简约抑或复合：乡村治理范式再思考

刘婷婷 罗强强

摘要：简约治理作为我国传统乡村的主要治理模式，具有低风险、低成本及高效率的治理优越性，较好地维系了乡村社会秩序。然而，随着市场经济的不断发展，乡村社会的人际结构、家庭结构、生计模式、道德观念等方面发生了巨大的变迁，以科层治理为特征的正式规则和以简约治理为特征的非正式规则在乡村治理实践中共同发挥着重要的作用，呈现出复合治理的鲜明特征。这种建构在集熟人社会与现代陌生人社会、市场经济与农耕经济、历史传统与现代文化的复合体之上的治理，不仅有利于推进乡村治理体系和治理能力现代化，也有助于解决乡村治理现代化面临的地方性问题。

关键词：简约治理；复合治理；乡村治理

中图分类号：Ｄ２６    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2023）02-00９１-00６

一、问题的提出

乡村治理是国家治理的基石，乡村治理的现代化水平关系到国家治理现代化的质量。党的二十大报告明确指出，“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。”［１］在加快国家治理体系和治理能力现代化建设、将制度优势转化为治理效能的过程中，要特别注意进一步提升乡村治理效能，而要实现这一重要任务，厘清和优化乡村治理模式就显得尤为重要。

近年来，中国学界围绕乡村治理内涵、模式、存在问题及提升路径等展开了大量的讨论。对中国乡村治理模式的争论尤为激烈，学者们提出了简约治理、复合治理、科层治理、精细治理、协同治理、韧性治理等诸多概念，其中最有代表性的是对简约治理和复合治理的讨论。

简约治理是相对于国家正式科层治理而言的一种治理，是一种半正式或非正式治理，是一种讲究治理实效而非繁文缛节的实体治理。［２］在传统社会里，治理主体主要是乡绅和宗族长老等地方精英，以及由社会提名的乡保、乡约等准官员，他们一般没有薪酬；在治理形式上，不完全遵守正式制度和复杂的程序，而是根据地方性规则展开非正式运作；在治理内容上，主要解决由土地、债务、继承、婚姻、老人赡养等乡村日常纠纷。［３］正因为简约治理有着较大的生存空间和自洽的运行逻辑，因此，在乡村治理现代化、法治化、精细化的总体趋势下，创造性援引简约治理的传统价值，以消解权力下沉带来的乡村僵化与活力不足的问题，找到国家政权建设和乡村发展的平衡点，实现具有可持续性的乡村善治。［４］

当前，伴随着中国的乡村社会从“简单社会”到“复杂社会”的转变，对包容、开放的复合治理呼声日盛。复合治理镶嵌于社会转型之中，“当乡村地方性规则的正当性与合法性受到冲击，国家政权树立的法理等公共规则进入乡村，依据地方性规范所形成的‘俭省治理被瓦解，而完全依托现代法理等公共规则所形成‘俭省治理却又未实现，最终结果是既在乡村社会内实践着默认地方性规范的治理，又在乡村的制度实践中坚持着公共规则的唯一合法性”。［５］复合治理是相对于单一治理机制而言的，强调通过多种治理机制的有机应用来解决现实问题。复合治理的基本内涵主要包括两大方面：一是多元治理要素累加；二是治理要素的结构优化。当然，复合治理绝不是治理要素无规则的自由組合，而是治理要素的有机、弹性组合，它强调多重治理场域的共时性存在，是对现有治理模式科学有效的整合［６］，是“自上而下”与“自下而上”两种治理模式的融合，是国家政权建设与乡村自治双向赋能的基层治理体系［７］，需要国家制度与农民内生动力的深度联合，更需要历史基因和当代变化的耦合创新。［８］

既有研究对简约治理和复合治理进行了深入讨论。今天的治理到底是简约抑或复合，依然是我们需要认真解读和反思的话题，对这一问题的回答也是推进中国式现代化进程中必须解答的重要问题之一。

二、简约治理生成结构及其局限

简约治理是学术界对我国传统基层治理模式的一种解读。一直以来，借助各种非正式的社会力量实现有效的国家治理是我国基层治理实践的重要传统。在韦伯看来，由于村庄基于强盛的宗族势力而形成的有组织的自治，使得国家力量仅介入城镇，无法深入渗透乡村。［９］费孝通认为，传统中国乡村之所以能采用“无为而治”的“简约治理”，也是基于乡村社会有自行提供秩序的宗族组织和“乡绅自治”。［１０］

（一）简约治理的生成结构

中国传统的乡村治理虽有朝廷制度、郡县制度、土地制度、税赋制度等完备的治理体系，但总体上国家对掌控乡村社会的欲求并不强烈，只有当基层社会不能自行处理相关事务时，国家才会“在场”，表现为“无为而治”的简约治理。简约治理之所以能在帝制时期治理有效，正是由于这种治理模式与当时的社会基础相契合，它突破“科层化”藩篱，运用非科层化治理方式，自主、灵活地应对基层诸多无法预测的临时性、突发性和复杂性问题，从而较好地维系了社会秩序，进而实现传统中国长期的文明延续。［２］这些治理优势使得简约治理模式有着较强的韧性，是其得以长期持续并贯穿于历史长河的重要原因。但是简约治理作为帝制时代形成并长期维持的基层治理模式，有着极强的情境性，正如黄仁宇认为“当一个人口众多的国家，个人行动全凭儒家简单粗浅而又无法固定的原则所限制，而法律又缺乏创造性，则其社会发展的程度，必然受到限制，即便是宗旨善良，也不能补助技术之不及。”［１１］

（二）简约治理的局限性

当前，随着社会转型，乡村社会的社会结构、社会关系、道德伦理等社会基础发生巨大变迁，国家治理也呈现出多元化、异质性和复杂性特点，这要求我们重新反思简约治理在乡村治理现代化中的价值。若将今天的中国乡村治理以简约治理一言以概之，不仅不利于中国式现代化推进，也可能会在乡村引发一系列的治理困境。

一是遮蔽正式制度，造成治理规则的空转。简约治理的独特之处在于能够灵活运用乡土社会的非正式治理资源进行社会关系的调适，从而保持了乡村社会秩序的良性运行。当前，伴随着全面推进乡村振兴，乡村治理的主体早已发生了变化，特别是资本下乡也对乡村治理提出新挑战和新要求。在乡村治理实践中，项目资源下乡经常会涉及到与村民利益紧密相关的一些资源分配问题，村民和基层组织的利益博弈也由此展开。在“矛盾不出村组”的传统观念导向下，部分村干部往往运用村规民约、习惯法、亲戚纽带以及人情关系的“文化网络”来解决相关问题，而忽视以法律为基础的国家正式规则，进而产生村级组织对少数钉子户让利的现象，带来不良的示范效应。这种以“人情世故”代替依法管理的治理方式极易扭曲国家规则治理的本意，致使乡村治理规则体系不能充分发挥其应有的治理作用，甚至存在治理规则空转的现象，进而影响乡村治理现代化的发展。

二是削弱了村民参与治理的主动性和积极性。在经历了新中国成立以来的乡村体制变革后，虽然村民小组内仍然属于熟人社会，而范围较大的行政村内却只是“半熟人社会”。［1２］在半熟人社会里，陌生人开始进场，调节乡村社会关系的传统习俗和道德的功能不断弱化。同时，市场经济的发展也促使村民对经济利益的考量越来越多，权利和平等意识不断增强，越来越重视运用法律手段来维护自己的合法权益，使其自身利益不受侵害。这样，以契约形式为依据的社会关系正逐渐形成。在这样的一种社会关系中，如果单靠以非正式规则为主要调节方式的简约治理模式来应对乡村事务，就会削弱村民参与乡村事务的积极性，进而导致治理失灵。在这个意义上，必须充分考虑以法律为基础的正式规则在乡村治理中的重要性，以及非正式规则面对这一治理情境时的局限性。

三是降低基层治理效能。简约治理强调地方行政实践并不完全依据以法律为基础的正式规则，而主要运用地方性知识进行“正式权力的非正式运作”，以实现政府有效治理。简约治理模式产生并发展于生产力水平较低和自给自足的传统农业社会，而传统农业社会面对的问题是相对简单的，政府无需过多介入社会公共事务，这使得简约治理模式具有很强的恰适性，基本可以满足传统农业社会的基本治理需求，保证了基层社会的顺畅运转。但是在乡村治理现代化背景下，乡村社会面临传统农业社会所不曾遇到的复杂问题，对政府治理能力提出了更高的要求。虽然以非正式规则为主要调节方式的简约治理模式对乡村社会秩序的稳定和约束会起到一定作用，但随着乡村社会的复杂程度进一步加深，其治理难度也大幅度增加，对国家治理能力提出了更高的要求。因此，简约治理在其存在社会基础变化的情况下难以有效解决现代乡村社会的各种矛盾，从而难以有效实现预期的治理效能。

三、社会转型中的复合治理

显然，简约治理仍然秉持着儒家以“仁”为核心的的政治信条。但是现代化不仅仅是从传统经济向现代经济、传统社会向现代社会、传统文明向现代文明的转变，更是变迁社会过程中治理方式的转变。中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。这就需要我们在乡村治理场域中，既要运用好科层治理以应对急剧增加和精密复杂的治理任务，同时又要基于中国特色的国情，恰当地运用“地方性知识”和地方性文化网络来维护社会的秩序与整合，从而实现大传统与小传统相互沟通的复合治理。

（一）传统社会底色下的治理转型

第一，人际结构从熟人社会向“半熟人”社会演变。传统中国80%以上的人口居住在农村，村民之间也因为彼此了解和熟悉而具有熟人社会性质。伴随着改革开放和市场经济的快速发展，乡村剩余劳动人口不断流向城市，这种流动不仅规模大而且长期化，乡村的人口结构出现了前所未有的历史变动。在“大流动”的背景下，由于村民流动频繁而导致长年累月缺乏共同活动，地理范围与生活范围不再同向，村民之间熟悉程度大幅降低，人情关系变得越来越淡化，相互关系日渐生疏。同时，随着信息化的不断发展，乡村社会的人际交往突破了地域局限，村民也就越来越依赖于亲缘、血缘和地缘之外的社会组织和公共生活。这些因素导致传统的乡村共同体日趋解体，加快了乡村由“熟人社会”向“半熟人社会”的转型。熟人社会秩序主要通过非正式规则进行维系，只有当出现非正式规则无法维持的情况下，才会诉诸国家的正式规则。但是半熟人社会因为地方性共识的减弱乃至消失，则会更多依赖正式规则的治理功能。

第二，家庭结构从主干家庭向核心家庭演变。在传统的中国乡土社会，乡村大都聚族而居，家庭结构为家族制度所决定，在这一时期家庭结构通常以主干家庭为主要形式，主要表现为祖父母、父母和未婚子女三代以上同堂。新中国成立后，乡村社会进行了一系列改造，在农业合作化和集体经营体制下，增添了合作社、生产小队和生产大队等生产经营组织，加速了乡村家族结构的瓦解。随着市场经济在乡村社会的不断推进，尽管家族还在公共事务中起到一定的作用，但总体来看，乡村社会逐渐摆脱了家族制度的束缚，基本实现了传统家庭结构的现代转型。乡村家庭軸心关系由传统主干家庭转变为由一对夫妇与未婚子女组成的核心家庭。由此造成了使原来依附在传统家庭和家族共同体基础上的传统伦理和宗法规则不再适用，这些非正式的宗法规则对村民行为的约束效应也逐步松动瓦解。

第三，生计模式从以农业为主向“农业+副业”的兼业模式转变。在农耕社会，农业生产是农村的主要经济方式。改革开放以来，随着工业化和城市化的推进，人口大规模流动与乡村的“人地分离”打破了传统乡村社会的同质性职业结构，越来越多的农户开始转移到非农职业领域，职业结构异质化趋向不断加强。尽管在乡村发展进程中，农业的基础地位没有改变，农业经济与粮食生产也在不断增长和发展，但从农业收入在农户总收入中所占比例来看，其地位或重要性却已经发生很大改变，外出打工或工商经营成为家庭的主要收入来源。由此可见，农业不再是大多数农户主要的生计模式，而是属于与外来市场对接的“农业+副业”的兼业模式，契约法治自然也就成为规范村民行为的重要价值理念。

第四，道德观念从“乡土伦理”向市场伦理演变。改革开放以后，中国乡村实现了从自然经济的小农社会向市场经济的现代社会转轨，在这个过程中，乡村社会的道德观念发生了结构性的深刻变化。在中国传统农业社会，国家权力较少下沉，更缺乏市场力量的嵌入，社会流动与迁移不明显，具有浓厚“乡土伦理”的儒家思想成为核心的道德体系，较好地维系了乡村稳定。市场经济的快速发展极大改变了乡村结构，乡土伦理逐渐退场，村民的现代市场意识和理性意识不断提升，理性与契约逐步成为人们行为的首要原则，规则意识和权利意识获得空前提升。

当前，随着市场经济的不断发展，乡村的人际结构、家庭结构、生计模式、道德观念等方面发生了巨大的变迁，正式规则的治理作用逐渐凸显。现代乡村是从传统乡村变迁发展而来，尽管乡村熟人社会的程度发生了变化，但熟人社会的基底却未曾改变，地方性的共识在维系乡村秩序方面仍然发挥着重要的作用。新中国成立以来，在多种因素的作用下，家族势力和宗族组织日渐式微，然而作为其内核的文化因子并没有彻底消失。从这一层面上来看，现代化的乡村治理要充分考虑乡村社会特性，重视乡风民俗、村规民约、自治组织等乡村本土资源，激发乡村内生动力，实现乡村有效治理。

理性契约是市场经济发展的基石，国家的正式制度是维护市场发展的基本保障。随着市场经济的不断繁荣发展，现代化农户的生计模式也随之变迁，契约法治日渐成为一种规范。在这种价值理念的主导下，乡村社会关系结构更加强调个人本位，关系性质日益契约化，以经济利益为目的的交往行为越来越多，破坏了乡村社会原有的秩序，使本已逐渐式微的乡村熟人社会进一步“陌生化”。

面对当前乡村治理规则局部空转的困境，我们需要回到治理的逻辑起点重新审视当前的乡村基础。可以说，现代化的乡村是以传统熟人社会为基底，引入外来的现代市场要素共同构建的。因此，应以复合性思维探索现代化乡村治理的创新模式。

（二）对传统治理范式的超越

复合治理范式既是对乡村传统治理模式的继承，也是在乡村转型和现代化发展背景下的路径创新，在理论总结、实践路径和政策演变上都是对传统乡村治理模式的整合和超越。

第一，在理论层面，复合治理是对村治理论的综融和提升。中国的乡村治理在古代与近代一直延续着简约治理传统，近年来则逐渐走向了科层治理的形态。［1３］科层制是现代国家普遍采取的一种行政管理体制。科层制的管理体制具有精确性、明晰性、连续性和稳定性等优势特征，而一个处于快速现代化进程中的乡村却往往表现出流动性、复杂性、分化性和变化性等特征。由此，科层化的治理方式在面对基层治理事务时容易带来反向治理效果，可能催生出对“规章”和“命令”之外的社会需求回应不足以及村民内生责任意识不足等问题。在简约治理和科层治理之间作单一选择都不能满足乡村发展的实际。复合治理坚持整体性治理思维，充分发挥科层化治理和简约治理的优势，以刚性制度保障乡村公平正义，以柔性治理优化乡村治理环境，构建共建共治共享的新范式。在这里，复合治理不是对科层化治理和简约治理进行简单的组合，而是對二者核心内涵的耦合，兼具传统与现代、正式规则与非正式规则相融合、行动主体角色均衡等多维复合与叠加优势。

第二，在实践层面，复合治理满足了乡村复杂情境的治理需求。对于乡村治理现代化而言，面对乡村发展的现实需要，在乡村自治基础上，不仅要制定系统完备的正式规则及其法治运行机制，也要不断完善适应国家治理要求的道德规范体系，做到内在调节与外在控制的统一，构建有利于维护乡村平衡协调发展的复合治理模式。随着乡村治理现代化的不断推进，社会不断发展和进步，人民群众的诉求开始朝着多元化方向发展，人们对法治的依赖性也就愈加强烈，法治在乡村治理中发挥的作用也就愈加重要。易言之，在利益分化、诉求多元的现代乡村，法律因其普遍性、规范性、确定性、程序性和权威性，能够更公平更有效地化解社会冲突与矛盾，确保发展成果为全民共享，进而推进乡村治理现代化的顺利进行。

然而在当前在乡村治理实践中，有些事务仍属于关系嵌入型事务，难以完全通过法治来解决。同时，随着国家对基层的渗透能力和控制能力的不断加强，权力全方位下沉乡村，在乡村社会取得了良好的治理效果，但也蕴藏着一定的治理风险和危机，如容易造成乡村治理中的形式主义和内卷化，农民形成“等靠要”的不良心理。由此，乡村治理应保持一定的弹性空间和复合性，在向乡村输入法律思维和规范逻辑的同时，也充分运用乡土社会中的人情、面子和“关系”等非正式规则对乡村正式规则解决不了的“剩余事务”进行兜底，在基层群众工作中体察人情、赢得人心，协调好问题背后的各种延伸性关系。

第三，在政策层面，复合治理是党和国家对乡村发展最新的政策趋向。随着党和国家对乡村治理工作的不断重视，党的十九大报告首次提出要“健全自治、法治与德治相结合的乡村治理体系”，党的十九届四中全会进一步明确要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系”，这意味着在乡村治理实践中要不断探寻新的治理模式，实现治理模式的创新，这对推进乡村实现有效治理是极为重要的。党的二十大报告提出，“要全面推进乡村振兴，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”［1］为此，不断探索和创新乡村治理模式，对于较好地化解乡村各种矛盾，促使各类治理要素形成合力，共同推动乡村发展具有重要的价值与意义。

四、完善乡村复合治理范式的思考与建议

（一）完善乡村复合治理范式的思考

现代化乡村是在悠久的乡村文明历史基础上传承、发展而来的，尽管社会关系、社会组织、文化价值体系等方面已发生巨大变化，但乡村“形散而神不散”，构成现代化乡村的熟人关系底色并未改变，乡土风俗习惯、乡规民约等非正式规则在乡村生活中仍发挥着重要作用。改革开放以来，在社会主义市场经济体制下，现代化乡村的经济已不是自给自足的小农经济，而是各类市场化的“农业+副业”的兼业经济，国家正式的法律、政策是维护市场发展的基本保障，理性契约的价值理念也逐渐演变为乡村的主流文化。

基于此，在乡村治理中，既要承认原有的乡土血缘关系依然在维护乡村秩序方面的重要作用，又要认识到市场经济环境下的理性契约价值，整合探索“自治、法治、德治”相结合的复合治理模式，夯实乡村振兴的根基。这种适应现代化乡村的复合治理模式既承袭了中国独特的简约治理资源，又充分考虑了乡村的复杂基础和乡村治理的现实困境，为我们在新时代探索乡村治理能力现代化提供了有益的启发。

（二）完善乡村复合治理范式的建议

新时代要形成面向新乡土社会的复合治理模式，需要从多重维度着力推进，构建从主体到对象、从制度到实践、从内在到形式的多元路径。

1.发挥中国共产党领导的制度优势

发挥中国共产党领导的制度优势是进一步优化乡村复合治理模式的内在需求。中国共产党领导的制度体系之所以能够有效运行，在于其具备其他制度体系所不具备的制度优势，这种优势主要体现于中国共产党的领导。基于此，中国共产党要为推动制度体系在治理实践中发挥更大的优势提供强大的领导和支撑力量。首先，要注重汲取中华优秀传统文化中的积极因素，制定科学合理的治理制度。治理制度缺乏科学合理性，自然也就不能发挥出应有的治理效能。当前，尽管传统社会结构和文化价值沉淀下的乡村文化资源受到了现代化的冲击，但其仍然是制度体系构建需要汲取的重要资源。为此，在乡村制度构建过程中，要坚持对中华民族传统资源中优势因素的传承和发扬，以构建科学合理的治理制度。其次，也要不断推进制度革新，积极弘扬与时俱进、积极求变的改革精神，不断对乡村制度体系进行优化调整，发挥制度优势并转化为治理效能，以更好地适应国家治理现代化的发展需要。

2.将情感元素因地制宜融入治理实践

近年来，尽管对乡村治理模式不断探索，但不置可否的事实是当前乡村治理方式仍然倾向于理性治理，对情感因素在治理中的运用不够重视，这将在很大程度上消解村民参与乡村治理的热情，影响乡村治理现代化的发展。所以，在乡村治理实践中，复合治理强调要适应乡村发展特性，解决问题要做到“合情合理”“于情于理”“通情达理”，注重对情感元素的融入，倡导基层各级干部尊重乡村传统、重视村风民俗，因地制宜，以柔性的方式对理性治理进行合理补充，充分发挥情感治理的智慧，巧妙化解刚性治理下弹性不足等困境，以更好地解决乡村治理所面临的各种错综复杂的难题。

3.促进正式规则与非正式规则的有效互补

一方面，促进正式规则在治理实践中的普适性内嵌。在乡村治理中，以法治为基础的正式规则在乡村的重要性和地位日益凸显，但不可否认，以德治为核心的非正式规则仍具有强大的生命力，对村民的行为及乡村秩序仍然发挥着重要的作用。在乡村社会中，正式规则要尊重和善待这些被村民广泛认同的非正式规则，并在制定、执行及反馈等环节有效吸纳非正式规则中的积极成分，实现正式规则与非正式规则的耦合，增强规则设计的科学性与执行的有效性。

另一方面，促进非正式规则在治理实践中的正当性演化。推进乡村治理现代化，不仅需要一系列相关的正式规则作为基础和保障，也需要一系列非正式规则来协调推进。在乡村治理中，以正式规则保障乡村基层治理民主化、自治化的同时，不应当只看到非正式规则对于乡村治理的消极影响，更需要充分释放非正式规则的积极力量，发挥非正式规则治理的优越性，助力乡村治理现代化的实现与发展。为更好地发挥非正式规则在乡村治理中的积极作用，应以法律为基础，增强辨识能力，摒弃腐朽落后的乡村传统，积极促进具有正向意義的非正式规则的变迁、培育，建构与正式规则相匹配、有助于正式规则实施的非正式规则体系。

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（责任编辑 蔡华玲）