中国式现代化社会保障体系建设：价值引领与未来进路*

崔开昌 吴建南

党的二十大指引中国特色社会主义的前进方向，为我们共同奋斗、努力实现中华民族伟大复兴提供了行动指南，中国式现代化要求我们以实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点。在深刻分析国情和社会保障体系建设的基础上，党的二十大报告作出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”这一重大战略部署，①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社2022年，第48页。明确了中国式现代化社会保障体系的工作方针和发展方向。

一、中国式现代化社会保障体系建设的核心价值指引

党的二十大擘画了实现中国式现代化的宏伟蓝图，对国家未来建设意义非凡。党的二十大报告指出，实现全体人民共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。社会保障体系是人民生活的安全网和社会发展的稳定器，建设多层次的社会保障体系是实现共同富裕的重要路径之一。坚持人民至上，是习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，为新阶段新征程建设中国式现代化社会保障体系提供了方向指引和行动要求，推动社会保障各项事业改革发展。本文围绕人民至上价值理念，构建了中国式现代化社会保障体系建设的分析框架（见图1）。从全面理解中国式现代化对社会保障体系意义的三个层次出发，聚焦新阶段我国社会保障体系建设面临的困难和问题，进而有针对性地提出中国式现代化社会保障体系发展的实践路径。

图1 中国式现代化社会保障体系建设的分析框架

（一）人民至上体现出中国式现代化社会保障体系建设的价值追求

党的二十大报告从过去五年的工作和新时代十年的伟大变革开篇，以呼吁全党全军全国各族人民团结奋斗和实干兴邦作结，人民的幸福安全是国家建设孜孜不倦的追求。在党的带领下，人民用团结奋斗获得了成就感和幸福感，实现中国式现代化的目标未来可期。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，第七次全国人口普查公报显示，截至2020年11月1日，我国的总人口为14.4亿，人口规模庞大，更需要社会保障体系发挥稳定社会的基础性作用，让全体人民共享国家发展成果。因此，以中国式现代化推进社会保障体系建设必须坚持人民至上的价值理念。

人民至上，是指国家的各项事业建设始终把人民利益放在第一位。党的二十大报告指出，坚持人民至上是习近平新时代中国特色社会主义思想的立场观点方法。坚持人民至上，彰显了我们党始终同人民同呼吸、共命运、心连心的赤子之心，对发挥亿万人民群众的伟大创造力、形成同心共圆中国梦的强大合力具有重要而深刻的意义。党的二十大报告提出了九条中国式现代化的本质要求，其中关乎人民的论述就有六条，包括了政治、经济、精神、社会、生态和国际交往等方面。可以看出，人民性贯穿在国家发展前进的各个方面，是最重要的价值追求。“江山就是人民，人民就是江山”“必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往”，①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第46页。这些掷地有声的论述表明人民至上是新阶段新征程国家发展的重要价值理念。党的十八大以前，我们国家面临着过度强调经济增长而带来的一些矛盾和问题，在过度强调经济增长的时期，出现矛盾和问题难以避免，当时的社会保障是经济发展的工具，社会保障体系建设的重点在国有企业职工的保障。党的十八大以来，我们国家日益重视人民群众的获得感、幸福感、安全感，社会保障也不断成为国家发展的重点事业。进入新时代，我们实现了第一个百年奋斗目标，创造了建成世界上规模最大的社会保障体系的非凡成就。虽然从党的十八大以来我国社会保障事业取得了一系列伟大成就，但目前社会保障体系建设依然存在一些不足，党的二十大报告指出，“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大；群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”。②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第14页。解决这些急难愁盼问题，必须把人民至上的价值理念贯穿在造福人民的大大小小的事情中，体现在我们党治国理政的各个方面。总之，人民至上的价值理念指明了中国式现代化社会保障体系建设的价值追求。

（二）中国式现代化道路明确了社会保障体系建设的长远目标

中国式现代化既是发展道路，又是前进方向。中国式现代化社会保障体系是国家发展的重要内容，实现中华民族伟大复兴必须有强大完善的中国式现代化社会保障体系作支撑。以中国式现代化对社会保障体系建设的要求为统领，可以通过各个制度的合力，发挥社会保障再分配的功能。社会保障能够对社会财富进行二次和三次分配来促进实现社会公平，分配制度是促进共同富裕的基础性制度，需要加大社会保障的调节力度促进收入分配更为公平。坚持社会保障的目标导向，注重养老服务、妇女以及残疾人的保障，要提高个人、市场主体、社会力量参与社会保障体系建设的积极性，从而不断壮大社会保障体系建设的物质和社会基础。

中国式现代化的中国特色之一是物质文明和精神文明相协调的现代化，要在不断厚植现代化物质基础的同时加强精神文明建设，社会保障是人们物质富足、精神富有的基础，能够推动实现全体人民物质共同富裕，更能助力实现人们精神生活的共同富裕。社会保险、社会救助、社会福利和补充保障对共同富裕的实现分别发挥支撑性、兜底性、提升性及促进性作用。③刘欢、向运华：《基于共同富裕的社会保障体系改革：内在机理、存在问题及实践路径》，《社会保障研究》2022年第4期。因此，中国式现代化社会保障体系需要突出保障内容的协调性和多层次性，将各个项目整合，发挥共同作用，并且通过促进社会保障基本公共服务均等化，不断提高全体社会成员对物质财富和精神文明的共享度，有效满足人民对美好生活的向往，不断实现共同富裕的阶段性目标。④白维军：《以高质量社会保障助推共同富裕：逻辑关联、现实难题与关键路径》，《学术前沿》2022年第16期。在国家发展的新征程上我们始终要维护人民根本利益，要建设与“两步走”的战略安排相匹配的多层次社会保障体系，尽力而为、量力而行，让人民生活更加幸福美好。

（三）增进民生福祉的要求使中国式现代化社会保障体系建设的重点更加突出

社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障。⑤习近平：《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》，《求是》2022年第8期。随着经济发展和社会进步，人民需求层次不断提高，社会保障体系建设的重点也发生了变化。新阶段新征程，党的二十大报告提出了社会保障体系建设安全规范以及可持续发展的要求。在建设更高质量的社会保障体系中，要优化社会保障的体系结构、改进社会保障制度设计、创新社会保障运行机制等。⑥何文炯：《建设更高质量的社会保障体系》，光明网，https://www.gmw.cn/xueshu/2022-03/25/content_35611713.htm, 2022-03-25。社会保障的项目设置要具有完备性，更要将安全性和规范性渗入到社会保障体系建设的方方面面。一个完整的社会保障制度，既需要重视收入维持和经济保障，也要重视社会福利服务；既要关注国家与劳动力市场的关系，也要关注国家与家庭的关系；既要重视养家的男性（有偿劳动者），也要关注持家的女性（无偿照顾者）。①何文炯、岳经纶、张翼等：《共同富裕视角下的民生建设（笔谈）》，《杭州师范大学学报（社会科学版）》2022年第6期。新就业形态劳动者的保障亟待增强，以快递小哥、外卖骑手、网络主播等为主的新型就业群体为例，我国的就业方式日趋多元化，流动人口的社会保障需求也在增加，目前我国社会保障体系还不能很好地保障新就业形态劳动者权益，不利于维护社会和谐稳定。我国面临着“未备先老”的困境，城乡老年保障差距大，老年人的社会保障体系尤其是普惠性养老保障体系还不够完善，目前我国社会保障体系仍有需要不断改进之处。中国式现代化社会保障体系的建设要更加突出安全规范以及可持续性的要求，面对国家发展新征程，社会保障体系建设需要坚持问题导向，不断提出真正解决问题的新理念新方法。在发展社会保障事业过程中也要把握好主要矛盾和次要矛盾，在新征程上社会保障体系建设的重点是要提质增效，走中国式现代化社会保障之路。

二、全面理解中国式现代化对社会保障体系建设至关紧要

中国式现代化是在中国共产党领导下逐步走向国家富强、民族振兴、人民幸福的社会主义现代化，是基于中国国情、具有中国特色的现代化。完整准确全面理解中国式现代化，对社会保障体系建设意义非凡。当前，对社会保障体系建设认识不准不深不透的情况依然存在：有仅以短期的效益来评判社会保障体系的建设，而无视社会保障体系会对经济发展产生长期的有利影响；或仅从经济等局部因素“看衰”社会保障体系建设，而没有站在全局角度看到社会保障体系建设的益处，忽视生活美好、社会安定、国家富强等因素对经济发展的正面作用；又或极力主张社会保障市场化与私有化，完全忽视社会保障发展的客观规律和我国特殊国情。这些与中国式现代化相背离的思想不利于我国社会保障体系的建设。因此，必须全面领会党的二十大精神，挖掘中国式现代化对社会保障体系的潜在意义，及时明确社会保障改革的总体方向，推进中国式现代化社会保障体系建设。全面理解中国式现代化对社会保障体系建设的意义应从以下三个层次出发。

（一）中国式现代化坚持为民造福体现社会保障体系建设的根本遵循

中国式现代化是社会主义的现代化，从其诞生之日起就与社会主义紧密联系在一起，始终体现坚持人民至上、实现人的现代化的价值遵循。因此，在新征程上，社会主义性质的中国式现代化要求在思想上坚持人民至上的价值理念，从行动中坚持为民造福的本质要求，实现共同富裕的中国式现代化。其中，坚持人民至上的价值理念，要求中国式现代化社会保障体系建设积极回应人民不断增长的保障与服务诉求，在民生短板方面持续发力，发挥出社会救助“兜底性”作用和社会保险“再分配”功能，增强公共服务均衡性和可及性；坚持为民造福的本质要求，促使中国式现代化社会保障体系建设必须积极回应人民与日俱增的旺盛需求，与时俱进地不断完善、全面发展，在注重发挥社会救助、社会保险功能的同时，也应补齐妇女、儿童、残疾人等特殊人群社会福利制度短板，发展商业养老保险、企业年金、个人养老金等保障项目。唯有如此，才能维护和促进社会公平，缩小贫富差距，实现共同富裕的中国式现代化目标。总而言之，在推进和拓展中国式现代化的进程中，应坚定社会主义方向，锚定民心这一最大的政治，心怀人民幸福生活这一“国之大者”，将“人民至上”“为民造福”和“共同富裕”贯彻至社会保障体系建设过程中，扎实推进共同富裕。

（二）中国式现代化在顶层设计上为社会保障体系建设明确行动方向

中国式现代化不仅具有各国现代化的共同特征，更是一条适应时代主题、符合中国实际、能经受住历史检验的光明道路。在实现中国式现代化的过程中，具体国情下的潜在风险始终要求我们加快社会保障体系建设的步伐：迈进新阶段，日趋严峻的人口老龄化问题要求我们拥有完备的养老保险体系，加快落实积极应对人口老龄化国家战略；健康医疗服务供给总体不足和需求不断增长之间的尖锐矛盾，①《中共中央 国务院印发〈“健康中国2030”规划纲要〉》，新华社，http://www.gov.cn/zhengce/2016-10/25/content_5124174.htm,2016-10-25。也要求我们继续完善全民医疗保险体系，积极发展商业医疗保险；失业、工伤等给人民生活带来的隐患风险也推动相应保险体系的完善。

为此，要始终坚持从顶层设计把控“覆盖全民”等六方面的总体定位，建立好社会保障的长久机制，确保社会保障事业行稳致远。具体而言，“覆盖全民”是社会保障制度的普惠性要求，②郑功成：《全面理解党的十九大报告与中国特色社会保障体系建设》，《国家行政学院学报》2017年第6期。要求包括社会保险、社会救助在内的社会保障项目都能使处于风险隐患的人民受益，强化社会保障的互助共济功能，要求进一步扩大包括工伤保险和失业保险在内的社会保障覆盖面，将更多的农民工、灵活就业人员和新业态从业人员纳入社会保障体系，实现“应保尽保”的目标。“统筹城乡”体现的是社会保障制度的公平性，要求在扩大社会保障覆盖面基础上，兼顾公平与效率，破除社会保障制度城乡分割难题，缩小因制度不统一所带来的城乡差异，完善与农村相适应的社会保障制度，实现城乡社会保障制度统一。③陈恬恬、李芳凡、栾先骏：《统筹城乡发展建立健全适应流动性的我国社会保障体系研究》，《改革与战略》2017年第2期。“公平统一”强调社会保障制度的系统性，统一是公平的前提，要求在标准设立上体现统一，进一步统一参保资格和待遇享受资格标准，规定好社会保险缴费基数的确定规则，明确缴费主体应承担的缴费比例，完善统一的社会保障经办服务标准，要求依据社会风险与保障需求，进一步推进社会保障体系中各项制度的整合统一。“安全规范”是前三者实现的前提，要求进一步加强对社会保障基金的运行管理，健全社会保障基金运行规则，完善社会保障基金投资规则和监督机制，促进社保基金安全平稳运行，同时有关社会保障的筹资、给付、经办等制度还需要继续完善，从而规范社会保障中的政府行为、明确主体义务。建立一个政策统一、经办统一、管理统一、信息统一、责任统一、待遇标准统一的中国特色社会主义社会保障体系。④《增强社会保障制度的统一性和规范性》，理论网，https://paper.cntheory.com/html/2022-06/29/nw.D110000xxsb_20220629_2-A2.htm, 2022-06-29。“可持续”关注的是社会保障制度与当代人和后代人综合利益的关系，这要求处理好降低社保费率与维持基金可持续的关系，合理减轻受困难情况影响的参保人员和企业的缴费负担，同时扩大社保基金委托投资规模，提升其“造血”能力。⑤《汪泓：二十大对促进我国社会保障事业高质量发展提出新要求》，新京报，https://m.bjnews.com.cn/detail/1666177327169159.html?shareuser=158716587112126, 2022-10-19。还要防止地区之间的福利竞赛，缓解地方政府财政压力，实现地方财政收入与支出的动态平衡。“多层次”是不同的制度安排能够满足不同人的不同生活需求，要求处理好基本保障与补充保障的关系，既能通过最低生活保障、医疗救助、农村“五保”等制度安排为贫困人群提供社会救助，保障其最低生活水平，也可以通过社会保险抵御因养老、医疗、失业、工伤及生育而带来的风险隐患，保障人民基本生活水平，还能通过健全企业年金制度和职业年金制度，发展商业健康保险以及增进社会福利，⑥顾海、吴迪：《“十四五”时期基本医疗保障制度高质量发展的基本内涵与战略构想》，《管理世界》2021年第7期。提高人民的生活品质。由此可见，新阶段应始终坚持实事求是的原则，增强抵御风险的预见性和主动性，从顶层设计把控社会保障体系的总体定位，为我国社会保障体系建设指明行动方向。

（三）中国式现代化从具体执行为社会保障体系建设提供实践依据

中国式现代化的本质要求蕴含增进民生福祉、提高人民生活品质的现实意义。在具体执行上，除了要求在收入分配、就业和人民健康上保障和改善民生外，也应采取更多惠民生、暖民心的行动，稳固人民幸福之基，为社会保障体系建设提供实践依据。作为新阶段深化社会保障改革的发展蓝图，党的二十大报告从具体执行层面指明了我国社会保障体系的建设方向：不仅要发展多层次、多支柱养老保险体系，而且要积极发展长期护理保险制度和商业医疗保险，同时还应推动全国统一的社会保险公共服务平台的建设，健全社保基金保值增值和安全监管体系，完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系。这些都是社会保障体系建设在新阶段须重点攻克的任务。需要特别强调的是，应依据基本风险保障需求清单完善社会保障体系，对同类社会保障项目进行整合归并，将“基本养老保险全国统筹”等政策落实落细，促使我国社会保障体系走向成熟。

综上，必须从以上三个层面全面理解中国式现代化对社会保障体系建设的重要意义。其中，中国式现代化坚持为民造福决定了我国社会保障体系建设的发展宗旨；中国式现代化在顶层设计上明确了我国社会保障体系建设的发展趋向；中国式现代化从具体执行强调了我国社会保障体系建设应采取的重点举措。只要全面理解中国式现代化对社会保障体系建设的重大意义，探索、创新中国式现代化赋予的新内涵并坚持贯彻落实，中国式现代化社会保障体系终会建成，进而能为世界贡献社会保障建设的中国力量、中国方案。

三、新阶段社会保障体系建设面临的关键瓶颈和主要问题

作为一种极具历史自觉和战略前瞻性的主动选择，中国式现代化对当代中国发展提出了新要求，尤其是体现在对多层次社会保障体系的构建上。党的二十大报告也将社会保障制度置于重要地位，人民对更高质量生活水平的诉求也更多地体现在对社会保障体系的健全上。但事实上我国社会保障体系仍然存在一些困难和问题。自改革开放以来，我国开启了一次全面而深刻的社会保障制度改革：40多年来从无到有，从地方试点到制度统一，从经办体系到综合立法，①郑秉文：《中国社会保障40年：经验总结与改革取向》，《中国人口科学》2018年第4期。我国社会保障经过了由“探索建制”到“广泛覆盖”的转变；党的十八大报告指出要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系；党的十九大报告提出全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系；党的二十大报告首次提出“安全规范”，对多层次社会保障体系建设提出了更高的新要求。

党的十九大以来，社会保障普惠项目继续增加、保障覆盖面持续扩展。一是参保人数稳中有升，截至2021年底，我国基本养老保险、医疗保险参保人数分别为10.3亿人、13.6亿人，分别占我国总人口的73%、96%；失业、工伤保险参保人数为2.3亿人、2.8亿人，分别占全国总就业人口的31%、38%。②人社部：《2021年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部网站，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202206/t20220607_452104.html, 2022-06-07。二是社会保险覆盖范围逐步拓宽，城乡低保、城乡特困人员救助待遇享有人数达4682.4万人；享有残疾人待遇人数2686.5万人，约占残疾人总数的31.6%，享有社会福利和社会救助人数比例有所扩大。三是未来保障项目对社会保障体系的健全起到补充作用，如照护保障项目开始在一些城市执行。 2022年起，我国继续增加普惠项目数量，扩增受益范围，不断改善人民生活品质，建设现代化社会保障体系。但是，该体系发展不平衡不充分的格局尚未得到完全破除，依然制约着整个社会保障制度的健康发展，如前所述，党的二十大报告也指出了养老、医疗等社会保障体系建设所面临的困难和问题。

（一）制度系统性不强、公平性不足的问题日益凸显

我国社会养老保险制度建立的机制、社会养老保险筹资模式存在一些不符合公平性价值的内容。第一，公共部门和私人部门养老金体制壁垒、机关事业单位和企业职工在待遇方面差距仍然存在，养老金方面“同工不同酬”等现象突出。第二，截至2022年6月底，全国养老保险基金已累计结余4.77万亿元，③人社部：《减免社保费不会影响确保养老金的按时足额发放》，人力资源和社会保障部网站，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/202007/t20200722_380264.html, 2022-07-22。但未来很长一段时间内，养老金领取的人数和时间会持续增长，同时缴费人数将呈下降趋势，不仅不利于应对人口老龄化，而且在无形中加剧了养老保险基金收入与支出的压力。第三，医疗保险制度在一定程度上造成了医疗保险领域公平和效率的双重损失，人群分割、城乡分割、信息分割加剧了制度运行的交易成本。此外，在基本医疗保险筹资方面，2022年，我国居民医保人均筹资标准提高到了960元，④国家医疗保障局：《国家医保局 财政部 国家税务总局关于做好2022年城乡居民基本医疗保障工作的通知》，国家医疗保障局网站，http://www.nhsa.gov.cn/art/2022/7/8/art_104_8398.html, 2022-07-08。但职工医保依然面临政府、单位和个人筹资责任划分不清楚致使责任分担失衡、基本医疗保险在筹资机制方面存在缺陷、实际缴费人数相对减少但享受人数相对扩大等问题，①朱坤、林玲：《我国基本医疗保险筹资机制研究》，《卫生经济研究》2020年第8期。制度系统性还有待加强。全覆盖社会保障体系有待完善，农民工、灵活就业人员以及新就业形态人员需纳入社会保障体系。我国现行社会保险制度设计不利于农民、灵活就业人员和新业态从业者参保，②鲁全：《生产方式、就业形态与社会保险制度创新》，《社会科学》2021年第6期。“一个都不漏”的人员全覆盖目标尚未实现。流动人口社会保障覆盖率比较低，最典型的流动人口代表是农民工，截至2022年底，我国共有2.95亿农民工，参保率较低，且年老后很难享有保障他们老年生活的养老金。基本养老保险全国统筹面临较大压力，2022年1月我国开始实行养老保险全国统筹，但因为该项工作起步不久，在激励机制等方面有所欠缺。一些发达但缺少中央财政转移支付的地区相比落后但中央财政转移支付力度大的地区在落实统筹方面的激励机制不够明显。 2021年习近平总书记提出“推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹”，③习近平：《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》，《求是》2022年第8期。还需加紧推进相关险种的省级统筹步伐。

（二）社会保障城乡二元格局尚未完全打破

受我国二元经济结构的长期影响，社会保障体系的城乡二元格局并未实现关键性突破，主要表现在以下三方面：一是基础养老金在不同区域内差距悬殊。比如，2021年上海、北京的基础养老金分别为1200元、850元，而甘肃、贵州等省份基础养老金低于120元，这意味着不同地域领取的养老金金额差距较大。二是城乡居民之间在养老金的领取上存在差距。农村居民缴费档次和缴费年限基本都是最低标准，与城市居民存在差异。三是城乡居民与城镇职工之间养老金差距悬殊。数据显示，2021年企业退休人均养老金2987元，而城乡居民人均仅179元，相差近20倍。究其原因是职工保险有企业配套缴费，而城乡居民养老保险绝大部分依靠个人缴费，政府补贴只在一定程度上起补充作用，制度的公平性尚待进一步提高。在养老服务方面，虽然现在大力发展养老服务产业，但大部分发展重心仍然在城市，对乡村地区投入较少，农村养老服务问题日益突出。

（三）社会保障体系可持续性和安全性问题突出

“安全规范”作为党的二十大报告首次提出的关键词，实际上是对未来社会保障领域发展提出了高标准要求。对于社保基金来说，安全是放在首位的，但目前社会保险基金可持续性有待增强，投资运营促进保值增值能力尚需提升。 2021年社保基金投资收益额为1131.80亿元，投资收益率4.27%，④《全国社会保障基金理事会社保基金年度报告（2021年度）》，全国社会保障基金理事会网站，http://www.ssf.gov.cn/portal/xxgk/fdzdgknr/cwbg/sbjjndbg/webinfo/2022/08/1662381965418407.htm, 2022-08-18。这样的投资收益率只能说勉强及格。近几年来，医保基金骗保现象比较频繁，骗保行为以不正当收费、假冒病历等行为为主。在发现途径上，以地方医保部门检查为主，群众举报方式占比不到20%，⑤李嘉程、覃英华、吴群红等：《我国医保基金骗保行为治理趋势演变与优化策略研究》，《中国医院管理》2021年11期。说明单一主体的监督治理方式已不合时宜，而且最终对于骗保人的处罚方式除责令整改并予以收回骗取和套取的医保基金外，缺乏更严厉的惩治方式。我国城镇地区老年人长期护理服务需求将在2040年达到近6.6万亿元，大致相当于当前水平的5倍，但到2040年，城镇地区长期护理保障缺口将至3.8万亿元，⑥《〈中国商业护理保险发展机遇〉报告提出 加强失能老人长期护理保障》，中国经济网，http://finance.ce.cn/insurance1/scrollnews/202209/20/t20220920_38114158.shtml, 2022-09-20。说明我国的长期护理保险资金严重紧张。此外，长护险缺少独立的筹资与支付体系，这将影响其可持续发展及参保对象的保障水平与范围。对于养老金制度的可持续性来说，老年人的养老金及其社会养老福利主要是由年轻人在承担，这很容易产生代际不公平问题，⑦张苏、李泊宁：《人口老龄化与养老金可续性研究进展》，《经济学动态》2021年第2期。致使养老金资金缺口扩大，甚至引发财政赤字。

（四）多层次的社会保障体系尚未完全成熟定型

多层次养老保障体系有待健全。多支柱养老保险体系发展尚不均衡，第一支柱养老金替代率结构依旧存在改善空间，灵活就业人员规模庞大将导致二元劳动力市场特征日益凸显，第二支柱养老金远不如第三支柱有优势。①郑秉文：《养老金三支柱理论嬗变与第三支柱模式选择》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2022年第2期。“多支柱”养老保险体系的目的之一是缓解短期财政压力，然而这也难以应对养老金缺口。残疾人社会保障制度和服务体系还应继续健全，村（社区）综合服务设施的改进率并不高，无障碍环境建设是社会保障体系建设中加强残疾人救助的一项刻不容缓的任务。我国虽已基本实现了基本医保、大病保险、医疗救助三重保障制度的全覆盖，但这并非真正意义上的全民覆盖，自2023年1月起，大病保险和医疗救助对贫困人口实施倾斜性补偿政策：低保对象、特困人员和孤儿的大病保险支付比例由70%提高到75%，与原政策相比，大病保险倾斜支付水平有所提高，但倾斜支付范围未包括低保边缘家庭成员，此类人员无法享受大病保险的倾斜支付政策。

我国社会保障体系还处在进一步健全和完善之中，在肯定其巨大成就的同时，还应清醒地认识到当前发展还存在不平衡不充分之处。现行制度安排中的制度性不足及多层次体系建设滞后的问题，均需要通过进一步深化改革才能最终达到公平、可持续的高质量社会保障体系。因此，特别需要国家层面重视统筹考虑与顶层设计，形成“全国一盘棋”新局面，充分发挥社会保障体系的综合效能，扎实推进共同富裕。

四、中国式现代化社会保障体系建设的实践路径

党的二十大报告指引着中国式现代化社会保障体系发展不断走向成熟。为应对新变化、迎接新挑战、面对新要求，应着力对现有制度进行改革，推动中国式现代化社会保障体系进入新阶段。本文坚持系统观念和问题导向，从治理格局、顶层设计、安全体系以及多层次社会保障体系建设等层面提出了中国式现代化社会保障体系的未来进路（见图2），推动中国式现代化社会保障体系迈向新征程。

图2 中国式现代化社会保障体系的未来进路

（一）构建中国式现代化社会保障体系多元治理格局

第一，加强党对中国式现代化社会保障体系建设各领域、各方面与各环节的领导。党坚强有力、集中统一的领导，在社会保障领域中充分发挥了我国社会主义制度集中力量办大事的政治制度优势。①刘晓梅、曹明远、李歆等：《党的十八大以来我国社会保障事业的成就与经验》，《管理世界》2022年第7期。未来在我国社会保障建设事业中，应始终坚持党的全方位领导：一是要坚持党的思想引领，践行以人民为中心的发展思想，运用党的创新理论与思想指导中国式现代化社会保障体系建设具体实践。二是严格落实党和政府制定的社会保障相关政策，在政策制定过程中充分发挥党的决策作用，通过完善党的监督和反馈机制，把社会保障工作推进情况纳入监督检查工作中，并及时反馈实践中的问题。

第二，以政府为主导，打破部门壁垒，强化联动机制。政府作为社会保障体系建设的主体，承担着中国式现代化社会保障体系建设的重要责任。因此，一是要明确政府的权力范围与职责大小，特别是财权与事权相匹配，同时应注重中央与地方的财、权、责三者关系的协调。二是政府应维护政策的稳定性与延续性，要做好监管角色，完善相关规章制度，不断推进社会保障体系制度化、法制化。三是推进各级部门联动，在确保安全条件下共享交流信息，实现信息共享与业务联动，进而提高社会保障体系工作效率。

第三，推动社会力量参与构建多元治理格局，提升治理能力。单一的社保体系建设无法有效满足群众需求，也不能使资源得到有效配置。因此，一是要充分调动第三方组织的积极性，通过让代表不同群体利益的社会组织参与制度设计并监督制度的运行，确保各主体有效地参与共建共治，②郑功成：《全面理解党的十九大报告与中国特色社会保障体系建设》，《国家行政学院学报》2017年第6期。推动治理主体多元化，以满足保障对象多样化需求。二是借助市场力量，优化资源配置，完善供给机制，激励社会力量在医疗、养老等领域持续提供高质量社会保障资源与服务。三是切实推动社会保障中的公众参与，完善公众参与机制，切实维护民众利益与权利，使社保政策能较好反映民意，增强决策民主性，同时便于大众监督。

（二）完善与中国式现代化相匹配的社会保障体系顶层设计

根据党的二十大提出的最新要求，应对中国式现代化社会保障体系顶层设计进行完善与优化。

第一，提高社会保险统筹层次，加强社会保障体系数字化建设。当前，在国家层面，需加快基本养老保险全国统筹落实落细的步伐；在省级层面，推动基本医疗、工伤及失业保险省级统筹，明晰中央与地方的事权和财政支出责任。一是基本养老保险要以统一实际缴费率作为抓手，建立合理的权责分配机制，做好养老保险待遇确定方式的参数设计，充分考虑区域间经济发展、居民收入水平的差距，确定养老金给付水平合理区间，③李春根、仇泽国：《深化社保改革 推进共同富裕》，《中国社会保障》2021年第12期 。以保基本为原则，推动基本养老保险统一步伐。二是稳步推进医疗保险的省级统筹，通过建立基金区域调剂平衡机制来均衡地区间的基金压力，调剂省级医疗保险基金的使用，提高资金运用效率,增强基金共济，缩小区域间差距。三是加强数字化的场景建设与应用，推动大数据、云计算等技术在养老、医疗等服务领域的应用，助力社会保障经办数字化转型。推动“一网统管”“一网通办”，为公众提供更适宜的社会保障服务。加快完善全国统一的社会保险公共服务平台，提高平台运行效率。探索建立智慧医疗养老服务中心，推动数字技术医养服务融合发展，依托数字化、智能化构建便捷高效、全面覆盖的社会保障惠民网络。

第二，坚持问题导向，立足人口规模巨大的中国式现代化，扩大社会保障覆盖面。我国十四亿多人口要整体迈进现代化，现阶段应继续扩大社会保障覆盖面。一是积极构建包含灵活就业人员、新就业形态劳动者的多层次社会保障体系。要逐步打破制度的门槛限制，转变以劳动关系作为纳入社会保障的标准，给予异地户籍灵活就业人员、新就业形态劳动者充分的制度保护。二是利用大数据等互联网信息技术推动网上参保等服务实现。搭建网络平台为新就业形态劳动者提供维权服务等通道，同时可通过完善相关法律政策，保障从业人员的法定基本权益，增强从业人员抵御劳动风险的能力。④匡亚林、梁晓林、张帆：《新业态灵活就业人员社会保障制度健全研究》，《学习与实践》2021年第1期。三是提升社会福利及服务体系覆盖能力与覆盖面。面向老、幼、残相关的社会福利及服务体系能够覆盖到有需要的所有保障对象，不断完善农村留守儿童和留守老人关爱服务体系。

（三）筑牢中国式现代化社会保障体系安全网

社会保障关系国家发展的稳定，更关系广大人民的安全与幸福。针对目前社会保障领域存在的安全风险，亟需通过筑牢社会保障安全网来进行规范。

第一，健全社会保障法律制度。一是完善基本法律法规，例如养老服务法、医疗保障法、社会救助法、社会福利法等基本法。加强涉及儿童、残疾人权益等基本法的建设，①刘晓梅、曹明远、李歆等：《党的十八大以来我国社会保障事业的成就与经验》，《管理世界》2022年第7期。完善工伤保险、生育保险、失业保险等法规，及时制定相配套的法规条例，加快法律落地。二是应扩大法律法规保障的覆盖面。将特定群体例如灵活就业人员、新就业形态劳动者纳入法律保障范围，保障特定群体的合法权利与利益，增强从业人员抵御劳动风险的能力，维护社会保障公平性。三是注重法律法规与政策之间的相互协调。推动系列法规体系相互补充配合，避免法律交叉现象发生。

第二，规范健全社会保障基金监管体系。社会保障基金安全性关乎社会保障制度能否切实保障和改善民生，因此要着力规范健全社保基金监管体系。一是强化内外部监督，提升基金监管水平。通过明晰政府监管权力大小与职责范围来规范基金的运营与管理，基金审计依法公开，同时强化内外部监管来提升基金监管水平。二是构建并完善社保基金运行监测平台。推动基金收支管理平衡，对支出与结余情况进行监督检查，提升风险防控能力。三是重视资金投资安全与保值增值。在拓宽基金筹资渠道、保障基金来源的基础上，坚守基金安全底线。在开展基金产品投资前，应合理评估投资风险，完善风险管控机制并及时排查风险。加强基金管理，提高资金使用效益，推动基金安全发展。

第三，严格社会保障监督体系。逐步健全以政府为主导、多部门协同的监督体系。一是强化“一网统管”的综合监管。以政府为主导联合其他部门定期对社保相关机构及其服务进行监督。二是加强社会监督。健全社会保障项目信息公开清单制度，将机构及其服务情况向社会公开，接受社会公众监督，推动平台信息公开与透明化。三是推动机构自我内部监督。通过政府与多部门的常态化监管，使社保相关机构转外部监管压力为内部自我监管动力。四是推进社保诚信体系建设。通过多部门协作与信息共享，严厉打击社保待遇冒领等失信违法行为，建立并共享失信人员名单，提升社会保障监管水平。

（四）健全中国式现代化多层次社会保障体系

改革开放以来，我国社会保障实现了制度转型和快速发展，保障项目明显增多、范围持续扩大、资源不断集聚，②何文炯：《中国社会保障：从快速扩展到高质量发展》，《中国人口科学》2019年第1期。人民生活得到切实的保障与改善。但当前仍存在部分矛盾与挑战，因此构建中国式现代化多层次社会保障体系势在必行。

第一，完善多层次养老保险体系，提高公众养老意识。一是明晰各主体责任，做大做强第一支柱养老保险。坚持保基本的原则，持续扩大第一支柱养老保险的覆盖面。二是规范和壮大第三支柱养老保险，鼓励市场主体发展个人储蓄性养老保险、开发多种类型的商业养老保险，以满足不同群体的多样化保险需求。三是强化养老金融教育，提升我国居民养老金融素养与长期养老规划意识，培养理性的投资理念。

第二，健全多层次医疗保障体系，推动商业健康保险健康发展。一是完善政府负责的公共卫生、多方分担责任的法定医疗保障格局。③郑功成：《多层次社会保障体系建设：现状评估与政策思路》，《社会保障评论》2019年第3期。在公共卫生方面，主要由政府来承担大部分责任，加大政府投入，提高筹资水平以及医疗保障水平。二是积极发展商业健康保险。针对不同人群鼓励开发多类型商业健康保险，丰富保障类型，推动商业医保有序、良性竞争，满足不同群体的保障需求。三是鼓励发展非营利性质的公益类医保。在满足国家政策与法规要求前提下发展非营利性质的公益类医保，增强医疗保险保障能力。

第三，优化多层次立体式养老服务体系，发展养老事业与养老产业。一是以基本养老服务为主导，推动养老服务供给多元化。推动市场与社会力量参与提供养老服务，积极拓宽养老服务市场，在政府规范和引导下完善市场准入制度，通过政策支持以及财政补贴等形式促进养老服务市场繁荣发展。二是建立老年人需求评估机制，推动养老服务模式向家庭、社区、机构三者相协调。根据不同老年人的服务需求提供不同特点、不同层次的养老服务资源与模式。三是培养新型养老服务人才，扩充壮大养老服务队伍。通过培训提升专业技能服务水平来发展人才，同时完善配套人才保障体系与奖励激励机制来留住人才。

第四，建立多层次医养、康养结合体系，将长期护理保险作为第六项基本险。一是要加快推进“居家—社区—机构”相协调的医养康养结合体系形成。通过开展家庭病床、养老床位建设和服务等试点工作，提高居家社区医养综合服务能力。鼓励养老服务机构设立医养结合机构、医疗机构增设养老服务。二是注重服务机构的专业人才的引进与培训，通过探索建立弹性工作制、与高等院校合作等措施推动人才流动、引进与培养，提升养老服务队伍质量。三是将长期护理保险纳入多层次、多支柱社会保障体系建设的总体规划。推进长期护理保险建设，扩大长期护理保险覆盖面，拓宽资金筹集渠道。

第五，健全分层分类的社会救助体系，进一步完善低保制度。一方面，加强民生保障兜底，加大对未参保人员等困难群众的救助力度。同时注重对救助对象的知识与技能培训，提升其就业能力。另一方面，建立并完善防返贫监测预警机制，动态监测被保障对象。优化低保认定标准，放宽“单人保”条件。加强部门间救助信息共享，对低收入人群与返贫边缘群体进行监测与预警，建立长效保障机制。此外，激发慈善、志愿等组织的社会责任感，明确政府责任，同时加强对慈善及志愿组织的监管。充分调动社会力量，激活社会资本，鼓励民间资金积极投入社会福利事业，①何文炯、岳经纶、张翼等：《共同富裕视角下的民生建设（笔谈）》，《杭州师范大学学报（社会科学版）》2022年第6期。通过扶持民办福利事业来积极推动我国慈善事业与社会保障主体内容的融合与互补。

中国共产党不懈追求民生福祉，坚持尽力而为、量力而行，注重民生保障与改善，持续推动着中国式现代化社会保障体系发展不断走向成熟。我国社会保障为全面建成小康社会发挥了重要作用，但同时也应看到在新阶段我国社会保障体系所面临的困难和问题，针对这些难题，应紧紧围绕实现全体人民共同富裕这一本质要求，坚持以人民至上的价值理念作为中国式现代化社会保障体系建设的核心价值引领，确保党在中国式现代化社会保障体系建设中始终总揽全局、协调各方，在增强社会保障公平性的同时，推动社会保障与经济社会发展相适应，着眼未来推进现有社会保障制度改革，完善多层次社会保障体系建设，稳步推进社会保障治理能力现代化，推动中国式现代化社会保障体系建设不断迈向更高水平，促进全体人民共同富裕。