地方政府债务对土地资源空间配置的影响研究

冀云阳 吕柃瑶

(湖南大学,湖南 长沙 410079)

一、引言

土地作为生产要素之一,在我国经济发展和转轨过程中发挥了十分独特的作用,土地资源配置问题也成为各界关注的热点。大量研究表明:地方政府利用自身在土地征收和出让环节的双垄断地位创造了一套高效的融资模式(刘元春 等,2020),政府的财政收支和引资竞争行为也成为影响土地资源配置的重要因素(张莉 等,2011;杨其静 等,2014)。

近年来,我国地方政府债务规模持续膨胀。截至2020年6月末,地方政府债务余额达到24.16万亿元(1)数据来源:财政部预算司网站。。那么地方政府的债务融资行为与土地资源配置有何关联呢?现有研究主要聚焦于“以地融资”模式(张莉 等,2018),即地方政府通过土地抵押的方式获取银行贷款和发行城投债,但较少关注它对地方政府间“以地引资竞争”行为的影响。实际上,大规模的债务性资金可能改变政府的财政收支竞争策略,地方政府拥有更大的财政空间进行招商引资竞争(范剑勇 等,2014)。例如,地方政府债务产生的融资效应能够补偿低价出让工业用地产生的成本缺口,进而促使地方政府之间开展更激烈的“以地引资”竞争。但值得关注的是,过度的引资竞争不仅阻碍了产业的空间集聚、城市间的分工与合作,也导致生产的地理集中度下降,进而可能降低经济福利(杨继东 等,2018a)。

本文使用工业用地出让来刻画土地资源配置,试图回答:在引资竞争背景下,如此大规模的地方政府债务在土地供应过程中扮演了怎样的角色?地方政府债务扩张是否会导致土地资源空间配置更加分散?如果存在这种效应,其背后的作用机制是什么?为此,本文通过将地方政府的债务融资行为和土地出让行为纳入统一研究框架,构建“地方政府债务—引资竞争—土地资源配置”的分析框架,研究引资竞争背景下地方政府通过外部债务融资压低工业用地出让价格进而影响土地资源配置的行为。

二、文献综述与研究假设

(一)关于政府行为与土地资源配置关系的研究

土地作为政府的空间政策工具、地方财政工具和产业政策工具,对改革开放以来的我国经济发展发挥了极其重要的作用(闫昊生 等,2019)。诸多学者对“以地生财”“以地融资”和“以地引资”问题进行了广泛而深入的研究(郑思齐 等,2014;杨其静 等,2014),这些都成为理解地方政府土地出让行为(2)政府干预行为对土地资源配置的影响主要体现在土地出让方式和供应面积两个方面,前者表现为土地是以划拨、协议、挂牌、拍卖还是以招标方式出让,即市场化程度;后者是指土地供应的价格、数量和面积,本文关注后者。和土地资源配置的重要视角。

在中国式分权体制之下,地方财政压力和官员晋升竞争是导致地方政府依赖土地的主要激励因素(卢洪友 等,2011;范子英,2015)。分税制改革后,中央与地方政府间“财权与事权不匹配”,而地方政府完全垄断着本地建设用地的供给,因此可以通过“以地生财”获取高额土地出让金(主要是商服用地和住宅用地)来弥补地方财政收入不足(周飞舟,2007;陶然 等,2009),即所谓的“土地财政”。《中国国土资源统计年鉴》数据显示:被称为“第二财政”的土地出让金规模从2000年的595亿元迅速增长到2018年的6.52万亿元,占同期地方财政收入的比例从9.3%上升到66%。土地出让金在弥补地方财政缺口的同时,多被用于城市基础设施建设,保障了城市化发展的资金需求,进而塑造了地方财政“吃饭靠财政、建设靠土地”的结构特征。土地财政推动了中国城镇化与工业化的进程(雷潇雨 等,2014),但由于不可持续,也在一定程度上增大了财政和金融风险(刘守英 等,2005;冀云阳 等,2019)。

随着城市化的持续推进,土地征收成本飙升,土地出让的纯收入急剧下滑,利用土地财政进行创收的空间将被进一步压缩(陈金至 等,2021)。此时,“以地融资”模式随之出现,其特征是地方政府通过向融资平台公司注入土地资产并以此作为抵押或信用担保获取银行贷款、发行城投债,这极大地增强了土地出让的融资效应(张莉 等,2018)。国家审计署的债务审计报告显示,截至2010年底,地方政府承诺以土地出让收入作为偿债来源的地方债务余额占其负有偿还责任债务余额的比重高达38%,总量为2.547万亿元,这一规模在2012年底达到3.49万亿元。全社会的土地抵押贷款规模也从2008年的1.82万亿元迅速飙升至2015年的11.33万亿元。一些研究也证实了“以地融资”模式的存在,如杨继东等(2018b)的实证研究表明:上一年城市土地出让价格或者土地出让收入越高,本年度越有可能发行城投债,且发行规模越大,这是由于城投债发行通常使用土地使用权作为抵押或承诺用土地出让收入偿还债务。

除直接获取土地相关收入以外,地方政府还将土地作为招商引资的重要工具。在工业用地市场上,相互竞争的地方政府作为土地出让方,为了竞争工业税收这一流动税基,通常采用低地价、零地价甚至补贴的方式来吸引外来企业入驻和外商直接投资的流入,即“以地引资”(张莉 等,2011)。从我国工业化的发展历程来看,从最初的乡村工业化到由政府主导的园区工业化都离不开以地引资模式发挥的作用(刘元春 等,2020)。从园区工业化开始,中国进入了“以地谋发展”的阶段,它的实质是政府一方面通过土地招商引资,低成本供地,另一方面通过债务融资开展基础设施建设,优化投资环境。在园区工业化的带动下,中国成为贸易大国和世界制造工厂。但不容忽视的是,地方政府竞相压低工业地价的做法,导致了“只重规模不重质量”的无序引资,也造成了工业用地的超量供应和城市建设用地的不合理扩张,从而加剧土地资源的错配,给经济发展带来一系列负面影响。李力行等(2016)的研究表明,土地资源错配会导致城市内部工业企业间资源配置效率的下降,进而造成生产效率的损失。李勇刚等(2017)认为土地资源错配程度会抑制地区产业结构升级;余泳泽等(2018)认为土地资源错配不利于环境质量的改善;段莉芝等(2019)认为土地资源错配对经济波动具有长期影响;谢冬水(2020)发现土地资源错配降低了城市的创新能力。由此可见,在经济发展过程中应当足够重视土地资源错配问题,这是提高资源配置效率和保障经济高质量发展的基本前提。

(二)关于地方政府债务资源配置效应的研究

近年来,大规模的债务性投资正成为地方政府进行供给侧结构性改革和实施积极财政政策的重要支撑手段。2019年,中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》,允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。实际上,在2008年金融危机之后,为增强地方安排4万亿刺激计划配套资金和扩大政府投资的能力,大量地方融资平台成立,城投债发行规模迅速增大。根据《全国政府性债务审计结果》,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的总债务规模为9.6万亿元,仅三年多时间增速高达66.93%。在2015年之后,地方政府主要通过大规模发行一般债券和专项债券的方式为基础设施建设筹资,到2019年末,地方政府债务余额迅速上升至21.3万亿元,地方政府负债率也上升至24.3%。

关于地方政府债务扩张的经济效应的文献主要聚焦于地区经济增长效应的研究,但对其资源配置效应的研究还较少,且主要聚焦于资本配置效应。Bai et al.(2016)的研究表明,地方政府优先进入资本市场开展融资恶化了资本市场的整体配置效率,导致中国总生产率和GDP增长率潜在地永久性下降。Deng et al.(2015)和Cong et al.(2019)的研究表明:以地方政府债务为支撑的经济刺激计划导致更多的资本流向效率低下的国有部门和房地产行业,因此存在所有制和行业间资本错配的可能。钟军委(2021)的研究表明:地方政府债务显著加剧了资本错配,但对劳动力错配的影响不显著。这些文献为本文的研究提供了丰富的理论借鉴和机制参考,有助于进一步加深对地方政府债务扩张的经济影响的认识,但鲜有文献对地方政府债务影响土地资源配置的效应进行研究。

相比于已有研究,本文的创新点体现在以下几个方面:第一,内容方面,本文拓展了关于土地资源配置影响因素的研究范畴。第二,机制方面,本文以引资竞争为逻辑起点,全面分析了地方政府债务影响土地资源配置的作用机制,为深刻理解两者之间的内在关联提供了新证据。第三,政策方面,本文的研究结论对于新发展格局下中国经济的高质量发展具有一定的政策启示意义。未来应关注地方债务资金对政府竞争的影响效应,注重土地资源配置效率,以发挥其对经济发展质量的促进作用。

(三)假设提出

通过以上文献的梳理可以发现,地方政府的财政收支和引资竞争影响了土地资源的配置,但以低价出让工业用地为主要特征的招商引资竞争短期内会导致地方可支配财力的减少。尤其是在当前经济下行压力和税收逐底竞争持续的情境下,地方财政状况不断恶化。而地方债务规模的不断扩张代表了政府筹集和动用资金能力的提高,使政府有更大的财政空间压低工业用地价格,甚至表现出“预算软约束”行为。因此,地方债务的出现在一定程度上可能加剧地区之间的引资竞争。而引资竞争又进一步促进了土地出让规模的无序扩张和价格的扭曲(杨其静 等,2014)。根据《中国国土资源统计年鉴》,工业用地出让面积占出让总面积的比重在2006年到达峰值的50.4%,虽然这几年逐步下降,但仍高于全球平均水平。从价格来看,2008—2016年中国105个主要城市商业、住宅用地平均地价分别为5820元/平方米、4718元/平方米,而工业用地平均地价仅为680元/平方米,是商住用地价格的1/8。

就地方政府引资竞争和土地资源空间配置的关系来看,由于土地成本是影响企业选址的重要因素,而以压低工业用地价格和扩大供应面积为特征的“以地引资”竞争相当于是对企业的一种实质性补贴(李富有 等,2020)。这种政府干预行为,一方面可能诱发企业过度拿地,产生过度投资(黄健柏 等,2015),从而直接导致了工业用地的不合理扩张;另一方面,会干扰企业的选址行为,阻碍产业集聚,导致产业布局偏离正常的演进状态。在经济地理层面,工业用地配置在各城市间也将呈现分散化趋势。

基于“地方政府债务扩张—以地引资竞争—土地价格扭曲—土地资源空间配置分散化”的理论链条,本文提出:

假设1:地方政府债务规模的扩张导致了土地资源空间配置的分散化。

假设2:地方政府债务扩张影响土地资源空间配置的作用机制是扭曲工业用地价格。

三、研究设计

(一)计量模型设定

为检验地方政府债务扩张对土地资源空间配置的影响,本文构建了如下计量模型:

Landipt=α1+β1debtpt+∑γ1Xpt+μp+δt+λi+εipt

(1)

其中:Landipt为被解释变量,表示P省份内部i产业的土地出让在第t年的地理分布熵指数,用以反映各省份内部相关产业用地在地级市之间的分布状况;debtpt为核心解释变量,表示某省在第t年的地方政府债务规模;X为控制变量,包括省份层面影响土地资源配置的供给因素和需求因素,供给因素为人均建成区面积和某省份在i产业上出让的土地总面积,需求因素为经济发展水平、产业结构、人口规模、对外开放水平和外商投资水平、财政缺口;μp、δt、λi分别表示年份固定效应、省份固定效应和产业固定效应;εipt为随机扰动项,服从正态分布。

(二)变量说明

1.被解释变量

本文的被解释变量反映的是i产业的土地出让在p省份各个地级市之间的分布情况。如果i产业的土地出让在p省份内部越分散,那么Landipt越大;如果i产业的土地出让在p省份内部分布越集中,那么Landipt越小。以往文献通常用基尼系数、EG指数、熵指数、赫芬达尔指数(HHI)、空间分散指数等来衡量和描述产业地理分布。本文以地理集中熵指数来测算各省份分行业土地出让的地理集中水平。

2.解释变量

本文采用徐军伟等(2020)构造的最新地方融资平台公司名单中融资平台有息债务额来反映地方政府债务规模。在2006—2017年,共可获取2419家融资平台公司及其城投债信息,计13926笔债券。具体计算公式为:

地方政府债务总额=短期负债(短期借债+应付票据+一年内到期的非流动负债+其他流动负债+应付短期债券)+长期负债(长期借债+应付长期债券)

(2)

3.控制变量

具体包括:(1)国民生产总值(GDP),用人均实际国内生产总值的自然对数进行度量;(2)产业结构(ind),用第二、三产业增加值之比进行衡量;(3)人口规模(Pop),利用各省份年末人口数量的自然对数进行衡量;(4)财权缺口(gap),用一般公共预算内人均财政支出与财政收入之差进行度量;(5)外商投资规模(FDI),用外商直接投资总额占地区生产总值比重表示;(6)对外开放水平(Export),用人均进出口总额取对数进行度量;(7)土地面积(jcqmj),用人均建成区面积进行度量;(8)产业土地出让面积(Area_ Ind),用省份内部各产业的土地出让面积进行度量。

(三)数据说明

本文实证回归的样本区间为2006—2016年,地方融资平台数据来源于WIND资讯数据库和徐军伟等(2020)整理的融资平台公司名单,上市公司的财务数据源于CSMAR数据库,其它指标数据源于《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》等。关于工业用地出让数据,本文从中国土地市场网抓取了全国工业用地出让结果公告中的数据,利用其中每宗工业地块所在地址、面积和用地类型等重要信息,得到了30个两位数行业分类的工业用地情况。具体描述性统计结果见表1。

表1 描述性统计

四、实证结果及分析

(一)基准实证结果分析

表2报告了地方政府债务扩张对土地资源空间配置影响的基准回归结果。其中,列(1)、(2)为不加控制变量的回归结果,列(3)为不控制行业固定效应的回归结果。从固定效应回归结果来看,核心解释变量的回归系数基本都在5%的水平下显著为正,这表明地方政府债务扩张显著提高了省份内部各产业用地的分散化程度,从而验证了假设1。

从控制变量的回归结果来看,以列(4)为例,产业土地出让面积和土地面积的回归系数在1%的水平上显著为正,这是由于土地供给本身是影响土地资源配置的重要因素,地方政府在进行招商引资的过程中也非常依赖土地政策。GDP和对外开放水平的回归系数也均在1%的水平上显著为正,这说明随着经济发展水平的提高,产业在各城市间的分布会越来越均衡;对外贸易依存度会显著影响产业多样性和产业竞争程度,尤其是在东部沿海发达省份。

(二)稳健性检验

一是更换解释变量。表3中列(1)使用人均城投债(rjct)作为地方政府债务的替代变量进行回归,核心解释变量的回归系数在1%水平下显著为正,说明基准回归结果较为稳健。

表3 稳健性检验

二是更换被解释变量的度量方式。将地理分布熵指数换成省份内部各个产业土地出让的HHI指数作为被解释变量进行回归,结果(表3列(2))与基准回归结果保持一致。

三是更换样本范围。首先,由于直辖市在我国经济发展中占据重要地位,其行政管辖结构与一般省份有所差别,因此表3在列(3)中删除直辖市的样本。其次,为排除融资平台数量突然增加对实证结果造成的影响,我们尝试利用2009年之后的样本进行回归,具体结果见表3列(4)。上述结果显示,更换样本范围后的实证结果并未发生显著变化,基准回归结果较为稳健。

四是处理内生性问题。本文虽然已经控制了地区、时间和行业层面的固定效应,但依然无法穷尽所有影响因素,为减弱内生性问题对本文实证结果的干扰,我们选择除本身之外的其他省份债务额和各地区的银行金融机构规模作为工具变量进行回归,具体结果见表3列(5)。核心解释变量的回归系数依然显著为正,表明本文回归结果较为稳健。

五是增加控制变量。为了进一步控制城市地形的影响,本文增加地形起伏度作为控制变量,它是描述一个区域地形特征的宏观性指标。从列(6)的回归结果来看,核心解释变量依然显著为正,表明本文回归结果较为稳健。

(三)机制分析

前文基准回归的结果已经验证了地方政府债务扩张会导致土地资源配置的分散化,那么到底是何种原因导致这种结果呢?本文认为,地方政府债务作为弥补地方财政缺口和地区之间竞争所依赖的重要资金手段,极大地放松了地方政府的预算约束,进而改变了政府的财政收支竞争策略。在引资竞争背景下,地方债务规模的不断扩张保证了地方政府拥有更大的财政空间通过压低工业用地出让价格和增加工业土地出让的方式进行招商引资。

为了检验此种机制,本文计算了各地区工业用地的价格扭曲指数,即工业用地价格与商住用地价格之比,同时加总得到各地区工业用地出让面积,如果地方政府债务导致了工业用地价格扭曲的加重和工业用地面积的扩大,则验证了此种机制。

表4列(1)的结果显示地方政府债务导致了工业用地价格扭曲程度的加重,列(3)的结果表明地方政府债务导致各地区土地出让面积的增加,假设2得以验证。为了缓解内生性问题的影响,选择除本身之外的其他地区债务额和各地区的银行金融机构规模作为工具变量进行回归,列(2)和列(4)的回归结果依然显著。上述结果说明地方政府债务扩张通过扭曲工业用地价格和扩大工业用地面积影响了土地资源的空间配置。

表4 机制分析回归结果

(四)异质性分析

为引导资金流向和合理配置资源,各级政府会根据经济发展需要制定重点产业政策,并给予配套政策支持,比如形成偏向于重点产业的供地政策以干预产业发展。由此,在促进重点产业发展的过程中,各地区土地资源的配置呈现产业异质性。除此之外,政府间引资竞争会扭曲土地资源的空间配置,而政府竞争与我国财政分权体制密切相关。财政分权一方面影响地方政府直接干预经济活动的能力,另一方面激励地方政府增加财政收入,用以缓解财政压力和增加经济性支出,而招商引资便是其中最重要的一个手段。因此,财政分权可能会影响地方政府配置土地动机,在一定程度上加剧地区间土地资源空间错配。基于此,为检验地方政府债务影响土地资源空间配置呈现的产业和地区异质性,参考张莉等(2017)的研究以及《工业项目建设用地控制指标》的两位数行业分类,把中央政府和省级政府在五年规划工业发展部分中提及的产业作为“重点产业”,进而比较地方政府债务在影响产业空间布局过程中在“重点产业”与“非重点产业”上表现出的差异。此外,对于财政分权程度的度量,本文旨在强调中央与地方在财政方面的分配关系对地区之间引资竞争的强化作用,因此选择支出分权度指标(3)为减轻多重共线性问题,对于在交乘项中出现的财政分权指标和地方政府债务指标作了去中心化处理。,即各地区预算内人均财政支出与全国预算内人均财政支出之比。从回归结果(表5)来看,相比于非重点产业,地方政府债务对重点产业的空间布局产生了更明显的影响,并且财政分权都强化了地方政府债务对土地资源空间配置的影响。

表5 异质性分析回归结果

五、结论与政策建议

本文构建了“地方政府债务—引资竞争—土地资源空间配置”的逻辑框架,使用新口径地方政府债务数据和工业土地出让微观数据进行实证检验。研究结果表明:地方政府债务扩张导致了相关产业的土地出让在空间分布上更加分散,而地区间“以地引资”竞争是导致此种空间扭曲效应的主要机制;以上影响呈现地区异质性,在重点产业和财政分权度越高的地区空间扭曲效应越突出。基于上述结论,提出如下政策含义:

第一, 在利用地方政府债务资金推动经济发展的过程中,应注重其对土地资源配置产生的影响,尤其是地方政府将债务资金作为竞争手段而引发的无序竞争和资源配置效率低下的问题。应进一步削弱政府竞争造成土地政策扭曲的体制基础。一方面,转变政府官员选拔和激励机制,从过去单纯强调经济增长转向注重经济发展质量、产业结构优化和社会福利等多重目标,从源头上降低政府对经济发展的过度干预动机。另一方面,完善政府间财政关系,重新构建地方主体税种,提高地方财政自主权,矫正财政分权造成的激励扭曲。

第二,应加快地方政府投融资体制改革,按照“开前门、堵后门”的政策思路,持续推进地方政府债券市场化发行制度,遏制隐性债务无序增长,加快地方融资平台的市场化转型。此外,还应发挥市场主体对地方债券发行和使用的监督作用,形成市场化的约束机制,让市场成为资金配置的主体,从而降低地方政府债务融资造成的资源错配。统筹考虑规范地方政府债券市场化发行和推进土地资源市场化配置,促进投资主体多样化,破除阻碍产业集聚和市场一体化的各种因素。

第三,构建全方位、全过程、全覆盖的地方政府债务预算绩效管理体系,规范地方政府举债行为,提高债务资金使用效益和配置效率,从而有效发挥政府债务对经济社会高质量发展的促进作用。未来在实行积极财政政策的同时,要注重发挥地方政府债务的激励和引导功能,着眼于扩大有效投资,改善投资环境,激发民间投资活力,优化资金投向,将资源导向本地优势产业。注重产业和地区差异,在重点产业和竞争更激烈的城市更加强调债券资金使用效率,合理分配地方债资金限额,建立地方政府预算制定和监督的长效激励机制。