民事检察跟进监督机制的完善

朱佩佩　韩彦霞

摘 要：民事检察跟进监督工作机制是实现精准监督的重要手段，也是增强检察监督刚性、发挥检察一体化办案优势的具体抓手。跟进监督的性质决定其只能由检察机关依职权启动，且监督标准理应更为严格，须坚持法定性与必要性相结合。在完善民事检察跟进监督机制的探索实践过程中，要注重优化监督办案一体化机制，从立法层面保障监督刚性，并坚持共赢式监督，将积极沟通、督促落实作为前置程序，同时争取外部的支持配合健全保障机制。

关键词：跟进监督 依职权启动 监督刚性 检察一体化 督促落实

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）明确指出，检察机关要精准开展民事诉讼监督，健全依法启动民事诉讼监督机制，这为检察机关依职权开展民事检察跟进监督工作提供了重要指引。《人民检察院民事诉讼监督规则》（下称《监督规则》）第124条进一步明确民事检察跟进监督的具体情形，为该项工作机制提供了更加充分的法律依据。近年来，最高人民检察院印发了两批跟进监督典型案例供各地办案时参考借鉴，具有很强的实践指导意义。全国检察机关民事检察部门积极探索跟进监督这一重要的民事检察监督方式，跟进监督案件数量逐步上升，但目前针对跟进监督启动程序和完善路径的研究不够深入，现有法律规范较为简陋，缺乏具有操作性的细则规定。为实现监督质效最大化，进一步研究并完善民事检察跟进监督机制显得极其重要。

一、民事检察跟进监督的价值功能

是否形成监督实效，是衡量检察监督工作开展成功与否最重要的指标。所谓跟进监督，系检察机关向法院发出具有监督性质的法律文书后，法院未予处理或者处理后仍存在错误情形的，检察机关进一步采取监督措施确保首次发出的检察法律文书内容得以落实的监督方式。《意见》要求加强民事检察工作，增强监督的主动性、精准度和实效性，立足于检察机关越来越注重整体监督质效、推崇能动司法检察理念的时代背景，跟进监督机制的价值功能体现在以下几方面：

（一）发挥检察一体化办案优势的具体抓手

检察一体化机制建设包括横向一体化和纵向一体化，是将习近平法治思想中的系统观念融入检察工作的具体表现，是凝聚法律监督合力的重要举措。纵向一体化机制建设提出上级检察院是下级院充分履行法律监督职责的后盾与保障，在下级院监督不到位、监督目标未实现的情形下，上级院应当接续接力监督，民事检察跟进监督正是充分发挥纵向一体化办案优势的具体抓手。最高人民检察院印发的两批跟进监督典型案例，生动展示了上下级检察机关依托跟进监督这项具体工作机制接续合力监督，从而落实监督效果的一体化办案优势。

（二）实现民事检察精准监督的重要手段

民事检察精准监督要求通过合理选择监督方式，能够促进解决一个领域或一个时期司法理念、政策、导向问题。故而，对确有错误的典型性民事案件进行初次监督后，法院未予纠正，导致明显错误和违法情形仍存在的，通过持续跟进，综合运用多种监督方式来推动实现预期的监督目标，可将精准监督、能动司法、“求极致”等司法理念深度融合并充分落实到监督办案中。

（三）增强民事检察监督刚性的必然要求

民事检察是和人民群众切身利益联系最紧密、最全面、最充分的司法检察业务，但民事检察监督权却是一种制约性而非决定性、控制性权力，而放任法院对监督案件的處理必然导致检察监督制度空转，由此，跟进监督机制应运而生，用以弥补检察监督权刚性不足的缺陷。［1］只要监督目的还未最终实现，检察机关就有责任依职权再次监督，确保监督意见真正落地落实，树立检察权威，回应社会对司法公正的期盼。具体而言，跟进监督使得抗诉成为再审检察建议的后盾，一定程度上也增强了再审检察建议的刚性效力，还可实现推动上级法院纠正下级法院审判和执行活动中违法行为的监督目的。

（四）提升检察监督能力和水平的重要推手

部分民事检察干警在办案中存在“一抗了之”或“一建了之”的错误观念，监督的主动性不强，助长了法院不够重视检察监督的风气。将跟进监督列为民事检察干警的重要职责之一，有助于干警在办案过程中不断总结反思，对那些初次监督后久抗不审、久审不决、既不采纳也不回复的案件，追根溯源，剖析原因，认真开展自查自纠，有针对性地制定整改措施，倒逼监督能力和水平的提升，实现敢于监督、善于监督。

二、民事检察跟进监督的现状分析

（一）产生背景：初次监督不到位

对于一个民事检察案件而言，跟进监督的出现势必意味着初次监督的不到位。从检察机关自身角度反思，通常是由于文书质量差、建议举措未考虑审判机关的实际情况、监督标准不统一等自身监督水平的不足导致检察监督缺乏信服力，初次监督未能取得成效。从外部原因考量，一方面是由于立法不完善导致民事检察监督刚性不足，司法实践的需求催生了跟进监督机制；另一方面是由于法院作为被监督者存在一定程度的消极抵触情绪，法检两家沟通联络不足，对一些法律问题分歧较大，检察监督决定容易被轻视。

（二）监督性质：限于依职权监督

《监督规则》明确将跟进监督列为依职权启动民事检察监督程序的案件类型之一。检察机关通过向法院发出具有监督性质的法律文书进行初次监督是启动跟进监督的基础，初次监督案件均已记录在检察机关的台账、案件系统中，办理跟进监督案件要以此为基础进行全面梳理，根据排查结果确定需要跟进监督的案件，因此依职权发现系检察机关跟进监督的最主要案件来源。那么，检察机关是否能依当事人申请启动跟进监督程序？民事诉讼法规定，检察机关审查作出决定后，当事人不得再次申请监督。也即当事人申请检察监督的权利仅为一次，当事人申请并不能直接触发跟进监督程序，跟进监督属依职权监督，目的在于弥补一次性监督原则可能产生的弊端，但司法实践中检察机关会将当事人反映的情况作为线索自行启动再次监督程序。

（三）启动主体：原监督机关或上级检察机关

关于跟进监督的方式，《监督规则》指出检察机关可以再次监督或提请上级监督。有人认为，跟进监督只能是原检察机关提请上级检察机关再次启动监督程序，但现行立法并未禁止开展初次监督的原检察机关自行跟进监督，相反，“再次监督”的表述在语义上也为“自行跟进”留下了空间。《监督规则》还明确了原提出抗诉的检察机关有权再次提出抗诉，该条实质上是跟进监督的具体表现形式，承认了原检察机关有权自行跟进监督。最高人民检察院典型案例“张某伟与江某勇等民间借贷纠纷跟进监督案”中，便是原发出执行监督检察建议的检察机关自行启动程序，再次向法院发出检察建议，最终被采纳。

（四）监督标准：法定性与必要性相结合

民事检察权的行使应秉持克制、谦抑原则，一般情况下以一次性监督为原则。《监督规则》将“应当跟进监督”修改为“可以跟进监督”，进一步明确了法定性与必要性相结合的民事检察跟进监督标准。跟进监督系依职权启动的更深层次的监督方式，比起初次监督理应具备更为充足正当的理由，监督标准须更为严格。论及“必要性”，实践中通常会综合考量监督的政治效果、社会效果、法律效果，以及案件审理时的法律政策和时代背景等内容。对于“仍有明显错误”这一启动条件的把握，有些地区将认定案件基本事实证据不足、适用法律错误、程序违法的情形均明确排除在外，只解决有新证据、主要证据系伪造、依据的裁判被撤销、审判人员违法裁判等实体错误问题，充分尊重了法官的自由裁量权和维护了生效裁判的稳定性。

三、民事检察跟进监督机制的完善

跟进监督本质上仍是检察机关向法院反复提出监督意见，效力刚性难以得到保障，要想使其落地有声，亟待优化完善民事检察跟进监督机制，通过司法实践中的有效总结和立法上的不断推进，促使其长足发展。

（一）优化监督办案一体化机制，提升跟进监督水平

对首次监督未能纠正的明显错误或违法情形，上级检察机关依托一体化办案机制，接续展开二次三次监督来推动实现预期监督目标，方能彰显司法公正。最高人民检察院发布的一起典型案例中，辽宁三级检察机关历时三年持续跟进，接连三次发出执行监督检察建议，最终实现了纠正法院违法执行行为的监督目的，具有较强的纠偏引领价值和指导意义。故有必要通过进一步优化一体化工作机制来提升跟进监督水平：

1.原监督机关应及时跟踪法院对初次监督的落实情况。《监督规则》要求，法院对民事诉讼监督案件作出处理决定后，检察机关应对处理结果进行审查。依职权主动审查案件处理结果是跟进监督程序启动的前提，应依托处理结果审查登记表建立未采纳监督意见评议制度，对法院未采纳、未回复、未整改但确有监督必要的案件，逐案向上级检察机关汇报，并开展跟进监督专项活动系统整改，统一监督标准。

2.上级检察机关应依托备案审查制度主动发掘跟进监督线索。可将备案审查制度与对下级检察机关的考评机制相衔接，明确备案时间、备案程序和具体备案材料，确保能够及时准确地审查跟进。上级检察机关跟进监督过程中还需动态调整监督事由，减少监督失败的风险因素。此外，要注重保障法院的异议权，规范异议处理程序，善于在考量被监督者意见的基础上再次权衡决定，确保跟进监督的最终效果。

3.充分发挥案例引导作用。上级检察机关有义务指导、引导下级检察机关依法、高效办案，故最高人民检察院、省级检察院有必要加大法律效果好、社会效果佳的民事检察跟进监督指导性案例、典型案例发布力度，明确跟进监督工作重点，指明跟进监督的着力方向。［2］

（二）立法上保障检察监督后续追责权力，增强监督刚性

立法规范是否清晰完善，直接关系到某项工作机制的设立价值能否得到充分实现。受立法技术的限制，民事诉讼法中虽然明确规定了抗诉和检察建议两种监督方式，但这两种监督方式仍欠缺程序性强制效力：对法院不落实或未及时处理检察建议的情况下定能否追究相关人员责任没有规定，追责规定的空白导致推脱责任、不作为的情形大量存在；也未明确抗诉案件的审结期限，容易造成故意拖延、裁而不审、审而不判的局面，使得检察监督权在一定程度上流于形式。《监督规则》对跟进监督的规定又过于原则化，具体措施、操作程序和法律效力方面都没有可遵循的依据，使其面临立法空洞化的尴尬境地，影响实施效果。故建议通过两高联合颁布司法解释的灵活快捷方式弥补立法上的滞后性，对法院接受检察监督落实监督决定的义务进行明定，增强民事检察监督刚性，同时明确跟进监督的程序、方式和效力，从源头解决该项工作机制的可操作性问题。待时机成熟时，尝试提请立法机关创设检察机关跟进监督的具体权力配置，将其写入民事诉讼法以提高立法层次。

（三）寓支持于监督中，将督促落实作为前置程序

法院在审查回复检察建议书的过程中经常会遇到耽误期限的客观情况，如需开展调查核实、组织听证等工作，致使其无法在法定期限内进行处理并书面回复。在此情况下，考量到整体监督质效，检察机关不宜径行启动跟进监督程序，而应将督促落实作为前置程序。

1.加强沟通协助整改。检察监督是协同共赢式监督，而非对抗式监督，监督的最终目的是想帮助法院解决错误违法情形，应全程加强与法院的沟通联系，充分了解初次监督后问题未能解决的原因，从而选择更适合维护审判权威的方式跟进监督，共同保障法律统一正确实施。［3］故而应先向法院了解办案情况，及时掌握对监督决定的落实情况，并督促法院限期处理，经督促法院无正当理由仍不纠正的，检察机关方可开展跟进监督。实践中可探索固定节点提醒机制协助法院整改，如在到期前7日提醒法院及时回复，到期后7日内先以对话商谈的柔和方式进行催告。

2.强化对人的监督问责。在跟进监督过程中可以提出更换承办人并且对直接责任人员的失职行为予以问责处分的检察建议，构成犯罪的还应追究相应刑事责任。从而推动对审判、执行人员违法行为的深层次监督，让法官对民事检察监督有敬畏感，帮助法院肃清影响司法公信之河的“污染源”，从根本上规范司法权的运行。［4］

3.注重发挥列席审委会制度的作用。列席时，检察长通过深入透彻分析跟进监督的事实和理由，使审委会对案件有一个全新的认识，认为检察监督意见有理有据，不是故意挑刺找麻烦，从而使法院乐于接受检察机关的跟进监督，并且能够及时审理、及时改判。

（四）善于借助外力，完善跟进监督工作保障机制

《意见》第17条明确，各级人民代表大会要监督支持检察机关依法履行职责。检察监督权和审判权均来源于人大，均需接受人大监督，人大法律监督是最高层级、最权威的法律监督。［5］因此，法院经督促落实和跟进监督后仍不予整改或者整改不到位的，可向同级人大报告，邀请人大代表等参与跟蹤评估，从而提高法院对检察监督的重视程度。必要时还可以报告同级党委及其政法委，通报同级政府、纪检监察机关，寻求各方对跟进监督工作的支持与配合。随着检务公开工作的全面推行，对于经屡次督促提示仍未纠正且造成恶劣社会影响的案事件，还应以专题报道、专案追踪等形式向新闻媒体公布，引入社会监督力量，向公众完整详尽地说明检察监督的全过程和法院的回复情况，不断更新后续的落实整改措施，［6］让被监督者接受公众的监督与评判，为民事检察跟进监督工作提供强有力的支撑和保障。