乡村治理现代化进程中的多元主体研究

摘 要：现代乡村治理的法治现代化，需要多主体共同参与，这些主体包括基层党组织、乡镇人民政府、村民委员会、社会组织及新乡贤。要使这些多元主体能够配合良好实现乡村法治治理现代化，首先需要建设法治型乡村基层党组织和法治型乡镇政府，健全完善村民自治制度，重视社会组织和新乡贤等主体的重要作用。

关键词：乡村治理；法治现代化；治理主体多元化

乡村治理法治现代化是乡村振兴战略不可或缺的一部分，是重要保障，也是振兴路径之一，而其中乡村治理主体的法治现代化，又是重中之重。乡村治理主体多元化是我国当前乡村治理的重要特点，如何实现多元化治理主体的法治现代化，是当前需要研究的重要课题。

一、乡村治理中的多元主体治理理论

本文所指的多元主体治理理论来源于两方面：协同治理理论和多中心治理理论。协同治理理论由20世纪西方国家的协同学和治理学结合发展而来，其强调基层社会治理主体的多元化，社会各子系统的协调性、动态性和有序性，需要利益相关者为解决共同问题进行协同互动和公共决策，各相关利益主体对相应结果应当承担起相对应的社会责任。多中心治理理论认为在公共事务的治理中，政府或者市场都不该成为单一的治理主体，可通过加强多元主体互相协作，实现共同的治理目标。以上两种理论，虽然一个强调各子系统的协调配合性，一个强调社会治理的去中心化，但均强调现代社会（尤其是基层社会）的治理，不应再采取单极模式，而应是多主体、多系统的协同共治，因此在主体方面的内核都是一致的，即治理主体的多元化或去中心化。

我国目前的乡村治理体系也是符合多元主体治理理论的。20世纪80年代，《宪法》确立了村委会“群众自治组织”的性质，一改中华人民共和国成立后几十年间施行的“命令——服从”式单极治理模式，“乡政村治”的框架得以确立，而后通过以《村民委员会组织法》为代表的一系列法律和制度的出台，到21世纪初真正形成了“乡政村治”的治理模式。目前，在我国的乡村治理模式下，形成了包括乡镇政府、村“两委”、乡村社会组织和乡村精英等在内的多元治理主体体系。正是基于此，2018 年中央一号文件再次强调乡村社会治理必须“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”。

根据以上分析我们认为，我国的乡村多元治理是指在乡镇党委的统一领导下，基于共同的治理目标，乡村多元治理主体各负其责、协同合作，参与农村社会事务的治理和提供公共服务。

二、乡村法治建设中的多元主体体系

在已有的乡村治理主体当中，既有传统的中坚力量，如基层党组织、乡镇政府、村委会，又有新生的重要主体，如乡村社会组织、新乡贤，这些主体初步构成了乡村治理法治现代化的多元主体体系。

（一）中国共产党是乡村治理法治现代化的领导主体

根据《宪法》，中国共产党是中国特色社会主义伟大事业的领导者，自然也是乡村治理法治现代化的当然领导主体。《党章》明确规定了乡镇、村党组织对本地区的工作和基层社会治理的领导权，《村民委员会组织法》中也明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用。”2019年，中共中央印发了新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》，再次强调：乡镇党委和村党组织“是党在农村的基层组织……全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作。必须坚持党的农村基层组织领导地位不动摇”。这些都说明了中国共产党对乡村治理法治现代化的领导，是包括宪法在内的法律和党的法规赋予的地位，是当仁不让的领导主体。

（二）乡镇政府是乡村治理法治现代化的保障主体

根据我国《宪法》规定，乡镇人民政府管理本行政区域内的行政工作，包括经济、教育、科学、文化、卫生等各个方面。根据《村民委员会组织法》，乡镇人民政府与村民委员会的工作之间是指导、支持和帮助的关系，且不得干预依法属于村民自治范围内的事项。由此可见，在“乡政村治”的框架下，乡镇政府主要通过提供经济、教育、文化、卫生等公共服务，为村民自治提供各种支持和保障，确保乡村政治、经济、社会等各方面的稳定有序，其中自然也包括法治的支持和保障。

（三）村民委员会是乡村治理法治现代化的实施主体

经过改革开放几十年，乡村村民自治已成为乡村治理的基本方式，“乡政村治”也为《宪法》和法律所确认，虽然还有一些需要完善的地方，但是村民自治已成为广大乡村基层群众的生活习惯和基本思维方式，而村民自治主要依靠村民委员会的制度进行。“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……”广大村民依靠以村民委员会制度为主体的法律制度进行自治，真正实现了村民自我管理、自我服务、自我教育。那么，乡村治理法治的现代化就需要村民委员会的法治化，进而以村民委员会为实施主体推动整个乡村的法治现代化。

（四）社会组织和新乡贤是乡村治理法治现代化的重要补充力量

社会组织是自发建立的，具有非营利性和灵活性的特征，衔接政府、村委会和村民各方，能够弥补传统“乡政村治”的空白点。2022年出台的《社会组织助力乡村振兴专项行动方案》（以下简称“《行动方案》”）中，特别强调了社会组织要坚持“依法推进……确保社会组织在参与乡村振兴的过程中遵守法律法规要求”。依法成立和依法運行的现代农村社会组织，一方面会提高整个乡村民众的法治素养，另一方面也会通过监督等手段促进基层政府和村委会等乡村治理主体的法治治理水平的提高。

随着乡村治理多元化的发展，新乡贤（又称现代乡村精英）成了农村治理现代化的新兴主体之一。新乡贤一般具有三大特征：有很强的利他精神，有能力、有时间，有丰富的社会资本。这些特征为其参与乡村社会治理共同体建设提供了可能。新乡贤在参与乡村治理中的作用体现在：规范乡民言行、传承地域文化、调解乡民纠纷、沟通乡村与外界。新乡贤往往自身法治素养较高，在参与乡村治理的过程中，因其较高的威望而使他们对于法治的尊重和遵从较容易得到村民的认可和模仿，同时对于村委会和基层政府的监督也比较有力。所以和社会组织一样，新乡贤也能够很好地成为政府与民众沟通的桥梁，成为乡村治理法治现代化的有益主体。

三、以多元主体的法治化推进乡村治理现代化

现代乡村治理的法治现代化需要依靠多元主体，首先需要这些多元主体提高自身的现代法治素养，只有主体本身具有现代化的法治意识、法治知识和法治能力，才能保证和保障治理内容和对象的法治化。

（一）建设法治型乡村基层党组织

所谓法治型党组织，就是以法治为导向，自觉维护宪法法律权威，在宪法和法律范围内活动，具有强烈的法治意识和法治思维，在法治建设中不断提高依法办事能力的党组织。建设法治型乡村基层党组织，具体来说，首先要加强基层党组织成员的法治意识建设。“徒法不足以自行”，再先进完善的法律法规，没有党员干部对法律的尊重和自觉遵从，也无法贯彻实施，而“相对于高中层来说，基层社会所固有的传统特征决定着其对法治的抵制更为顽强，是法治困境最为集中的区域”。因此，基层党组织要刻意培养党员干部的法治意识，通过各种形式学习法律知识，提高法治素养。其次，要学会运用法治思维和方式进行领导。我国已形成了中国特色社会主义法律体系，包括乡村社会在内的整个社会都做到了“有法可依”，乡村治理不能再重回“人治”的老路，应当按照法治的思维和方式处理所有的人和事，真正做到“有法必依”。最后，要扎实做好基本党建工作。“打铁还需自身硬”，贯彻党纪国法，没有一支高素质的党员干部队伍是无法实现的。因此，要全面抓好政治、思想、组织、作风等各方面基本党建工作，打造有能力、能战斗的乡村基层党组织。

（二）建设法治型乡镇政府

乡镇政府是国家政权的最基层单位，与乡村群众的联系最为紧密，乡镇政府的法治化水平直接决定着乡村人民群众对政府法治水平的感知。实践中，乡镇政府法治化建设普遍存在党政职责不分、法治监督缺失或不力、执法机制不够健全等现象。针对这些情况，我们应当努力提升乡镇政府工作人员的法治能力，积极树立重视法治素养和法治能力的用人导向，着力加大法治宣传的力度、优化法治政府建设的环境，深入推进基层综合执法改革、规范乡镇政府工作人员的行政执法行为，注意规范乡镇政府的权力行使、推进乡镇法治政府和法治社会的一体化建设，加大对乡镇政府法治建设考评力度。

（三）健全完善村民自治制度

目前村民自治制度在实践运行中存在的最大问题是村委会职权的行政化和对其监督不足，集中体现在基层政府对村委会的过度干涉和个别地区村委会的选举乱象上。这些问题的解决，不单单是从村委会本身寻求答案，而是要从全局把握。首先，基层人民政府要转变治理观念和模式。基层政府在村民自治过程中应当转变角色，退出中心地位，实现政府治理和社会自我调节、村民自治的良性互动。其次，完善《村民委员会组织法》。目前该法对于村民自治制度的规定更多限于组织制度，还应补充民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面的内容，这样村民自治制度才能真正完善。最后，完善监督制度。基层政府要对村民自治监督制度加强指导，同时国家层面要出台相关的有力监督措施，如《监察法》中明确“基层群众性自治组织中从事管理的人员”就是很好的监督措施。

（四）重视社会组织和新乡贤等法治建设补充力量的作用

乡村社会组织和新乡贤是近年来乡村治理新生的重要主体，对乡村法治的现代化具有重要意义。对待这些新生主体，我们要采取综合措施，鼓励、推动他们积极发挥作用。第一，健全相关法律法规。《行动方案》虽然强调了“依法推进”的原则和众多的保障措施，但毕竟是政策性的文件，而农村市场经济需要稳定的法制予以保障，因此应尽快出台鼓励和保障社会组织参与乡村治理的相关法律法规。第二，建立健全相关制度。各地新乡贤的情况不尽一致，基层人民政府要因地制宜，结合本地情况制定新乡贤参与乡村治理的相关制度，切实保障新乡贤能够有效参与乡村治理。第三，尽快转变观念。基层人民政府必须改变过去“命令——服从”式的管理理念，简政放权，做服务型政府，指导、保障社会组织和新乡贤参与乡村治理。

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[责任编辑：李伟杰]

基金项目：2022年度河南省高校人文社会科学研究一般项目“乡村振兴战略背景下我国乡村治理法治现代化研究”（2022-ZZJH-020）；2022年度河南省社科联调研课题“河南省乡村治理法治现代化路径研究”（SKL-2022-2195）

作者简介：李哲（1980—），男，河南镇平人，讲师，硕士，研究方向：诉讼法学、社会法学。