论我国海洋牧场地方立法的必要性与重点内容

彭 凯

中南财经政法大学 法学院 武汉 430073

21 世纪被称为是海洋世纪，在这个背景下，如何合理高效地开发利用海洋资源，发展海洋经济，维护海洋安全，提高中华民族海洋意识，保护海洋生态环境以及维护国家海洋权益，对实施海洋强国建设、发展绿色经济以及加快生态文明建设，进而实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大价值与深远意义[1]。我国是海陆兼备的大国，拥有十分漫长的海岸线。党的十九大报告指出：“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计……实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献”以及“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，这些为我国发展海洋经济、保护海洋生态环境奠定了重要基础。为了落实2030年海洋可持续发展的目标，我国应当将海洋可持续发展的各项指标以立法的形式确立下来[2]。

《2020年中国海洋经济统计公报》显示，2020年，我国主要海洋产业稳步恢复，全年增加值29 641 亿元。除滨海旅游业与海洋盐业外，其他的海洋产业均实现正增长，展现了我国海洋经济发展的韧性与活力。由于海洋具有很强的重要性、连通性与流动性，因此海洋关乎每一个沿海国家的重要安全与重大利益[3]。可见，有关海洋事项的立法显得至关重要。而海洋牧场作为我国食物安全保障的重要组成部分，既是实施国家海洋强国战略的客观需要，也是落实生态文明建设与发展海洋经济的重要举措[4]。因此，我们必须予以关注的是海洋牧场这一海洋事项的重要面向。作为海洋渔业的主要载体之一，海洋牧场近年来得到了快速的发展，而随着科技的日新月异以及对海洋牧场的持续深入理解，我国学者顺势提出了现代化海洋牧场的理念[5]。

海洋牧场是海洋资源得以充分开发与合理利用的重要场域。从海洋科学角度并结合有关法律规范来看，海洋牧场的意涵丰富，一般是指在海洋中通过人工鱼礁、增殖放流等生态工程建设修复或者优化海域生态环境、保护与增殖渔业资源，以及对生态环境、渔业生产进行科学管理，使生态效益、经济效益以及社会效益得以协调、均衡发展的海洋空间。依照不同的标准，可以将海洋牧场进行不同类型的划分。比如，根据海洋牧场的具体目的与功能，可将其划分为渔业增养殖型海洋牧场、生态修复型海洋牧场、种质保护型海洋牧场、休闲观光型海洋牧场、综合型海洋牧场5种主要类型等等。

然而，截至2021 年2 月9 日，在北大法宝网上以“海洋牧场”为标题进行检索，仅仅发现了《连云港市海洋牧场管理条例》这一设区的市制定的地方性法规。海洋牧场作为发展海洋经济和保护海洋生态的重要组成部分，值得理论界与实务界的持续性关注与精细化研究。本文将以海洋牧场地方立法为第一出发点与最终归宿，力争为我国海洋经济发展和海洋生态文明建设的不断推进添砖加瓦。

1 我国海洋牧场地方立法的必要性分析

依照《中华人民共和国立法法》规定，结合一些沿海地方的具体情况与实际需要，部分地区确有对海洋牧场加以地方立法的必要性。以江苏省连云港市为例，其海洋牧场地处海州湾海域，系我国著名的渔场之一，具有丰富的渔业资源且产量较为可观，是适合发展渔业增养殖型的重要海域。经过十几年的积极发展，连云港市的海州湾海洋牧场在充分利用海水空间、净化水质、提升食物链效率、恢复渔业资源再生能力等方面发挥了关键、重要的作用[6]，这为连云港市针对海洋牧场进行地方立法奠定了现实基础。

近几年来，在海洋牧场不断带来可观的经济效益与社会效益的同时，经济效益、社会效益与生态文明建设之间的矛盾则愈来愈突出与尖锐。这些矛盾具体包括海洋牧场建设资金的筹集渠道单一化，海洋牧场监管主体的权责不明朗，缺失保护海洋牧场生态环境的法律规范依据，休闲渔业发展滞后化等等。为了有力消解发展海洋牧场经济与保护海洋牧场环境之间的张力，积极构建海洋生态文明，解决海洋牧场保护存在的问题，针对海洋牧场的地方立法势在必行。

我国海洋牧场地方立法应致力于立足地方实际，服务地方民生，解决地方问题。可以将海洋牧场的规划、开发、利用、管理与保护等重要事项均纳入法治化轨道中，这不仅仅会对海洋牧场各项建设产生积极作用，还会对我国其他拥有海洋牧场的地区进行有关地方立法产生积极影响与正面的借鉴作用。就目前而言，我国海洋牧场地方立法的必要性主要有3点。

1.1 有利于实现海洋牧场管理的有规可依

近些年来，我国海洋牧场的建设越来越具有规模化、专业化与现代化，但是制定颁行的有关海洋牧场管理的地方性法规则凤毛麟角。目前只有《连云港市海洋牧场管理条例》这一部地方性法规。在充分借鉴国内外可行先进经验与全面总结连云港市海洋牧场管理可取成果的基础上，应以海洋牧场地方立法的形式推进海洋牧场管理的法治化进程，进而为依法管理海洋牧场提供规范性依据。海洋牧场地方立法使其管理有地方性法规可以遵循，为规范调整海洋牧场管理中的各类关系提供了法规依据。这不仅使规范更加有力，也提高了我国海洋治理的法治化水平。

1.2 有助于规范海洋牧场的规划开发利用

海洋牧场是海洋牧业生产实践的重要产物。海洋牧场的形态与内涵由初级到成熟，由简单到系统不断地演化[7]。海洋牧场不仅是养护水生生物资源、修复近海水域生态环境的重要场域，也是深度拓展与有效配置渔业发展梯度、优化海洋渔业产业结构、加快海洋渔业产业升级以及促进当地经济绿色发展的有力举措。海洋不但是我国经济高质量发展的重要战略阵地，还是社会经济转型升级和可持续发展的动力来源[8]。目前，虽然我国一些海洋牧场已经具备一定的规模与产量，但是海洋牧场开发利用还有待系统规范。海洋牧场地方立法不仅能够提高海洋牧场的合理开发程度与利用率，还可以获得一定的经济效益与社会效益。通过地方立法的形式，完善海洋牧场开发方式与利用方式，确定其投资方式、投资力度和经营模式，适度扩展延伸海洋牧场产业链，提高海洋牧场的承载力度，促进海洋牧场经济的绿色发展，进而提升海洋牧场的建设质量与水平，收获当地经验并形成当地模式，走出一条具有当地特色的海洋牧场发展道路。

1.3 有益于提升海洋牧场环境保护工作的成效

海洋牧场是海洋生态系统的重要有机组成部分。海洋牧场既是众多海洋生命的摇篮，又是人类生存与发展的重要空间。同时，海洋生态文明是生态文明体系中具有充足分量的一个有机组成部分，而海洋牧场生态环境保护又是海洋生态文明的一个有机组成部分[9]。基于此，可以通过地方立法这一正式途径规定海洋牧场环境保护工作，进而有益于提升环境保护的成效。一方面，海洋牧场地方立法应当明晰各个主管部门关于海洋牧场生态环境保护的职责，继而保障海洋牧场的生态环境保护工作得以有力推进与全面推行。另一方面，海洋牧场地方立法也应当为海洋牧场执法机构保护生态环境提供具体可操作的规范性依据，坚决依法打击破坏、损害海洋牧场生态环境等行为，积极开展海洋牧场的生态修复工作，及时确立海洋牧场在开发利用过程中应当遵守的生态环保义务，坚持“在开发中保护与在保护中开发”，力争实现对海洋牧场生态环境的动态修复与循环保护，进而为海洋牧场环境的保护工作保驾护航。

2 我国海洋牧场地方立法的重点涵盖内容

海洋牧场不但是海洋生命体系、海洋生态系统中重要的一环，而且与海洋经济的发展休戚相关。对此，我国海洋牧场地方立法的主要涵盖内容应当科学、合理，符合立法规范，具有较强的现实可操作性。展开而言，这些地方立法内容应当主要涵盖以下几个方面。

2.1 立法理念上的生态优先

海洋牧场的地方立法理念应当明确体现生态优先。海洋牧场的规划、开发、利用、管理与保护等活动应当遵循生态优先的原则，因为自海洋强国战略提出以来，党中央不断深化海洋生态文明体制机制改革，将生态管海贯穿于海洋工作全过程[10]。在立法理念上，生态优先应当始终贯穿海洋牧场地方立法的全部内容。立法理念上极力突出生态优先是为了有力开展海洋生态文明建设。海洋生态环境的重要性不言而喻，有学者将海洋生态环境比喻为“海洋生态资本”，可以直接地或者间接地推动人类物质文明的发展，有效提供服务流和产品流[11]。海洋牧场作为我国重要的海洋生态环境之一，具有不可替代的生态价值与生态功能。将生态优先融入海洋牧场规划建设、开发经营、监督管理等各个面向当中，是生态文明建设的必然要求。海洋牧场的根本属性即为海洋生态环境的系统修复，保障海洋生物的多样性、功能性与活态性，通过系统修复海洋生态环境进而逐步促进海洋渔业资源的尽快恢复。倘若对规划建设、开发经营等多个环节的开展缺失生态优先的实际作用，则会对海洋生态环境造成一定范围与规模的损害和破坏，从而没有达到地方立法的初衷与本意。对此，海洋牧场地方立法可以以专门设立一章“生态保护”来衬托与落实生态优先的立法理念。具体内容如规定降低海洋牧场开发经营活动对生态环境带来的破坏和损害的措施，明确各个行政主管部门的职责，加强海洋牧场生态环境的合力保护，逐步建立生态保护补偿制度。界分在海洋牧场规划区内的禁止性行为，进而全方位、多层次、有目标、不间断地对海洋牧场生态环境予以立法保护。

2.2 监督管理上的分工配合

海洋牧场地方立法需要地方政府及其职能部门来执行。但是，由于海洋牧场往往分布较广且需要多个行政主管部门进行执法。为了提高海洋牧场地方立法的执行效果、实施成效，《连云港市海洋牧场管理条例》就对有关主管部门的协同配合作了专门规定。可见，对海洋牧场地方立法来讲，监督管理上的分工配合是一条具有可行性和实践性的逻辑通路。针对海洋牧场的监督管理部门，应至少包括设区的市、县（区）两级政府的多个职能部门，例如海洋与渔业、生态环境、发展改革、财政、旅游、自然资源、交通运输等有关部门。并以立法形式区分厘清上述各个部门之间的职责，力争避免职责交叉重叠、分工不清不明及其导致的推诿扯皮、不作为、半作为、乱作为、慢作为等错位和缺位乱象。海洋牧场地方立法应当明确要求具体主管部门要在自己的职责范围之内依法做好海洋牧场的相关工作，在有力厘清各个主管部门之间的管理职责基础上，还应当逐步建立海洋牧场综合执法体制，积极整合综合执法资源，完善综合执法设备和装备的科学合理配置，不断加强综合执法队伍建设。另外，各个主管部门之间也应积极配合与相互支持、互相提供便利并协助其他主管部门关于海洋牧场的管理工作，进而及时、有效、全面地提高海洋牧场的综合执法效率，减少综合执法成本。

2.3 规划编制上的科学合理

海洋牧场规划对海洋牧场的建设十分重要。现代化的海洋牧场建设是我国近海生态环境保护以及海洋渔业健康发展的重要场域[12]。海洋牧场地方立法应当科学合理地规划海洋牧场。具体而言：其一，应当认真按照《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》（国发〔2013〕11 号）等中央文件的部署、安排与要求，认真组织编制针对海洋牧场的规划，进而全面指导海洋牧场建设工作有条不紊地开展，更好地服务本地的民生，促进本地经济的绿色发展；其二，海洋牧场规划应当符合海洋功能区划，按照统筹安排、科学布局、优化结构、完善功能的具体原则，应当与渔业养殖、渔村建设、生态环境保护、海岛、港口、水利、文化、旅游等规划相衔接；其三，海洋牧场规划应当包括规划目标和依据、海域范围和功能区划、生态环境保护措施、人工鱼礁建设的技术要求、水生生物增殖放流物种名录等内容。比如，为了保障福建省人工鱼礁建设的布局合理有序，福建省水产研究所等相关单位编制了《福建省人工鱼礁建设总体发展规划》。该规划通过研究福建省沿海海洋自然环境与渔业资源现状，对人工鱼礁进行了必要性、科学性、可行性分析，进而提出了规划的指导思想、依据、原则以及目标，规划了人工鱼礁近期建设、中期建设以及远期建设的重点、规模、布局、资金投入预算，并评估了预期的经济效益、社会效益与生态效益[13]；其四，海洋牧场规划对位置、面积、布局、功能等要素内容进行的重大调整，应当由设区的市海洋与渔业行政主管部门编制并重新报请设区的市人民政府批准后组织实施；其五，海洋牧场地方立法可以依托国内高等院校与科研院所的专业支持与智力支撑，进而有力确保海洋牧场规划编制具有科学性、合理性、可行性。

2.4 投入机制上的多元并存

海洋牧场地方立法应当确立多元投入机制，以加快海洋牧场的建设步伐，并逐渐消除以往开发建设资金渠道单一化、开发建设主体缺位、开发建设积极性不够等一些现实问题。以福建省为例，作为一个海洋大省，近些年来的海洋经济发展比较迅速，海洋经济渐渐成为该省经济增长的主要增长点与重要推手。但该省仍旧面临着海洋新兴产业发展相对滞后、海洋循环经济产业链较短、海洋循环产业集聚程度不高等现实问题[14]。目前，海洋牧场作为海洋经济的重要构成要素，在海洋牧场的投入机制方面还有可以健全完善的空间。以多元投入机制为依托，通过充分吸引社会资本流向与海洋牧场建设息息相关的各个环节以及时补充资金等举措旨在使得开发建设资金渠道多元化、开发建设主体及时到位、开发建设积极性得到提高。同时，针对自然人、法人或者其他组织投资建设海洋牧场项目时，规定其应当具备的硬性条件与具体要求。从地方立法的角度出发，完善有关政策、管理制度，适当简化审批登记程序，继而为社会资本进入海洋牧场建设提供坚实的立法保障，这样更能够充分发挥市场配置资源的重要作用。这实际上是一种理性回归的现实表现，顺应了经济社会的内在发展规律。海洋牧场投入机制上的多元并存向社会资本开放了一定的开发经营领域，有助于海洋渔业产业的优化升级与海洋经济的绿色循环发展。

2.5 开发经营上的有力保障

开发经营海洋牧场的一大重要面向即为从事休闲渔业，在海洋牧场海域内从事休闲渔业极其需要注重安全保障。为了对休闲渔业安全进行立法保障，可以明文规定一些具有针对性和操作性的要求，对海洋牧场休闲渔业的市场准入条件、经营事项限制、船舶航行要求、游客安全保护等事项作出具体规定。比如，海洋牧场休闲渔业经营企业应当依法制定游客安全保护制度与应急预案等等。海洋牧场地方立法通过一系列具体条文的规定，有助于为广大游客提供舒适的旅游体验、优质的旅游服务和安全的旅游保护，继而可以吸引更多的游客前来旅游，为增加本地旅游收入和改善民生作出一定的地方立法贡献。例如，近些年来，福建省创建的“水乡渔村”多达150 个，囊括了生产体验、生活感受、旅游度假、观赏娱乐、休闲垂钓、文化探索、科普教育等多项现实功能，其中有18个被评定为“全国休闲渔业示范基地”。福建省不断创新休闲渔业发展方式和途径，努力探索“龙头企业+合作社+渔民”的产业模式，积极挖掘海岛渔村自然与文化旅游资源，大力发展海上旅游观光、渔家乐以及渔家休闲民宿等休闲渔业，不但拉长了福建省的渔业产业链，提高了水产品附加值，还增加了渔民收入，同时促进了当地海洋牧场的绿色健康发展[15]。

3 总 结

21 世纪是海洋的世纪。海洋对国家的生存和发展、主权和安全、衰落和崛起来讲，具有极为重要的战略意义[16]。建设海洋强国、发展海洋经济、保护海洋生态不光是实现中华民族伟大复兴的中国梦的现实支撑，还是我国推动构建海洋命运共同体以及人类命运共同体的现实基础[17]。而海洋牧场作为我国建设海洋强国、发展海洋经济、保护海洋生态的重要组成部分，具有不可代替的现实价值与实践意义。

我国是传统养殖大国，在海洋渔业养殖育种、海洋渔业资源养护合作等方面经验比较丰富，海洋渔业合作和发展互补性强[18]。依照《中华人民共和国立法法》之规定，有海洋牧场立法需求的省份和设区的市可以考虑以地方立法形式为我国海洋牧场的规划、开发、利用、管理与保护等事项提供规范依据支撑。立足于本地实际情况，彰显一定的地方特色，在一定程度上有助于实现“以良法促进发展、保障善治”的目标。基于此，可以考虑将立法理念上的生态优先、监督管理上的分工配合、规划编制上的科学合理、投入机制上的多元并存、开发经营上的有力保障等视为立法重点内容，进而积极回应与解决规划、开发、利用、管理与保护海洋牧场中出现的一些问题。随着实践的深化拓展与时间的快速推移，更加需要学界予以认真关注与系统研究海洋牧场地方立法，为海洋牧场地方立法的不断完善积极贡献聪明才智。同时，由于海洋牧场地方立法具有一定的现实局限性，不可能面面俱到地反映和解决本行政区划内的所有不同类型的问题。海洋牧场地方立法唯有动态发展与不断完善，才能彰显地方特色和解决地方实际问题、促进地方发展，才能持续激发出地方的积极性、自主性、试验性与创新性，进而能够长期经得起实践的反复验证与理论的不断推敲。