繁杂，需要受理的案件数量较多，专业人员工作繁忙、精力有限，不可能做到處处兼顾。有的公益诉讼检察人员专业能力不足，容易导致公共利益被侵害后不能得到及时、有效的保护。因此，应当允许广大公民、法人和其他组织积极检举与报告，赋予公民原告资格，使其与检察机关并肩前行，更加高效地保护公共利益。同时，当前我国行政公益诉讼还缺乏科学有效的鉴定机制，判断公共利益侵害程度的专业机构较少，检察机关提起行政公益诉讼缺乏与其他行政机关的沟通和衔接，存在履行判决的标准、内容不明确等问题。

三、公民提起行政公益诉讼的可行性

（一）国外行政公益诉讼原告资格是参考

相较于国内而言，国外关于行政公益诉讼制度的研究历史更为久远，因此其制度更为成熟，体现在行政公益诉讼中原告范围的逐步扩大，公民在相关制度中发挥着重要的作用，正如学者施瓦茨指出的“行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了”。

1940年美国法院在审理桑德斯兄弟案件中，承认了竞争者的起诉资格，扩大了原有的诉讼原告资格的范围，有无直接利害关系不再作为提起诉讼的要求，只要公民利益受到事实上的损害，就可以享有诉讼资格［3］。1948年日本颁布的《行政案件诉讼法》将此类诉讼称之为民众诉讼，其具有鲜明的客观诉讼的属性，权益受到普遍影响的人，不论是谁都具有向法院提起民众诉讼的资格［4］。1950年法国最高行政法院审判会提出了越权之诉，该制度明确了行政公益诉讼的原告资格是较为宽泛、直接并且包含道义的利益标准，越权之诉规定，原告资格主要包括公民、社会团体和检察机关［5］。1960年《德国法院法》提出了世界上第一个以制定法方式确定的公益代表人之诉制度，该诉讼制度中，原告请求法律救济的标准，由起先的法定权利标准演变为事实上的利益标准，原告资格明显拓展。1977年英国进行了司法改革，原告资格具有了比较弹性的标准，即基于足够的利益成为公法与私法救济手段的统一标准，放宽了对原告资格的认定不局限于损害个人化的要求，凸显出对公共利益保护的更多关注，这使得司法审查放宽了对原告资格的要求，私人维护公共利益得到了制度保障。尽管各国对公民、法人或者是社会组织提起行政诉讼设置了很多限制，但对于维护国家和社会公益来说，不断扩大原告范围的趋势是毋庸置疑的。

（二）公民权利意识不断增强是基础

随着我国法律制度的发展和完善，公民的维权意识在逐渐觉醒，在司法实践过程中，对于监督政府维护公益的积极性也在提高。建设和谐社会需要国家和人民共同参与，构建科学、完善的治理体系。现实生活中存在因国家机关不作为或乱作为造成公共利益受损的情况，法律意识较强的公民清楚地认识到对公共利益保护的重要性，公益与私益二者相辅相成、相互影响，是具有一致性的，公共利益问题涉及生活的方方面面，公共利益保护主体的单一性是存在局限的。有关学者的研究表明，我国公民对公共权益受损的救济愿望是迫切的，人们逐渐从义务本位的观念中跳脱出来，所以如果能够赋予公民行政公益诉讼原告资格，那么公民提起诉讼的积极性是非常值得期待的，这有助于营造良好的社会环境。

（三）对行政权力进行制约监督是现实需要

行政公益诉讼的目的在于及时发现并制止不法或不作为行政行为对公共利益造成的侵害。如果公民拥有行政公益诉讼原告的资格，就能够在较大范围内及时、迅速地发现侵害公益的行政行为，从而对行政机关行使权力进行有效监督。我国宪法和法律规定，除了检察院以外，公民和社会组织等主体可以对行政机关的不作为、乱作为以及违法行为进行监督，因公民分布比较广泛，在很大程度上能够及时发现不法行政行为对公益的侵害，且通过舆论的影响力，使得公权机关的运作更加审慎。让公民可以提起行政公益诉讼，不仅可以体现公民的政治参与度，而且有助于打破长期由国家机关处理公共利益问题的格局，能够克服行政主体相互包庇的问题，故应当鼓励公民积极地提起行政公益诉讼，有效监督行政权力。

（四）保障市场经济平稳发展是重要职能

随着我国社会主义市场经济的发展，公益诉讼制度逐渐成为为经济发展保驾护航的有效措施。从公益诉讼现实案例中可以看出，公益诉讼原告主体的局限性会在一定程度上影响市场经济的稳定发展，使得市场面临不同程度的侵害消费者权益、垄断区域经济、扰乱经济秩序造成经济纠纷等问题，对社会经济利益、私人利益、公共利益都会产生影响。公益诉讼制度的完善，特别是对原告主体资格的放宽，会成为稳定社会经济发展的关键。通过赋予公民行政公益诉讼的原告资格，拓宽公益诉讼经济领域的主体范围，为其提供法律保障，会激发市场经济参与主体的积极性，增加市场活力，对社会经济的平稳发展起到重要作用。

（五）赋予公民原告资格和配套措施的制度探索是前提

关于公民能够提起行政公益诉讼的思考，主要体现在对现存局限的弥补。当前因主体缺失而产生的影响有哪些，如何完善和规范这些限制，是赋予公民原告资格和配套措施制度探索的重要环节，通过提出合理的制度和方法，能够充分说明公民提起行政公益诉讼是具有可行性的。

当前我国法律规定之所以没有给予公民提起行政公益诉讼的资格，是考虑到公民在法律诉讼方面的专业技术能力不强，诉讼成本较高，可能会出现滥诉等问题，而这些问题是可以通过有效的法律制度及政策措施得到解决的。想要给予公民原告资格，则要考虑以下几个问题：第一，该如何明确公民在行政公益诉讼中的起诉主体地位，是通过适度开放原告资格还是规定特定的诉讼范围，是依靠理论基礎还是借鉴域外实践经验，这就是公益诉讼制度探索的重要突破口。第二，如何规避诉权滥用的问题，所有的法律问题在进入诉讼前，都具备相对完备的诉前程序，当所涉及的公益问题并不能通过诉前程序解决，则必定会进入到诉讼环节，而如何强化诉前程序防止滥诉也是赋予公民原告资格的重要探索。第三，如何激发公民的用法积极性，是赋予公民原告资格中配套措施要考虑的重要问题之一。我国公民的社会责任感和家国情怀是非常浓厚的，公民对于社会热点问题有很多独到的认识和见解，了解和借鉴公民的意见对于社会全面发展具有不可忽视的作用。在行政公益诉讼过程中，通过设定诉讼费用的合理收取和有效的激励措施，可以提高公民参与行政公益诉讼的积极性。

四、结语

我国行政公益诉讼制度建设起步较晚，目前正处于探索和完善的阶段。原告主体范围的局限性影响着我国行政公益诉讼制度的进步和发展，因此，对赋予公民提起行政公益诉讼的原告资格进行分析，以及相关制度的设计和具体内容的扩展，变成了法治建设不可忽视的突出问题。参考国外对公民原告资格的设定，以及有效的实践经验，可以得出以公民权利来监督国家权力的行使，是法治国家的重要发展趋势。这不仅能够促进和培养公民的法律素养，也可以有效监督行政行为，能够及时、全方位地保障社会公共利益不受行政机关公权力的侵害。

参考文献：

［1］葛君.行政公益诉讼原告资格研究［J］.东南大学学报（哲学社会科学版），2020（S2）.

［2］约瑟夫·L.萨克斯.保卫环境：公民诉讼战略［M］.王小钢，译.北京：中国政法大学出版社，2011：160-182.

［3］张文华.我国行政公益诉讼制度存在问题及完善［J］.河北农机，2021（2）.

［4］薛志远.行政公益诉讼的制度建构及完善建议［J］.行政与法，2016（9）.

［5］黄学贤.行政公益诉讼：多维的功能  未来的方向［J］.中国环境法治，2014（1）.

作者简介：吾力旁·奴尔夏提（1993—），女，哈萨克族，新疆霍城人，单位为伊犁师范大学法学院，研究方向为宪法学与行政法学。

（责任编辑：王宝林）