全民健身公共服务供给“碎片化”困境与整体性治理路径研究

王占坤 朱邦森 陈勇

摘 要：全民健身是实现健康中国和体育强国战略目标的重要举措和基础。采用文献资料法和逻 辑分析法对全民健身公共服务供给“碎片化”困境进行了梳理，研究认为：全民健身公共服务存在供 给过程“供需脱节”、供给部门“各自为政”、供给方式“多轨并存”等“碎片化”困境。针对存在的“碎 片化”困境，从顶层设计、过程重构、深化改革、赋权增能等方面提出了进行整体性治理的路径。

关键词：“碎片化”；整体性治理路径；全民健身公共服务

中图分类号：G80-051文献标志码： A文章编号：1001-2443（2023）01-0076-10

引 言

2014年国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》提出，营造重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围，将全民健身上升为国家战略。新时期，在健康中国战略背景下，全民健身公共服务已然成为全民健康的前提性保障。《全民健身计划（2016—2020年）》明确提出：“完善与建设全面小康社会相适应的政府主导、部门协同、全社会共同参与的全民健身公共服务体系及全民健身事業的发展格局。”《健康中国2030规划纲要》中也明确指出：“完善全民健身公共服务体系。”2019年8月颁布的《体育强国建设纲要》指出：完善全民健身公共服务体系，落实全民健身国家战略，助力健康中国建设，大力推动全民健身与全民健康深度融合。为了因地制宜的提供全民健身公共服务，各地各级政府都制定了地方全民健身计划，加大了人财物的投入力度，普遍建立了全民健身公共服务体系，然而，新时代我国仍然面临全民健身公共服务供给 “碎片化”的困厄，供给呈现秩序失范、供需失衡、效果式微的困境。系列政策的出台已明确指出全民健身公共服务建设发展的价值导向、目标及多元供给的治理逻辑［1］。研究在文献研读、调查走访的基础上，透视全民健身公共服务供给“碎片化”的现实样态，透过问题追溯背后原因，并以整体性治理理论为分析框架，从宏观、中观、微观三维解读全民健身公共服务供给的顶层设计、实施路径和对策建议，以期整体关照、全面优化全民健身公共服务供给工作。

1 全民健身公共服务和“碎片化”的概念界定

1.1 全民健身公共服务

到目前为止，对全民健身公共服务概念还没有统一的界定，董新光在2012年全国群众体育工作会议暨群众体育干部培训班授课中把全民健身公共服务定义为旨在不断满足城乡居民体育健身基本公共需求，保障全体公民公平享有法定体育健身权利的基本公共产品和服务过程［2］。张瑞林（2013）也认为保障人民群众基本体育权益，满足日益增长的健身服务需求是全民健身公共服务的基本出发点，具有公平性、公益性和公共性特征［3］。王莉等指出全民健身公共服务是由政府提供的满足社会公众参与体育活动需要的基本体育公共服务［4］。本文在吸纳现有研究的基础上，根据本研究的需要，从治理的角度进行界定，认为全民健身公共服务供给是指围绕全民健身需要，由政府主导，全社会多方参与，面向大众提供体育产品和服务的过程。

1.2 碎片化

新华字典中关于“碎”的解释是“完整的东西破坏成零片或零块。”“碎片”意指“零星破碎的物片。”“碎片化”最初意思是“完整的东西被分割或离析成碎片状态。”“碎片化”最早在传播学研究中被应用，意指传统意义上完整的传播体系被瓦解或分割背景下的一种新型传播模式，即随着权力中心的多样化，媒体市场也开始逐渐分裂，人民获取信息的渠道不再仅仅局限于几个权威媒体，而是来自于不同信息源的碎片［5］。随后，“碎片化”一词被广泛应用于诸多研究领域。在政治学和公共管理学研究领域，“碎片化”作为整体性治理的逻辑起点被广泛提及，主要用以形容政府职、责、权的分化现象。如希克斯等（2002）认为，“碎片化”是政府部门分层化和同一层级部门间分割状态，即如果不同职能的部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么碎片化政府就此形成［6］。随着新公共管理思潮在全球范围内的流行，新公共服务因其特有的优势力压传统公共服务模式而受到人们追捧，其超越自身局限，试图构建多元主体互动、互促、互补的整体性供给格局。但是在实践中，由于多元主体理念不一、协同机制缺失等原因，致使公共服务供给产生新的碎片化，进一步丰富了公共服务碎片化的内涵。

当下，公共服务碎片化逐渐呈现出如下三个特征：一是部门壁垒。政府部门之间面临公共服务时各自为政，本着“利我主义”行事，公共服务整体目标被人为分割，出现公共服务供给碎片化；二是组织分散。政府、市场、社会组织秉持目标各异的治理逻辑自行构建公共服务治理空间和行动场域，缺乏权、责、利边界明晰的协同机制；三是供给低效。供给过程中缺乏有效的决策、协同以及监督，供给低效衍生坏的公共服务体验。

结合“碎片化”定义和公共服务“碎片化”特征，全民健身公共服务供给“碎片化”可以理解为：在全民健身公共服务供给中，由于缺乏全民健身公共服务整体性目标和协同供给机制，致使跨部门、跨组织间、跨区域秉持目标各异的治理逻辑自行构建全民健身公共服务供给行动空间，并最终导致供给效果式微的状态。

2 全民健身公共服务供给的“碎片化”困境

2.1 供给过程“供需脱节”

供需平衡是全民健身公共服务高质量供给的重要体现。然而，全民健身公共服务供需不平衡是“碎片化”具体表现的一个方面。造成供需失衡的原因主要有两个：一是“政绩式”供给导致供需错位。在全民健身公共服务供给中政府考量的是“政绩工程”，聚焦点是所谓的“政绩”，供给内容聚焦民众实际需求较少，而全民健身公共服务具有极强的民本性，只有建立以需求为导向的全民健身公共服务供给机制，才能保证供给的完整性和实效。“政绩式”供给使全民健身公共服务供给失去了基本的需求依据，必然导致供需错位。通过对杭州、宁波、温州等地的调查表明，民众对体育公共服务供给需求排在前三位的分别是健身步道、广场舞场地、体育活动供给与指导，分别占比64.7%、61.2%、50.4%，但是当前全国大部分社区或乡村健身步道、广场舞场地、体育活动供给与指导等人均供给严重不足，出现了争夺体育健身空间的社会矛盾，如：广场舞泼粪、广场舞引发的枪击事件、广场舞斗殴等，还有许多体育健身参与者由于缺乏科学指导，导致运动损伤的发生。另一方面是“粗放式”供给导致供给低效。随着我国经济社会的快速发展，人口结构、城乡结构、公众需求结构都发生了较大变化，而且地区差异性较大。一是人口结构变化。出生人口减少、劳动年龄人口减少、老年人口增加是当前我国人口结构变化的主要特征，第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口占18.7%，其中，65岁及以上人口占13.5%。二是城乡结构的变化。随着国家取消、放宽和完善城市落户政策，积极推动常住人口享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务和社会保障，2019年末，我国常住人口城镇化率达到60.60%，比2015年提高了4.5%。三是城乡居民需求结构的变化。伴随着我国经济社会的快速发展，基本公共服务日趋完善，生活水平不断提升，城乡居民的需求结构已从生存型向发展型转变，特别是与身心健康密切相关的体育需求不断增加；四是地区差异性大。我国地域辽阔，中部、西部、东部、东北等地区气候环境和自然禀赋不同，人们的生活习惯也有较大差异。因此，要提高全民健身公共服务的效率必须基于以上的事实，然而，当前我国大部分地区存在着不同程度的“粗放式”供给现象。具体表现为：自上而下和城乡统一标准的全民健身公共服务供给模式，很难做到有的放矢，降低了服务的精准性，其中主要以硬件设施的提供为主，如：全民健身路径、乒乓球桌、篮球架等，在地理气候环境上，没有考虑到北方寒冷季节较长、南方雨季多、山区多等特点，在人口结构上，没有充分考虑到我国人口老龄化带来的体育服务需求的变化，城乡结构上，没有充分考虑农村留守儿童和空巢老人多等特点。此外，有些城乡社区缺乏安放设施的场地，造成资源严重浪费，而且供给过程“供-养”断裂，社区全民健身场地设施缺乏管理和维护。在实践中，全民健身公共服务供给被“窄化”为提供公共体育设施、场地等硬件，而民众需要的体育项目指导、体育活动、体育服务、体育信息等供给缺失现象严重；同时，提供公共体育设施是打开供给服务的“最先一公里”，公共设施在使用过程中的维护、保养、更换等也是供给内容的重要组成部分，而在许多地方“重供给，轻维护”。

2.2 供给部门“各自为政”

当前，全民健身公共服务供给中，作为主要供给主体的政府，呈现“纵向等级制”和“横向职能制”的双维金字塔结构。这种组织结构具有如下特征：纵向上权力等级构成的科层制结构中，公共服务的信息垂直流动，缺乏足够的水平沟通；横向上部门设置按业务划分，各部门围绕其单一职能形成独立服务的系统［7］。

从纵向来看，“职责同构”现象明显。国家体育总局、省体育局、市体育局、区文体局的职责很相似，并且在部门设置上也高度一致，往往导致政府责任边界不清，阻碍政府职能转变［8］。以全民健身公共服务相关政策为例，随着2012年国务院颁布实施《国家基本公共服务体系“十二五”规划》等系列国字号政策文件的出台，催生全国各个省市纷纷效仿国家政策文件出台政府购买公共服务的实施办法等，體育部门也不例外，把政府购买全民健身公共服务作为推进体育领域治理能力和治理体系现代化的手段，但在出台相关政策文件时，由于缺乏必要的法律依据和实践经验，地方政府基本本着“依葫芦画瓢”的做法，抱着“搭便车”的心理，效仿上级政策文件出台地方政策文件，缺乏实际指导性和操作性。

从横向上来看，“各自为政”现象明显。全民健身公共服务涉及体育、教育、医疗卫生、文化、旅游、养老、林业、城市规划、民政、财政、发改委等多个政府职能部门，具体如表1所示。各职能部门在全民健身公共服务供给中的碎片化现象具体表现为，一方面，各部门政策分散不一，信息封闭孤立，呈现“孤岛”现象。城乡居民全民健身活动开展所需的体育场地设施由碎片化的政策提供，而具体实施政策涉及到多个政府部门，如：学校体育场地设施开放是依据教育部门的政策、政府公共体育场馆设施的管理依据体育部门制定的政策、公园、山地、河流、湖泊等户外运动场地则由城市综合行政执法局等部门管理，造成部门各自为政，政策割裂，严重影响公共体育设施的整体效益的发挥。另一方面，各职能部门由于职能不同，各自站在部门自身利益出发，在全民健身公共服务中一旦出现分歧，协调难度大，“推诿扯皮”直接导致全民健身公共服务供给的“碎片化”。以“R市某旅游地建健身步道”为例，为了进一步推进体育健身与旅游、文化等的深度融合，R市体育局多次出面与旅游、文化、林业、城建、民政、财政等部门协商，希望大家一起研讨制定旅游景点增加健身步道的议案，但最终以财政吃紧、未纳入规划等理由搁浅，而旅游部门给出不配合的理由是，健身步道建成使用肯定是遵循“谁管辖、谁负责”的原则，因为权责不清，最后肯定会落到旅游部门的头上，因难以提供配套资金和技术上的支持，所以没有具体的后续维护方案的话肯定是不支持的。

2.3 供给组织“多轨并存”

在我国，“政府主导，多方参与”的全民健身公共服务治理现代化的必然选择，理想的多元治理主体应该是以政府为主导，以社区或企事业单位为治理原点，以体育社会组织和市场为调控扶手，引导公众积极参与的全民健身多元主体协同网络化治理结构［9］。这个结构中，政府理应成为治理网络的核心点，依据各主体优势，制定责、权、利明晰的协同机制。当前，全民健身公共服务供给主要有以下几种形式：（1）政府主导的全民健身活动，如：各地举办的全民健身运动会，浙江与邻近省市举办的全民健身大联动等；（2）企事业单位组织的全民健身活动；（3）政府向社会力量购买的全民健身公共服务；（4）体育俱乐部或体育培训机构举办的全民健身活动等；（5）城乡居民自组织的全民健身活动。然而，全民健身公共服务供给存在着“多轨并存”的现状，政府对这些供给方式整合与扶持不够，监管上难度较大，进一步加重了全民健身公共服务供给的碎片化。第一，政府向社会力量购买全民健身公共服务规范化和科学化水平不高，在承接主体的选择上多偏向于体育部门培养起来的体育社会组织，而民间成长起来的体育社会组织较难公平参与购买，购买方式上多采取委托购买，缺乏公平竞争环境，而在购买程序上没有建立起事前评估、事中监督和事后评价机制，没有形成购买的全过程管理格局，导致购买的全民健身公共服务质量难以保证。以温州市购买市区万名中小学生暑期免费体育技能培训为例，2014年温州“两会”确定的 “十大民生实事”之一，政府购买体育技能培训服务的初衷是提高青少年的身体素质，改善体能，培养体育兴趣，但在培训承接主体的选择上主要是政府主导的市属体育社团、青少年体育俱乐部等，事后的评价方式是“培训结束后将对学生进行考核，合格以上颁发结业证书”，而没有对培训效果进行科学规范评价，导致政府购买体育技能培训服务质量较差，使青少年暑期公益技能培训流于形式。同时，政府购买暑期体育技能培训服务仅是“运动式”购买，缺乏可持续性。第二，公众自发组织的体育健身活动缺乏有效保障，难以稳定发展。在全民健身时代，民间自发组织的体育健身团队如雨后春笋般发展起来，由体育能人或其他体育爱好者以自愿互助形式发起的体育健身团队，能够满足体育爱好者的需求和偏好，能够在一定程度上符合公众对体育美好生活的向往。在非正式制度上建立起来的体育组织，具有一定的松散性，在管理、资源获取方面会受到制约，当面临发展资金、场地、专业指导人才等困境时这种自发性组织随时可能解散而导致服务供给中断。第三，体育俱乐部或体育培训机构举办的全民健身活动具有潜在的逐利性。随着经济发展水平的提高，公众从物质追求向精神文化追求转变，以及对自身健康健美的关注，为资本进入全民健身市场提供了动力，但由于政府监管缺位，一些营利性体育俱乐部或体育培训机构打着履行社会责任的幌子，以提供全民健身活动的名义宣传自己企业的服务项目和提供的体育服务产品，目的是拉客源，这样既拿到政府的补贴又为自己企业做宣传，这类体育俱乐部“搭便车”的行为，侵害了公众的利益，浪费了国家财政用于全民健身的经费支出。

3 深层追溯：全民健身公共服务供给“碎片化”的成因

3.1 全民健身公共服务尚未建立科学供给的长效机制

全民健身公共服务供给过程“供需脱节”的主要表现为政府在“基础性供给”和“标志性供给”中“厚此薄彼”，将有限的资金投注到能够彰显政绩的“标志性供给”中，以此置换掉部分民众需求大的“基础性供给”。而这背后深层原因主要由于全民健身公共服务供给缺失科学的决策、监督机制所致。

一方面，供给过程中缺乏有效的决策机制保障。全民健身公共服务供给什么、什么时候供给、怎么供给等根本性问题多数还停留在“拍脑袋”做事阶段，供给工程主要依据方便管理、个人爱好等进行，供给过程存在盲目性和随意性。有调查显示，鄂西南某县受2014年网球公开赛后引起网球热的影响，当地政府很快在该县体育场馆外另开两个网球场，但当地经常性参加网球运动的人并不多，造成长期闲置，加之后续管理跟进不力，破坏十分严重，最后不得不被迫关闭。2016年以来，随着健康中国战略计划的实施，体育公共服务进社区、进乡村活动在全国各地开展，于是出现一个普遍的现象：全国中小城市不同社区以及部分农村地区均大一统地投放了基本的体育公共服务设施，而这些体育服务设施要么常年闲置，利用率较低，要么利用率高，损坏后无人问津。

另一方面，在全民健身公共服务供给中同样缺乏有效的监督机制。在供给监督中，政府扮演着全民健身公共服务供给者和监督者的双重身份，全民健身公共服务供给与否、供给好坏等均有政府自己说了算。政府自说自话式的封闭式监督，不利于形成全民健身公共服务供给监督的生态链，民众在全民健身公共服务供给监督中丧失基本的话语权，供给监督缺失，供给需求得不到满足，全民健身公共服务实效将会大打折扣，全民健身战略也将受到极大的影响。从这个意义上说，消解全民健身公共服务供给监督碎片化，突破政府自我监督的封闭壁垒，形成政府、民众、社会组织、第三方监督机构等多主体参与的监督主体，协同构建全民健身公共服务监督生态圈显得非常必要。

3.2 政府部门“代表性竞争”造成供给价值观异化

全民健身公共服务供给主要通过政府行政体系完成。我国的行政体系根植于总体性体制中，总体性体制权力向上集中、风险向下转移的体制特质，决定了上级政府作為政策支持的来源，上级政府具有决定政策实施的权力、掌握政策实施的资源，从这个层面而言，行政官员被视为在竞争政治力量过程中分配资源的关键角色，行政决定即政治决定。因此，总体性体制下的部门竞争围绕着部门对于上级政府“代表性”进行，即部门代表性竞争。部门代表性竞争造成全民健身公共服务供给“有意碎片化”。为了博得上级政府部门的“代表性”，各部门之间展开“锦标赛”式的竞争，部门之间通过争夺资源，创造业绩获取“代表性实现”，通过建立信息孤岛，垄断信息资源，获得“代表性维持”，通过规避风险，彰显业绩，守牢“代表性保护”。具体如图1所示。每个政府部门、每一个行政官员、每一个执行者都有追求个人利益和部门利益的内在动机。无心碎片化与有意碎片化在我国都存在，有意碎片化程度远比无心碎片化程度更严重［10］。从这个意义上来说，供给部门“政出多门”导致全民健身公共服务供给碎片化的真正原因是我国行政体系痼疾所致，要改变这种有意碎片化，必须改革部门绩效考核办法，对部门职责、部门服务方式和服务流程等进行导向型改革。

3.3 政府部门的“角色偏差”导致多元协同供给失序

我国全民健身公共服务供给存在着“政府主导”的依赖路径［11］，这与我国国情有着直接的关系，其不同于西方国家的分权治理。在我国，全民健身公共服务供给中，不同的公共服务项目可能进行的资源交换不同，各自承担的责任不同，参与各方的介入程度不同，但无论社会参与者是否独自投资，政府部门的监督、激励和调控责任是回避不了的［12］。而多元主体参与公共服务供给中之所以出现“多轨无序”的状态，究其原因，主要由于政府、市场和社会间缺乏必要的协同机制，但深层追溯不难发现，之所以多元协同机制缺失，而多半还是因为政府角色偏差造成的。

其一，政府在多主体协同供给中，“政策供给者”身份被“政策二传手”的身份替代。调查中发现，政府在制定多元主体参与全民健身公共服务供给的相关政策中存在角色错位现象，以《全民健身计划（2016—2020）》为例，我国多数省份都结合本省实际制定了相应的实施意见或实施办法，特别是北京、上海、江苏、浙江、广东等发达地区结合实际需要制定多项配套政策，并且这些省份的多数地级市也制定了实施计划，如：江苏省除了制定了《江苏省全民健身实施计划（2016—2020年）》，还针对当前体育领域“放管服”改革和创新社会治理的需要，制定了《江苏省本级向社会组织购买体育公共服务暂行办法》，但还有部分省份仍然沿袭国家相关政策，在政策供给中扮演二传手，对社会参与全民健身公共服务缺乏科学的引导和调控，政府协调能力和社会力量参与能力被大大弱化。

其二，政府在多主体协同供给中，“协同激励者”身份被“行政领导者”身份替代。政府在动员社会力量办体育中应通过体育文化宣传、政策保障、主动合作等多路径激励和发掘社会力量参与，并在市场化的基础上多主体间建立自由、平等、协商的合作关系，整个动员过程，政府都应该扮演“激励者”的角色。然而，政府部门在动员社会力量参与过程中通常以“行政领导者”身份自居，以政府购买体育公共服务为例，政府在其中理应扮演好政策设计者、协调者和监督者的角色，动员和鼓励多方积极参与体育公共服务供给，但在实际操作中，体育行政部门根据部门意志决定购买内容和承接主体，在承接主体的选择上偏向于体制内培养出来的体育社会组织，而民间自发形成壮大起来的体育社会组织很难有机会参与，出现了单项契约、购买合作伙伴来源单一、购买中的非竞争性现象等普遍存在。这些都是政府“行政领导者”角色错位引发的“强政府-弱社会”现象，大大压缩了社会参与的空间。

其三，政府在多主体协同供给中，“秩序监督者”身份被“理性经纪人”身份替代。体育行政部门在购买服务，动员社会力量参与全民健身公共服务供给中，既是“裁判员”又是“运动员”的双重身份，行政部门容易为追求部门利益最大化而偏离“秩序监督者”的理想轨道［13］。具体表现为出于政治目标和绩效目标达成的理性考虑，体育行政部门在对服务承接方监督时没有采用科学规范的“第三方”监督评估手段，多半采取得过且过的放任式监督；或者出于便于工作的理性权衡，对参与方要么回避不管，要么严格管制，在一定程度上导致“强社会-弱政府”关系格局的形成。

4 全民健身公共服务的整体性治理策略

4.1 整体性治理理论解读

整体性治理理论是以希克斯（Perri 6）等为代表的研究者于21世纪初为回应新公共管理带来的碎片化问题而提出来的，其以中央与地方结合、公私结合为管理理念，以解决人民生活中关心的问题为核心关怀，以协同整合为组织运作方式，以技术整合为手段，以关注结果完成与否为检验标准，以期对治理主体分散、功能重复、治理系统混乱等碎片化问题进行有效整合和协调，使其不断从无序转向有序、从分散转向集中、从分离转向整体，形成科学有效的公共治理模式的治理理论［14］。

从发现问题到解决问题的视角出发，协调与整合成为整体性治理理论的中心环节，也是整体性治理理论的基本内容［15］。协调作为治理手段，旨在将彼此孤立的利益相关者之间构成利益共同体，通过对话、协商和合作共同作用目标达成，提高治理的效率和效果。整合是以协调为中介，实现治理主体、治理理念、治理目标、治理内容等的有机统一，通过协调和整合，实现供给侧与需求侧的精准对接。

4.2 全民健身公共服务的公共属性及供给的整体性诉求

全民健身公共服务具有明显的公共属性。全民健身公共服务的公共属性决定着全民健身公共服务供给应在“构建全民共建共治共享的社会治理格局”下实现和完成，在利益共享的基础上提供最普惠的民生福祉。从这个意义上来说，全民健身公共服务的公共属性，理应各利益相关主体间秉持共同的价值理念，有机协同构建全民健身公共服务供给的共同体，各主体通过有序互动最大化发挥自身优势，对全民健身公共服务“供给什么”“如何供给”“如何监督”等根本性问题展开互动。

但是，由于全民健身公共服务供给各利益主体间各执差异性的利益诉求，缺失对整体性利益诉求的关照，导致供给理念差异明显，政府部门打造政绩工程为核心理念，体育产业以盈利为核心理念，社会组织和群众个体以满足健身需要为核心理念，受供给价值理念的差异影响，全民健身公共服务供给纵向延续着一元化主体的供给模式，横向延续着区域划分供给的常态。

整体性治理理论以解决人民生活需要为最基本的核心理念，并将之作为所有利益主体行动的逻辑起点，试图突破陷于自身利益的困境，超越各利益主體间的冲突，寻求利益共同点，从冲突走向协同。整理性治理理论下，各利益主体间既着眼于自身利益需要，又放眼核心价值追求，彼此通过共同的价值追求建立互信合作关系，建立共同治理的协商机制，加强理念认同、文化认同、目标认同、优势互促，寻求全民健身公共服务决策、发展、监督指标的一致性，推进跨部门、跨行业整体性协作，在协作过程中，各利益主体通过对话协商在全民健身公共服务中发挥自身优势，实现全面健身公共服务供给的完整性、有序性和系统性。

总之，整体性治理的逻辑起点是碎片化治理，比较两种治理模式不难发现，无论在治理价值、治理原则、治理机制、治理权力、治理信息等方面，整体性治理均是对碎片化治理的反思与重构，是全民健身公共服务供给最适切的治理模式。具体如表2所示。

5 路径建构：全民健身公共服务供给的整体性治理

5.1 顶层设计：加强全民健身公共服务的“科学化”

在整理性治理指导下，全民健身公共服务需要不同利益偏好和目标的利益群体回归共同追求，实现通力合作，这首先需要革新理念，改变供给理念碎片化现象，聚焦“满足民众基本健身需求”的价值理念，树立“共建共享”治理理念，整合协调政府与体育产业企业、社会组织、医疗机构、体育教育机构、公众等组织主体间的差异理念，以“满足民众基本健身需求”为共同的价值坚守，构建全民健身公共服务的共同愿景，促进彼此间的跨界融合。

在整体性治理理念的基础上进行全民健身公共服务的顶层设计。首先，加强理念整合，回答好“为什么进行全民健身公共服务供给”问题，基于“满足全民健身基本需要”的共同理念，建构协同供给全民健身公共服务的目标愿景，形成整体性治理的前提；其次，加强主体整合，基于不同利益群体建构优势互促的全民健身公共服务供给共同体，形成整体性治理的力量主体，回答好“谁来进行全民健身公共服务供给”问题，形成整体性治理的关键；再次，加强内容整合，基于“底层需求”优化全民健身公共服务供给内容，回答好“全民健身公共服务供给什么”的问题，基于增量、提质的纵横供给维度打破供给内容碎片化，把全民健身“六边工程”作为一个整体进行推进，建构整体性治理的核心内容；最后，决策监督整合，回答好“如何决策监管公共体育供给”问题，制定科学决策监督机制，形成整体性治理规约生命线。一方面注重在体育公共服务政策中设定量化指标并明确相应责任主体，如：设定绩效指标、明确责任主体、确定监督与评估主体；另一方面要建立内外结合的监督评估机制。内部评估时，政策制定和执行主体要采用科学的评估和监督方法，提升评估的有效性；外部评估主要是采用第三方评估机制，第三方主要由体育专家、教育专家、管理学专家、体育社会组织、公众等组成，最大程度保证体育公共服务政策的有效执行。具体如图2所示。

5.2 过程重构：实现全民健身公共服务供给的“精准化”

以需求为导向展开需求调研是全民健身公共服务精准供给的逻辑起点，也是整体性治理理念的具体体现，在需求导向的基础上科学决策全民健身公共服务供给过程，决策过程中，遵循协同决策的原则，坚守理念一致的决策追求，厘清供给主体责任边界，保证决策过程的公平公开，打通决策的监督回应通道，不断检视修正决策过程，以确保全民健身公共服务的精准化。具体如图3所示。

重构全民健身公共服务供给过程，要在决策和监督的过程把握好四个“走向”。其一，从单一供给走向“一条龙”式供给，不仅要为全民健身提供基本的健身设备、场地，更要延伸供给的触角，强化专业性供给内容和技术性供给服务。在体育事业经费预算中对设备供给、活动指导、技术服务等经费预算进一步明细，并通过规范的资金管理运作，确保专款专用，不仅在定量、增量上保证全民健身公共服务供给，更应该在保质、提质上确保全民健身公共服务供给的整体性和实效性。其二，从一次性供给走向“常态化”供给。针对全民健身公共服务供给中存在的供给随意性较大，持续性不强等问题，亟待通过建立制度、形成长效机制等保证供给的常态化。以全民健身活动项目服务供给为例，美国政府组织与社会组织协同组织的“全国健身与体育活动月”值得学习和借鉴，通过全国体育教育与体育活动月、全国健身月、全国自行车运动月、全国体育教育与体育活动周、全国跑步与健身周、全国水上健身周、全国儿童自发锻炼日等共18个系列健身项目，有效保证了全民健身公共服务活动供给的常态化。其三，从统一式供给走向“差异式”供给。我国是一个多元文化发展的国家，不同的地方有着不同的民俗活动，蕴藏着不同的全民健身体育资源，这些民俗活动就是最亲近民众、最具有生命力的民间体育项目。地方政府在立足“均等”底线的基础上，除了至上而下提供统一的全民健身公共服务，还应积极动员、不断发掘民间民俗体育项目，在民俗体育项目的特色上做文章，形成浓郁的地方特色体育文化，营造全民健身氛围。其四，从至上而下式供给融合“自给式”供给。发挥草根动员的作用，使至上而下的全民健身公共服务供给与草根动员的自给自足式供给结合起来，让彼此融合互通，相互调整，不断满足全民健身的需要。在全民健身的背景下，草根体育爱好者对具有共同爱好的群众具有极大的号召力，他们因为共同的体育爱好自发组成，自主排练活动项目，自发参加组织活动等，对推广全民健身起着积极的作用。

5.3 深化改革：全民健身公共服务供给的“现代化”

全民健身公共服务供给现代化，必须通过深化改革实现。第一，纵向权力上，打造“扁平化”政府。基于新的行政治理理念，压缩精简行政权力链条，推动权力从集中走向分散，通过权力下放，赋予社区在全民健身公共服务供给中的治理权，实现全民健身体育公共服务社区“微治理”。值得欣慰的是，目前在北京、上海等一线城市，全民健身公共服务供给基本实现了权力下放，以社区为治理中心的“微治理”大大满足了群众的多样化需求。如北京市以社区为单位，除了向民众提供基本的体育公共服务设施外，2018年以来，还依托“体育公益活动社区行”活动每个社区平均年开展体育服务项目10余项；同样，上海市在这方面率先走在前列，在社区公共设施服务的基础上，推出“社区体育配送”活动，以2019年4月8日至14日为例，先后推出配送“木兰扇、广场舞、腰鼓、太极拳”等适合民众体育锻炼的活动项目。

第二，横向权力上，亟待深化政府机构改革。打造“一体化”紧凑型政府在全国推行，各地推行的政务服务中心便是其具体体现，随着信息技术的广泛应用，以浙江为首的全国各大城市纷纷推出“最多跑一次改革”，这无疑让公共服务更高效。当前，浙江省的“最多跑一次”改革逐渐向“跑零次”深化，省体育部门在全民健身公共服务中深推“最多跑一次”改革，通过网络跑腿将全民健身公共活动项目审批、站点审批、体育指导员等级称号认定等工作均通过“浙江政府服务网”的“省体育局”窗口一次性办理，大大缩减了部门间的审批时间，全民健身公共服务供给凸显实效。但是，我们必须看清一个事实，部门代表性竞争是总体性体制下的政治动员结果，改革通过设置政务服务中心难以解决公共意识缺失问题，最多能缓解公共事物分割、多次跑腿现象，部门之间的壁垒已然存在，就如前文所言，体育产业公司发展依然受到来自不同部门的不同阻隔。所以，从这个意义上来说，全民健身公共服务供给要摆脱“政出多门”的束缚，需要国家深化现代化治理结构，打造一个具备与现代治理结构相匹配的职能边界和机构设置的有效政府应当成为这个治理体系运行的基本组织框架［16］。

5.4 赋权增能：实现全民健身公共服务供给的“协同化”

在社会分工日益精细化的当下，单单依靠政府部门进行全民健身公共服务供给工作难以应付全民健身中复杂多样的问题，这需要政府部门主动与各相关利益主体间寻求合作伙伴关系谋求共同发展。最重要的一点，政府部门对其在全民健身公共服务供给中的“政治性”和“社会性”需进行再认识，在供给中不仅要发挥政府的主导作用，更应通过赋权实现社会增能，要充分运用法治、社会管理、公共服务、协商对话等前置性的、合规性的和软性的治理手段［17］，以法治化、精细化、协作化的手段将全民健身公共服务供给纳入社会化整体性治理结构中，以广泛的对话协商和有效的社会政策积累全民健身公共服务的利好因素。

所以，政府主动赋权，构建全民健身公共服务供给“社会化”格局是全民健身公共服务供给的现实诉求，也是推进全民健身发展的原动力。全民健身公共服务供给共同体的建立需要在政府主导的基础上，通过社会增能，不断增加社会组织、体育产业、卫生健康组织、体育教育机构等不同群体间的协商沟通，基于优势互补的基础上合力赋权，形成全民健身公共服务共识文化，构建必须信任的合作伙伴关系，共同推进全民健身公共服务供给工作。具体如图4所示。

在全民健身公共服务供给共同体中，政府部门作为主要的供给主体，扮演着“掌舵者”的身份，主要做好三个方面的工作：其一，建立全民健身公共服务的协同机制，加强不同优势利益群体的加入，为全民健身公共服务提供保障；其二，通过授权保障不同参与主体在全民健身公共服务中的政治合法性；其三，打通至上而下和至下而上全民健身公共服务通道，既提供至上而下的政治支持，又保障至下而上民众诉求的畅通。在全民健身公共服务供给主体中，社会组织、社区体育组织、体育教育机构、医疗健康机构以及其他志愿者群体等则扮演者“划桨者”的身份，在政府合力赋权后则主要发挥着三个方面的作用：其一，发挥参与的积极性，为全面健身提供公共设施、活动项目、专业技术指导与服务等方面的支持，成为推动全面健身全民健身公共服务向纵深发展的核心力量；其二，探索全民健身公共服务供给的多条路径，为全民健身公共服务财力、物资、技术等多路径支持提供可能，最大化满足全民健身的基本需求；其三，连接政府和民众，扮演中间人的身份，收集民众诉求，代表群众向政府发声。通过政府合理赋权，代表政府提供专业化的服务和指导。

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Research on the “Fragmentation” Dilemma of Public Service Supply of National Fitness and the Overall Governance Path

WANG Zhan-kun1，3， ZHU Bang-sen2， CHEN Yong3

（1. School of Physical Education， Ningbo University， Ningbo 315211， China; 2. Department of Physical Education， Ningbo Preschool Teachers College， Ningbo 315336， China; 3. Basic Department， Zhejiang Security Vocational and Technical College， Wenzhou 325016， China）

Abstract：  National fitness is an important measure and foundation to achieve the strategic goal of healthy China and sports power. By using the method of literature and logical analysis， this paper combs the “fragmentation” dilemma of the supply of public services for national fitness， and concludes that there are “fragmentation” dilemmas in the supply process of public services for national fitness， such as “disconnection between supply and demand”， “separation of supply departments”， and “multi-track coexistence of supply modes”. In view of the existing “fragmentation” dilemma， the path of overall governance is proposed from the aspects of top-level design， process reconstruction， deepening reform， empowerment.

Key words：  “fragmentation”; overall governance path; public service for national fitness

（責任编辑：叶松庆）