工业上楼都市工业载体空间新模式

张辉 陈星雨

制造业是国家经济命脉所系，是立国之本、强国之基。伴随着新型城镇化进入到快速发展的中后期，部分城市特别是超大特大城市的新型工业化进程与有限城市空间之间矛盾日益凸显，工业用地紧张问题日益突出，亩均产出效益亟待提升，产业工人对就业环境的需求不断升级。为解决这些问题，部分城市积极探索都市工业载体空间新模式——“工业上楼”。

“工业上楼”拓展工业发展空间

“工业上楼”是一种让企业在高层楼房中进行工业生产的新型产业空间模式。新加坡与香港于上世纪50年代较早开始探索“工业上楼”，2005年左右“工业上楼”模式被引入珠三角地区，佛山市、东莞市、深圳市等城市率先示范应用，继而在长三角地区的上海市、苏州市以及环渤海地区的青岛市等城市纷纷落地。其中，深圳市尤其重视推进“工业上楼”，于2021年底，开始全市“工业上楼”顶层设计工作，2022年底，正式提出每年建设不少于2000万平方米、五年1亿平方米厂房空间计划，今年印发出台了《深圳市“工业上楼”项目审批实施方案》，把工业楼宇作为城市基础设施加以保障，打造生产、生活、生态“三生融合”，创新、创业、创投“三创结合”的高品质产业空间，以“向上的力量”推动工业做大做优做强。

根据国内城市已出台的相关政策，“工业上楼”模式的特征包括：用地属性属于工业用地；工业厂房高度一般超过24米，或者楼层数达到6层及以上；上楼对象一般为轻型生产、环保型和低能耗型的高端制造业，如新一代信息技术、生物医药、智能制造、工业互联网、大数据等战略性新兴产业。“工业上楼”模式带来的好处显而易见，不仅可以提升土地亩均产出、降低企业用地成本，也能有效缓解城市增量发展和建设用地供应紧张之间的矛盾，保障城市的制造业发展空间，比如深圳市南山智造红花岭基地项目，计划将总高3层至6层不等的传统厂房改造成16层，建成后能将建筑面积由27万平方米扩展到70万平方米。此外，由于适宜上楼的产业主要具有轻型化、科技型、智能化等特点，在城市的中心城区推进“工业上楼”，也有助于倒逼产业“腾笼换鸟”、转型升级，契合超大特大城市转型发展要求。同时，推进“工业上楼”、发展都市工业，还可以通过建设更加高端、更具品质的“工业楼宇”，创造更加舒适体面的办公氛围和环境，吸引更多高素质新型产业工人就业，缓解“招工难、就业难”结构性就业矛盾。这些，对于超大特大城市推动经济社会高质量发展有着很强的现实意义。

对于成都而言，2022年11月，成都市推进制造强市建设大会召开，市委市政府明确提出要“把制造强市目标立起来、措施实起来、合力汇起来”，力争到2025年实现制造业规模总量跃升、创新能力跃升、产业集群跃升、产业生态跃升。成都要继续走好新型工业化之路、迈向制造强市新征程，在“存量时代”拓展工业发展空间具有明显的必要性紧迫性。目前成都中心城区开发强度已超过70%，存量工业用地逐渐减少、建设用地指标紧缺、土地成本不断攀升。推进“工业上楼”、大力发展都市工业，把有限的工业用地资源最大程度转化为工业发展规模质效，成为成都夯实制造业基础、推动先进制造业和战略性新兴产业加快发展的关键一招，成为成都推动高质量发展的重要内容。

“工业上楼”推动城市工业经济“立体生长”

目前，成都市积极谋划推进“工业上楼”，即将出台《关于推动“工业上楼”的实施意见》。从其他城市已有实践来看， 首先，“工业上楼”模式并非是“一招鲜”，并不适用于所有产业，比如重工业由于重体量运作就不适宜“上楼”。其次，能够“上楼”的不同产业所需的平层面积、层高、承重、避震、垂直交通等建筑设计指标以及周边配套都有所不同。再次，不同区域的工业用地“价值”也存在一定差异，实施“工业上楼”项目的经济性、迫切性也有不同。因此，在具体推进“工业上楼”项目实施中，成都应当根据不同区域实际和产业发展阶段有序推行，加强全市层面的统筹和监管，将重点片区打造与“工业上楼”项目推进有机结合，科学论证机制创新、政策突破、项目点位选取、租金标准等，确保政策出台有的放矢，推动城市工业经济“立体生长”。

实施差异化发展策略，确保资源利用高效率。一是突出区域差异化。在摸清全市各个区域用地现状和产业需求的基础上，采取分区域分产业的差异化发展策略，比如，对于开发强度大、产业基础好并且工业用地緊张的中心城区，可以从市、区（市）县两级出台配套政策进行鼓励引导，大力扶持上楼项目；对于产业结构适宜上楼但现阶段工业用地不紧张的郊区新城等区域，应当采取树立标杆项目的方法逐步推广。同时，要采取严格措施，坚决防止工业用地“房地产化”等市场过度逐利行为。二是突出用地差异化。在原有用地政策基础上拓宽工业上楼用地保障途径，鼓励通过“项目清退、土地收回、资产收购、合作开发、分割转让”等方式优先保障“工业上楼”项目用地，并允许突破现行基准容积率标准和上限标准。探索建立不同产业用地类型合理转换机制，积极推行工业上楼、混合用地模式，允许同一宗地按照不同用途约定具体年限，实现土地利用效率最大化。鼓励专精特新中小企业通过“联合拿地、共建共享”等模式开发建设“上楼项目”，创新探索完善“联合体”连带责任认定、个体退出机制、分证登记制度等，全面推广“产业监管协议”，明确“亩均达产标准”等，不断提高土地利用效率。三是突出设计差异化。结合项目意向招商企业的诉求，对工业楼宇的厂房建筑、园区配套、公共空间等进行差异化设计，以项目的“定制化”提高空间的“适配性”；同时保持适度前瞻设计，预留一定拓展区间，方便企业二次改造，实现投资可分期、进度可分段、功能可延展。

精准匹配市场主体需求，确保企业上楼有动力。一是研究制定工作指引。研究出台市级都市工业发展工作指引，细化重点产业项目用地底价出让、联合用地优惠、战略性新型产业发展导向优惠、产权分割等政策，针对不同产业特征，按照安全、环保、荷载、工业等要素进行综合评估，精准遴选“上楼”企业。二是多措并举进行引导。结合当前调研工作，积极开展全市工业企业上楼意愿普查，收集分析企业提出的现实困难问题，真实掌握全市适宜工业上楼企业情况并提出有针对性的办法措施，科学引导企业“上楼”、为企业“释疑答惑”。设立“工业上楼”专项资金，扭住“链主”企业这个关键，重点奖励链主型上楼企业，并针对“上楼”意愿不强的链属企业给予适当租金补贴。定期发布工业楼宇空间成交指导价、租赁参考价等，科学引导价格预期、维持价格稳定。三是构建完善服务体系。建立市级、区（市）县级“工业上楼”服务工作专班，加强规划、经信、科技、国资等多部门协作，共同做好企业服务。积极培育、引入专业第三方运营商，为企业提供高效、智能的服务，实现专业人干专业事。可以按照“管委会+运营公司”的模式，积极引入上下游产业配套项目及公共服务项目，在厂房租金、公摊面积、水费电费、电力增容、电梯使用等方面靠前服务。

拓宽资金来源渠道，确保项目供给可持续。一是明确项目投建模式。现阶段成都实施“工业上楼”项目可以实行“政府主导+国企引导+利益统筹+市场运作”模式，加快研究出台以项目投资额、投资强度、年产值及税收强度等为核心指标的工业上楼项目考核体系，充分调动国资国企投资参建运营的积极性，在保障国资自持比例基础上引入社会资本，确保项目公共产品性质不发生改变。二是强化项目资产资本化属性。从先进城市经验看，“工业上楼”项目一般收益较为稳定，资产资本化潜力比较突出，特别是新建项目产权清晰、资产流动性较好、升值潜力较大。成都可以鼓励引导重点工业上楼项目试点运用政府专项债、不动产投资信托基金（REITs）等融资工具，通过租金收入、变现分红等方式募集更多市场资金，实现“资源—资产—资本—资金”良性循环。三是加强政银、政企合作。支持政策性开发银行、大型商业银行参与“工业上楼”项目新改建，鼓励金融机构优化信用贷款、贴息贷款、担保等业务，创新供应链金融、反担保、抵质押等金融产品和服务模式，降低“工业上楼”项目融资成本，提高市场化融资规模。积极探索开展“工业上楼”国资项目资产证券化的可行性研究，探索通过政府分期采购模式和政府分期回购模式等开展融资，拓宽项目建设投资来源渠道。

（作者单位：张辉，成都高质量发展研究院发展研究部；陈星雨，成都市人民政府研究室研究二处）

动能

二问

先锋：新型工业化更加注重内涵式发展，主要依靠创新驱动来提高质量和竞争力。怎么看成都提出前瞻布局元宇宙、类脑智能、量子计算等新领域新赛道？成都如何通过创新驱动提供发展动能，前瞻布局新领域新赛道抢占未来产业发展制高点，打造一批新的增长引擎？