地下管线工程档案管理现状研究

吴误

摘要：随着社会经济的迅速发展，各城市对地下管线工程档案的管理工作要求也随之提高。但是相对于建筑及其他行业的档案管理，各城市对地下管线工程档案管理工作的重视还不够。该文以北京市地下管线工程档案管理工作为例，阐述了当前地下管线工程档案管理中存在的问题，同时从法制建设、信息化管理、扩大普查范围以及提高归档率等方面进行思考并提出相应建议，以期为今后地下管线工程档案的管理和研究工作提供参考。

关键词：档案管理 地下管线 工程档案

近年来，城市市政基础设施建设飞速发展，地下管线工程数量、种类也越来越多，涵盖新建、改建、扩建各类管线工程，因此产生了大量的地下管线工程档案。它们是城市建设及管理的真实记录，是城市运行的“血脉”和“生命线”，在城市运行管理中扮演着至关重要的角色。这里所谓的地下管线工程档案是指地下管线工程项目在立项审批、勘察设计、生产准备、施工、监理、验收等工程建设及工程管理过程中形成并应归档保存的文字、表格、声像、图纸等各种载体的资料。随着城市功能不断增加，地下管线工程档案管理工作的内容变得愈加复杂，管理难度也在日益增大。只有做到真正意义上的加强地下管线工程档案管理，实现地下管线资料的动态更新，才可以适应城市发展趋势，保障城市安全运行，提高城市综合承载能力。

一、地下管线工程档案管理的重要性

（一）地下管线工程档案体现着城市的整体管理水平

地下管线工程档案是城市地下管线管理的基础和核心，其完整性和准确性直接制约着城市精细化管理水平。地下管线工程档案本身来源于城市的建设与发展过程中，是城市管理的“概括总结”，同时也是城市管理的“风向标”与“防火墙”。更好地加强地下管线工程档案的管理，可以为城市未来发展出谋划策；全面掌握地下管线现状情况，可以为城市的规划决策、建设施工、运行管理提供科学辅助，推动城市整体管理水平不断提高。

（二）地下管线工程档案是进行施工建设的重要信息保障

地下管线工程档案提供的地下管线方面的精准、具体的信息能够保证施工质量。基于此，每个市政管线工程建设相关部门在开工前都应掌握其区域地下管线的信息情况，包括管线走向、位置等信息，从而避免管线遭到破坏的事故发生，减少施工决策失误。北京曾有新闻报道同日内接连发生两起施工外力破坏燃气地下管线事故，导致燃气管线被破坏，造成燃气泄漏，给民众生活带来极大不便。究其原因，皆为施工单位在未查明地下管线工程档案信息的情况下进行挖掘导致的。

（三）地下管线工程档案为城市应急处理提供数据支撑

突发公共事件往往会给广大人民群众造成人身危害及财产损失，随着各省市不断地推进城镇化进程，城市中突发灾难、社会安全事件等愈发凸显，这便给政府和应急管理部门带来了不小的考验并提出了更高的要求。其中由于市政管线的复杂性与多样性，其成为公共事件的“频发之地”。因此，地下管线工程档案信息的管理就成为城市应急处理与设施维护工作的很重要的一部分内容。每当地下管线事故发生后，各部门需要第一时间立即启动应急机制，通过地下管线工程档案信息对事故进行精准抢修与设备维护。所以，只有真正管理好地下管线工程档案，加强信息统筹，才可以为城市日常工程建设、安全维护、应急指挥工作，提供数据支撑与资料依据，提高决策效率，实施科学治理。

二、当前地下管线工程档案管理中尚存在的问题

（一）法规制度不够健全

目前，国家层面专门针对地下管线方面的法规主要是2005年发布的《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令136号）。尽管该管理办法对地下管线工程档案的管理起到了一定的指导作用，但不同城市之间因机构设置不一、发展程度各异，地下管线工程档案管理存在一定差异。此外，由于相关法律法规位阶较低、贯彻落实不充分等原因，导致该管理办法发挥作用有限，实施效果不及预期。与此同时，因为缺乏有效的法规落实与行政制约，导致现阶段不按规定移交地下管线工程档案的参建单位未能受到应有的处罚。各地急需进一步的立法、立规以规范城市地下管线工程档案的管理工作。

（二）档案信息化管理尚未能普及

随着档案信息化的发展，以及《“十四五”全国档案事業发展规划》提出的档案管理数字化、智能化的要求，当前全国大部分地区城市城建档案馆已经建立了城建档案管理系统，对馆藏的地下管线工程档案进行信息化管理，但是多数仅实现了案卷级目录以及文件级目录的信息化管理，真正能够完全实现档案信息化管理的很少。北京市同样存在此类情况，地下管线工程档案的载体形式主要为纸质档案，利用不方便，而且重复利用还会对原件造成损毁，最终导致信息共享困难。另外，现有的竣工档案存在着质量参差不齐的情况，导致规划部门在设计和审批过程中只能依靠实地管线测绘图纸开展工作，无法发挥地下管线工程档案的重要利用价值。

（三）底数不清，部分地下空间工程档案资料缺失

以北京市为例，虽然北京市城六区及各郊区已分别进行了管线信息普查工作，但目前仅局限于各市政道路管线，并未能做到普查信息的全覆盖，如小区、学校、工厂、轨道交通等一系列地下空间皆存在着底数不清的问题。尤其一些没有物业统一管理的老旧小区，事故频发，隐患较大。就北京市而言，市政道路上的地下管线工程档案已初步形成完整的移交流程，但各住宅小区内的地下管线资料并未能集中归档保管，除去随建筑建设工程档案移交城建档案馆的一套室外工程竣工图外，其余地下管线资料并未实现整合管理，导致地下管线的更新和维护存在相当大的困难。

（四）多头管理，权属关系冗杂

城市地下管线工程档案的管理不仅关系水务、燃气、电力电信、广播电视等多个权属机构，还涉及城管、规划、建设、城建档案馆等多个政府部门。管理工作涉及机构广泛却并无一个专门综合协调监管的部门，造成档案行政管理机构与地方城建档案馆无法对地下管线档案进行规范统一管理。据北京市城市管理委员会统计，北京市地下管线总长度约18万千米，数据信息分属于多个管线权属部门管理，还有众多管线尚未明确权属。按照现有地方标准规定，目前投资单位、建设单位、管理单位、运营单位、各施工单位都有保存地下管线工程建设档案的义务，且内容重叠性较高。此外，管线权属单位也是各自为政，缺乏统一的管理，这进一步加大了各单位的管理难度和成本。同时，像北京市自来水集团、燃气集团这种管线权属公司都会有各自的工程档案管理机制，虽然它们有着自己的内部系统建设，但是相互之间有时会存在标准不一、水平不一、互通困难的问题。

（五）归档率低，参建各方对档案重视程度有待提高

在市政管线工程建设过程中，工程建设耗时长，涉及环节较多，工程资料的完整记录就成为保证工程质量的重要参考点。然而在建设过程中各参建单位多数会将重心放在工程进度和质量上，存在着工程资料的形成和施工进度不同步的现象，这不仅影响了归档率，还影响了后续的工程档案验收与移交的进度。此外，由于各类管线工程多存在前期手续不齐全、档案收集不完整、权属单位等各方人员缺乏档案移交意识等现象，造成了竣工后未能及时向城建档案馆移交档案的问题，从而导致地下管线工程档案归档率低，以及资料缺失、不完整的情况。

三、做好地下管线工程档案管理的对策和建议

（一）加强法制建设，使地下管线工程档案管理有法可依

随着地下管线工程档案管理中各种问题凸显，地下管线工程档案的法制化和规范化建设势在必行。为了更好地推动地下管线工程档案管理法规建设工作的开展，各地应尽快确立地下管线的管理体系和执法主体，进一步明确地下管线竣工测量汇交工作与报送城建档案机构进行档案验收等规定，真正做到依法治档。当前，我国各城市对地下管线的重视程度也在不断提高，已有长沙市、青岛市等地出台了各自的城市地下管线管理条例，其中管线档案和信息的管理工作作为独立章节来撰写用以指导地下管线工程档案工作的开展，值得其他城市学习。

（二）实现地下管线工程档案信息化管理，建立长效动态更新机制

地下管线工程档案接收的主要目的在于更好地适应社会的发展需要，服务于社会，为下一阶段的城市建设提供必要的数据信息。要达到这一目的就需要建立起专业的地下管线工程档案信息共享应用系统，实现管线定位查询、管线统计等功能。同时城市建设是一个动态的过程，城市道路网和管线网不断地新建改建，旧的管线不断地被淘汰或更新，所以必须要对城市地下管线信息进行动态维护和更新，强化市政基础设施建设流程，实现地下管线建设的立项、审批、施工、归档、更新、废弃全生命周期管理，做到时用时新。实现地下管线工程档案信息化管理，能达到“一个部门建设，多个部门应用”的效果，避免政府部门重复投资，保证政府投资效益最大化。

（三）扩大普查范围，实现地下管线资料全覆盖

管线普查数据可以精准地为城市建设提供地下管线准确位置，因此做好地下管线普查工作是地下管线档案管理工作的关键。根据北京城市总体规划要求，要建立地下市政管线数据实时测绘机制，建立全市地下空间数据库，北京市2020年轨道交通里程提高到1000公里左右，2035年不低于2500公里。目前还不能完全统筹掌握地下轨道的准确位置，这也是下一步通过扩大普查范围进行补充的地方（包括进行住宅小区的地下管线普查），做到地下全覆盖并将管线普查资料按时交至市城建档案馆统一保存。

（四）确定地下管线综合管理部门，完善统一管理体系

面对各权属单位各自为政的情况，建议各城市成立专门的机构对地下管线规划、设计、建设工作进行统筹，专门从事地下管线和地下空间的信息管理工作，整合专业管线单位信息，负责地下空间和管线法规方面的落实、制定与研究，组织开展地下管线普查和动态更新，强化地下管线工程资料归档机制等工作，做到地下管线工程的全周期监督管理。一旦确立地下管线综合管理部门，各单位对地下管线工程档案的重视程度便会相应加强，就会进一步规范档案的收集、开发、利用等工作。目前一些地下管线管理较好的城市，已经成立了相关的管理机构，以促进该行政区内地下管线工作的开展，为其他城市提供了宝贵的借鉴经验。

（五）实施容缺接收机制，提高地下管线工程档案归档率

针对地下管线工程项目存在着手续不齐全、档案无法顺利移交的情况，应积极探索建立容缺接收机制，实行告知承诺制，破解因欠缺手续档案无法入馆的问题。建议在地下管线工程档案基本齐全完整的前提下，经过专业人员检查评估的档案可以进行容缺接收，以使地线管线工程档案应入尽入，防止管线数据与现状脱节。针对地下管线工程项目，档案人员应结合项目预期竣工时间合理安排档案业务指导，主动与建设单位联系，深入施工项目，做到全过程监管，使档案验收、移交事项办理依法合规、便民高效。以北京市为例，可以在北京市域内积极开展城建档案普法宣传活动，深入各工地及社区，增强建设单位与施工单位歸档意识，提高对地下管线工程档案的重视程度。加强参建各方档案移交意识的同时，作为约束各单位的手段，诚信体系的建设随着社会的发展顺应而出。随着北京市优化营商环境改革和简政放权的不断深入推进，政府大力推进告知承诺制，通过告知承诺制缩短办事时长，简化办事流程，节约行政服务成本。但当前工程建设行业信用惩戒体系仍不健全，违反承诺的单位或个人并未付出应有的代价。建议建立完善行业综合信用平台，建立对工程建设行业失信单位、人员的惩戒机制，细化惩戒规则，让未履行承诺如期报送地下管线工程档案的单位或个人受到应有的惩罚，以此倒逼地下管线工程档案归档率的提高。

城市的发展与进步离不开市政基础设施的建设与更新，加强地下管线工程档案的管理有助于解决“马路拉链”以及“空中蜘蛛网”等城市顽疾，为人民群众带来更优质、更便捷、更高效的服务。对于地下管线工程档案管理工作中所遇到的问题，需要相关工作者合力作为，切实地采取相应对策进行解决。只有我们充分给予重视，科学管理地下管线各类信息，才能让地下管线工程档案在城市未来发展中发挥重要作用，实现城市“生命线”的健康运转。

参考文献：

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作者单位：北京市城市建设档案馆