从“善秩”到“善治”：新时代“三治融合”视域下乡村治理优化路径

摘 要：传统意义上单一的自治、德治和法治追求的都是善秩，在治理成本、稳定性、治理效能方面各有优劣。新时代乡村治理面临着传统乡村治理巨大变迁、现代乡村治理体系亟需完善、乡村治理结构有待整体优化等现实问题，乡村秩序亟待重构。从“善秩”到“善治”是国家治理现代化的必然要求。构建多元主体合作共治、多元规则良性发展、多元载体融合共生的“三治融合”治理体系是乡村治理走向善治的新路径。

关键词：善秩；善治；三治融合；乡村治理

中图分类号：D638

文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.01.017

From “Good Order” to “Good Governance”： A Optimal Path of Rural Governance from the Perspective of “Three Governance Integration” in the New Era

LI Hong-wen

（Party School of Xinyu Municipal Committee of CPC， Xinyu 338000，China）

Abstract：In the traditional sense， the single autonomy， rule of virtue and rule of law pursue good order， and governance cost， stability and effectiveness have their own advantages and disadvantages. In the new era， Rural governance is faced with such practical problems as great changes in traditional rural governance， urgent improvement of modern rural governance system and overall optimization of rural governance structure， and urgent reconstruction of rural order. From “good order” to “good governance” is the inevitable requirement of the modernization of national governance. It is a new path for rural governance to build a governance system with multiple subjects， the benign development of multiple rules， and the integration of multiple carriers.

Key words：good order; good governance; integration of three governance; rural governance

構建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是党中央准确把握新时代发展的趋势，深刻洞悉农村发展的规律所作出的决定， 是实现乡村治理能力有效提升的重要途径。“三治融合”的乡村治理方式，最早起源于浙江桐乡，2013年该村最早探索试点，经过多年的实践，“三治融合”的治理方式取得了不错的效果，很多地方也竞相学习。党中央充分肯定这一基层的探索实践，2017年党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，强调要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2022年党的二十大报告指出：全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。建立自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，有助于扎实推进乡村振兴战略，有助于提升乡村现代化水平，进一步补齐全面建设社会主义现代化国家的短板。

一、乡村秩序亟待重构：新时代乡村治理面临的现实问题

新时代乡村治理的主体和需求日趋多元，呈现出一系列新特点，而旧有的维持乡土社会的传统力量逐渐式微，乡村治理体系亟需完善。

（一）传统乡村治理环境发生巨大变迁

传统中国社会治理呈现两条平行运行的轨道，一条是知识分子构成的官僚体系治理，一条则是“皇权不下县，乡绅治四方”的治理模式。后者主要通过乡绅、士绅运用礼治进行治理，是具有东方特点的乡村治理。中国传统乡村社会形成了自然的村落公共体，长期以来是生于斯、长于斯的熟人社会，这就使中国传统乡村社会形成了县官—上层士绅—底层精英—村民构架的四层权力结构。在治理过程中，以乡绅、士绅为主体的乡村自治主体和以礼俗规约为核心的德治在传统乡村实践场域发挥着巨大作用。在这种治理模式中，呈现出国家权力、家族宗族社会、底层自治之间的博弈，经过博弈，中国传统社会趋于平衡、较为稳定。然而，伴随着现代城镇化进程的加快，基层社会逐渐从“固态的现代性”过渡到“流动的现代性”。［1］一方面，农村中大量人口涌入城市，“空心村”“三留守”等问题日渐突出，乡村治理精英和青壮力等村民自治主体力量逐渐流失，致使村民自治主体逐渐缺位，村民自治运行遇到困境，自治效能受到影响。另一方面，“流动的现代性”导致传统德治的效果消减，其原因在于德治主要是运用道德的方式治理，而道德是源于农业社会里的血缘关系，是熟人社会里的一套规则，其作用与效能主要是依赖个人内心的信念与熟人社会的舆论压力。人口的流动性冲击了中国传统熟人社会、宗族社会的格局，导致乡村内生性规则的平衡被打破，传统的治理、德治权威性渐渐疏离。此外，传统德治中男尊女卑的思想，婚丧嫁娶的一些陈规陋习泛起也影响到乡村治理效能，甚至成为乡村法治建设的阻碍。［2］传统模式的掣肘阻碍了乡村治理现代化的步伐，乡村治理结构失衡，乡村治理碎片化显现，传统的乡村治理变得不合时宜，探索新的治理模式是适应新时代乡村治理的必然要求。

（二）现代乡村治理体系亟需完善

当前，我国社会主要矛盾发生深刻变化，人民对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在广大乡村中日益凸显。比如，农民收入水平偏低，大部分农户收入较为单一，乡村环境脏乱差、生活垃圾处理与污水处理成效有待提升。与此同时，一系列频繁发生的社会风险也给乡村社会安全带来威胁，比如，食品安全事件、公共安全事件、电信诈骗等。当前在乡村社会中出现的种种问题，仅仅依靠自治和德治很难解决，尤其是电信诈骗、传销等违法犯罪活动，严重影响乡村治安的黑恶势力等。尽管这些年经过扫黑除恶专项斗争，乡村治安环境很大程度上得到净化，但仍有可能沉渣泛起，必须持续用力常态化打击。转型期的乡村社会，治理呈现的问题复杂多样，而建立在传统乡村社会上的血缘和地缘共同体日益瓦解，自治、德治、法治各自为政恐怕很难奏效，现代乡村治理体系亟待建立并完善。［3］加强乡村治理，提升治理效能，积极探索“三治融合”的乡村治理新模式，是实现我国走上中国特色社会主义乡村善治的必由之路，有助于实现乡村社会的和谐稳定。

（三）乡村治理结构有待整体优化

当前，我国正逐步实现从社会管理向社会治理演进，乡村治理作为国家治理在基层的体现，也发生转变。乡村治理是国家治理的最后一公里，乡村治理采取“三治融合”是国家治理资源下沉的重要承载方式，有助于实现乡村治理对国家治理的支撑。［4］中国乡村“双轨制”由传统型向现代型逐渐转变，乡村治理也发生深刻变化。处于转型期的乡村社会，治理构架发生改变，以前的一元化主体演进为多元主体共存。为平衡协调好各利益主体，迫切需要对乡村治理结构进行整体优化，完善乡村治理格局。传统以乡镇政府一元化行政权威为主导的“乡政村治”治理模式转型，是新时代我国乡村社会发展的必然。现如今，各类社会力量涌入乡村治理当中，包括农民、社会组织、返乡精英等，乡村治理主体日趋多元。乡村治理的现代化迫切需要提升农民的参与能力，新生代农民接受教育的程度和外出打工经历有所增加，他们参与乡村治理，有利于提升治理主体的治理能力。比如，乡村中出现由村干部、村民等组成的“法律明白人”，对村庄的一系列矛盾纠纷进行调处，将矛盾化解在基层，消弭在萌芽。在治理过程中，村两委也发挥着重要作用，不断将国家的“顶层设计”转化为生动的“乡村实践”。［5］因此，新时代乡村治理要着力形成政府、社会组织、农民等多元力量有序互动参与的共建共治共享的乡村善治新格局。

二、乡村治理的构成要素分析：类型、组合及成效

社会转型期，乡村发生了深刻改变，乡村治理提升之道需要不断优化。将自治、法治、德治进行比较分析，有助于我们更好地理解何种程度才能达到乡村善治治。

（一）善秩：单一治理方式的成本与收益分析

1.以乡村自治为核心的“善秩”。乡村自治源于中国古代“皇权不下县，县下惟宗族”的地方宗族自治制度。起初是具有资格主持祭祀的同宗同族的人掌握宗族最高权力，凭借其在宗族中的威望，获得决定或者处理地方事务的“非正式权力”。直至现在，以宗法血缘为纽带、以德高望重的地方士绅为主导的地方宗族治理体系在乡村治理中仍然发挥着重要作用，在很大程度上有利于实现同族之间的团结互助与地方的和谐稳定。这种治理方式目的就是维护社会秩序，达到“善秩”。这种传统习惯的延续为现代村民自治的实施提供了驱动力。乡村自治的价值指向是实现村民的自我管理、自我服务，充分发挥村民的主体作用。乡村自治体现了传统力量与民主力量的有机融合，在治理的过程中充分发挥村民理事会、议事会的作用，治理过程村民参与、治理成果村民共享，村民不断发挥主人翁作用。［6］

乡村采取自治的方式进行治理具有一定的优越性，但也存在一定的缺陷。村委会行政化倾向较为明显，村民参与乡村治理的广度、深度不足。出于成本考虑，很多乡村在治理过程中采取村委会与村集体经济组织一体的模式，这就导致有的地方政府提供的政策和服务等公共产品与村民意愿相脱节，单向的供给决策机制造成决策失效，长此以往会损害村民的利益。久而久之，村民自治演变为少数村干部之治，村集体的利益被村干部垄断，村民自治不能代表村民的意志和利益，甚至还可能出现侵害村民利益，乡村治理失效的情况。［7］以乡村自治为核心的“善秩”，自治方式较为灵活和独立，治理成本较低，也较为稳定。“自治型善秩”成本低、稳定性高。但长期以来缺乏外在强制性约束，容易滋生诱发一系列违法犯罪的问题，如微腐败、村霸、路霸欺凌百姓等。

2.以乡村法治为保障的“善秩”。当前，我国城镇化进程加快，城乡融合日益加强，这也是符合马克思恩格斯有关城乡融合发展的理论，城乡关系由分离逐渐趋于融合。在城乡融合的进程中发生一系列矛盾纠纷必须采取城乡融合的方式加以解决，而法治则是解决一系列矛盾纠纷较为稳健的方式。然而，从中国传统社会来看，法治的工具性比较明显，群众在法治中处于客体的地位，法治是统治者意志的体现。“有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。”［8］从中可以看出，制定法律、执行法律以及遵守法律的主体是分离的、不一致的。法律最终成为统治者治理百姓的工具。这种理念对后世的影响非常深远，工具论的法治在人们心中根深蒂固，甚至在一些村干部的心里，法律是治理老百姓的手段，是维护社会秩序的硬核方式，这与现代法治的基本理念完全背离。如今，中国的乡土社会正经历着蜕变过程，构建现代乡村治理体系最重要的是将乡村治理纳入法治化的轨道，实现乡土秩序和现代法治秩序的有效耦合。

首先，村民自治要遵循法律法规，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了一系列村民自治的内容，村民委员会要严格依照宪法和法律规定的内容，开展自治活动，行使民主权利。自治是民主的体现，在乡村自治的过程中，必须要受到一定制度规则、程序的约束，这个过程需要法治。其次，村干部行使权力也要遵循法治。村干部在法律法规授权的范围内行使权力，依法处理各类问题，不论是山林权属、村民矛盾等，都必須要运用法律的手段调处矛盾纠纷。最后，村民依法用权、维权。一方面，村民享有法律赋予的合法权利。村民要积极行使法律赋予合法权利参加选举，加强对村民委员会监督等。另一方面，村民的合法权利要受到法律保护。当前，伴随着人民法治意识的觉醒，越来越多的村民在合法权益受到侵害时，会选择运用法律武器维权。［9］

综上所述，“法治型善秩”成本高、稳定性高，事前和事中相关人员必须要熟悉知晓法律，法治实施成本高；法治具有稳定性，以法治为保障的“善秩”稳定性较强。

3.以乡村德治为基础的“善秩”。中国古代传统中的尊老爱幼、和睦乡邻等道德内容渗透到乡村生活的各个方面，成为乡村秩序的精神内核。在乡村治理中，乡村社会的内生性治理秩序也发挥着重要作用，乡村德治包括道德文化中提倡的父慈子孝、尊老爱幼，也包括家风家训、风俗习惯、乡贤文化等。德治属于乡村治理的无形要求，是乡村的“软治理”，有的地方采取积分的形式将道德进行量化，以解决以往道德约束太软的问题。比如，新余市良山镇建立“道德积分银行”、抚州市广昌县制作“道德红黑榜”等。由此可以看出，道德要发挥治理的功效，必须要与组织相结合，组织包括村民的自治组织、村庄、村寨等。乡村组织将道德进行量化，采取道德红黑榜的方式，有助于规范村民的行为，唤醒村民的乡土情结，提升村民对乡土社会道德规范的认同，进而有助于形成良好的乡村秩序。但随着整个社会转型到陌生人时代，道德所依赖的内心信念和外在舆论压力在一些人心中日渐减弱。以道德这一柔性方式为基础的治理，虽然成本较低，但由于道德没有强制力，约束力也有限，稳定性也较低，如果遇到不讲道德或极端的情况容易中断。因此，以德治为基础的“善秩”，成本低，稳定性弱。

（二）走向组合的善治：乡村“三治融合”的效应

单一治理方式下的自治、法治、德治可以达到善秩，但都存在不足，或是成本高，或是稳定性差，或是灵活性差，难以实现“善秩”到“善治”的嬗变。因此，单一治理方式下的善秩，并不是最优选择，只有将自治、法治、德治三者耦合，发挥出“三治融合的乘数效应”，才有可能达到善治的最佳水平。［10］

“三治”叠加，即以自治为核心，激发乡村社会治理的内生力；以法治为保障，增强乡村社会治理硬实力；以德治为基础，提升乡村社会治理的软实力，三治之间呈现出“互补互限”的融合方式。乡村自治有助于村民自觉参加村级治理的活动，参与民主决策、民主管理、民主监督等。乡村法治是规范力量约束下的治理方式，其价值指向是规范约束乡村中的一系列行为，避免擅权越位、胡作非为等现象的发生。乡村法治分别为政府、村委会和村民提供保障，同时也制约着三方的行为，使三者在乡村社会治理中处于动态平衡，法治对三者同时调节，以避免出现权力滥用的情形，同时如果乡村社会中缺乏法律规范约束，乡村社会中的德治很容易沦为人治，法治有助于保障乡村治理更加规范化和有序化。［1］乡村德治的产生来源于自然演进而非权威力量的构建，德治这一软治理通过发挥柔性力量的作用，以弥补法治在治理过程中“刚性有余、柔性不足”的弱点，关注其在治理中覆盖不到的空间和盲点。以德治为坚实的支持，有助于唤醒村民、新乡贤的乡土情结，进而开展自治。基于成本和稳定性的原理，三者叠加，内生性治理和外嵌型治理相结合，有助于降低治理成本，增强治理的稳定性，进而实现乡村善治。

三、乡村有效治理的新格局：从“善秩”走向“善治”

笔者基于善治理论，提出优化乡村治理的路径，在当前“三治融合”的基础上再不断提升，追求更高质量、更高水平的善治，形成三治融合的循环互益的状态，达到乡村有效治理新格局。

（一）乡村“善治”的主体优化路径：多元主体合作共治

“三治融合”是复合治理的方式，呈现出“一体两翼”的状态。自治、法治、德治三者具有共同的价值取向和治理目标，都是为了实现善治。其中，自治是核心，而自治主体是治理的主要力量。与此同时，乡村法治、德治也对治理主体提出了更多的需求。比如，很多乡村在矛盾调处、乡村普法的过程中亟需懂法律的人士。善治是达到公共利益最大化的社会管理过程，要求多元主体积极参与合作。要实现这一目标，就必须克服单一治理主体的有限功能，通过调动多元主体参与治理的积极性，多方协同共治，形成政府、司法、人大、企业、社会组织、村民协同参与的治理格局，优化乡村善治的主体。如果没有多元主体尤其是公民积极参与合作，最多只有善政，而不会有善治。［11］发挥民主协商、公平法治的作用，以实现公共利益的最大化。

一是反馈乡情民意方面，重视凝聚新乡贤的作用。当前，乡村共同体逐渐走向衰弱，农民的乡村认同感和归属感也在逐渐减弱，要实现乡村善治，就必须发挥多元合力，尤其是乡村内部的分散力量，［5］比如，新乡贤能够以社会化的方式和思维参与到乡村治理中，有机衔接、对接碎片化、孤立化的内部和外部力量。搭建以新乡贤为主体的参事议事新平台，通过个人推荐、村民推荐等多种方式，推举出当地有威望、有口碑的老党员、老干部、老教师等为新乡贤，成立“乡贤联合会”，为乡村的发建言献策。［12］

二是化解矛盾方面，重视发挥多方力量。一方面，当前社会主要矛盾发生了深刻转变，村民需求也不断增加，乡村社会矛盾也日益多样化，农村事务的复杂性和繁琐性使得乡镇干部手忙脚乱，乡村通过选举“片长”“胡同长”“法律明白人”等方式有效地化解了村民们的一系列纠纷。另一方面，传销、电信诈骗在乡村频繁发生，乡村治理的过程中也亟需法院、检察院等法律工作者的积极参与，通过开展一系列反电信诈骗、反家庭暴力等与群众息息相关的法律知识宣讲，增强村民对各类违法犯罪行为的认知。

三是乡村治理活力方面，充分发挥各类组织的作用。一方面，充分发挥乡村自身组织的作用，如红白理事会、村民恳谈会、村民监督会等，针对村委会行政化倾向日益凸显的情况，通过这一系列方式调动农民参与民主决策、民主协商的积极性，充分运用民主防止村干部权力异化，推動乡村治理向着制度化、法治化、民主化发展。［4］另一方面，增强与社会组织合作的力度。比如，有的乡村通过与社会组织签约开展“促国学经典”“法律文化课堂”等活动，增进村民们对传统文化、法律知识等方面的了解，提升村民素养，一定程度上也可以激发村民参加乡村治理活动的热情，有利于达到“善治”效果。

（二）乡村“善治”的规则优化路径：多元规则良性发展

社会转型期，乡村场域诸多主体利益需求多元，利益冲突频发，而这些冲突如不能及时化解，会造成乡村秩序的紊乱和失调，而制度最大的优势在于约束和规范各主体的行为，使乡村社会井然有序，依托制度权威推进乡村治理具有长期性、全局性。［13］以法律法规为特征的外部规则代表着国家意志和权力，是国家力量主导建构下的规则，具有外嵌性和强制性的特征，而乡规民约则是乡村内生秩序的衍生物，代表乡土法治资源。外部规则和内部规则在实践中，存在耦合失衡的情况，导致乡村治理碎片化。［14］因此，乡村善治的规则优化路径是要促进多元规则良性发展，构建外部规则和内部规则的耦合互促平衡机制，以围绕乡村共同体为核心，构建外部规则和内部规则的契合领域，促进外部规则的国家法和内部规则的乡规民约的良性互动。

乡规民约要与法相符，遵循法治的精神，防止乡规民约的失控和滥用，同时乡规民约中一些有益元素也可以向国家法逐步融入，并被国家法融汇吸收。国家法具有强制约束力，乡规民约高效低成本，二者有效结合有助于共同调适，减少治理成本，提高治理效率，同时也有助于平衡多元主体的利益，维护乡村社会的公平正义。比如，有的地方以“乡规民约”推进法治乡村建设，要求不同的乡村根据因村制宜、有所侧重地制定乡规民约，经济发达的乡村，乡规民约侧重于流动人口、土地盘活、房屋出租等，而经济相对薄弱的乡村，乡村民约则更加侧重于村务管理、乡村环境等。乡规民约制定出来后，会邀请专家学者对乡规民约的内容进行合法性审查。这一过程离不开行政力量，行政力量引导乡规民约与国家法律相符相容。可见，符合村民村意建构的内生型乡规民约与外嵌型国家法相契合，“软法”和“硬法”相结合，良法与善治相统一，形成权利保障与权力制约的样态，进而更好地推进乡村善治。［15］

（三）乡村“善治”的价值优化路径：多元载体融合共生

转型期中国乡土社会秩序在融合中发展，逐渐呈现出一种新型的乡村社会秩序样态，乡村德治呈现出道德文化式微、激励机制不足的问题。这一系列复杂态势的背后是乡村道德观中的共同精神内核缺失。乡村善治的价值优化路径正是形成多元文化促进、多元载体融合共生，树立乡村价值共识。［16］

1.要积極挖掘乡村传统道德文化资源，丰富道德文化的“基因”。社会转型期，农村淳朴的乡风民风在市场化、利益化的侵蚀下日益弱化和淡化，互帮互助，诚实守信的传统道德观念也受到影响，乡村中出现一系列互相攀比、婚丧事情大操大办等不良作风。当前应持续挖掘乡村道德的精神内核和价值，深入挖掘优秀传统农耕文化中蕴含的思想观念和道德规范，比如，农耕文化的“天人合一”生态观、家教文化中的“礼义廉耻和尊老爱幼”和“和睦乡邻”伦理观以及乡贤文化中的“助人为乐”“为国为民”公益观等。其中，要注重发挥新乡贤的作用，新乡贤既是村级治理的积极参加者，又具有较高的文化知识和道德品行，他们熟知地方风俗习惯，能够淳朴娴熟地运用方言与村民沟通，更好地引导村民树立良好的价值导向。持续挖掘乡村传统道德文化资源并将其渗透到乡村生活的各个方面，有助于筑牢乡村秩序的精神内核。

2.要不断探索德治中自治、法治的载体，即德治实体化。德治这一软治理通过发挥柔性力量的作用，通过内化于心的方式感化人，但也正是这样，德治没有强制力，约束力也有限，治理稳定性较低。为解决德治疲软的问题，有的地方进行了积极探索，将德治实体化，将乡村社会对一个人的评价转化为道德评价，并将道德评价纳入一定的约束和激励机制中。比如，有的乡村探索建立家庭文明诚信档案制度的惩戒机制。在此制度中，道德体现在家庭的文明程度上，而对家庭文明程度的考量则包括家庭遵纪守法、遵守乡规民约等内容。村组织给每户建立家庭文明诚信档案，对每个家庭的诚信积分情况，道德评议委员会采取统计、公示等方式，对评上优秀的家庭进行表彰，给村里的家庭树立正面典型和榜样。在信用惩戒方面与激励方面，对于信用评分较低的家庭，如果家庭中有考学、考公务员的需要，村组织出具报告证明，村组织会依据家庭失信的情况如实记录到证明报告中，这对家庭成员未来的工作和学习可能有一定的影响。采取这一方式，村庄中的道德舆论成为评价个人行为的重要抓手，无形中会对村民的行为进行激励和惩戒，进而有助于潜移默化地影响村民向上向善，激发村民的荣誉感，营造良好的社会风尚。再比如，在广大农村中设立新乡贤理事会，红白理事会等组织载体，因村制定适合本村的乡规民约，并建立“道德积分制”等道德激励和约束的评价机制，由乡贤理事会、红白理事会对村民的行为进行评议，通过“硬法”“软法”相互补充协调的奖惩机制，对道德行为量化，使“三治融合”的治理实体化和制度化，提高乡村治理的持续化、科学化、民主化水平，实现乡村善治。

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［责任编辑、校对：党 婷］

收稿日期：2022-12-20

基金项目：2021年江西省社科基金“十四五”地区项目“探索在全面依法治市中推进基层治理法治化研究”（21DQ17）；江西省委党校二十大精神专项课题“全过程人民民主的逻辑机理和实践探索研究”

作者简介：李弘雯（1991-），女，江西新余人，讲师，硕士，主要从事法治政府和基层治理研究。