互动与分化：近代 “社会”的生成重构与南京政府民众政策的策略选择

宫炳成

引 言

国家与社会的互动关联是人类建构政治社会的必然结构，二者在同一场域之中相互作用、相互影响。近代以来，伴随 “国家”观念的激烈讨论，中国 “社会”力量开始兴起。作为现代政治机体建构所必然关注的另一面，“社会”的出现与形成，是以超越传统血缘、地缘转而以职业、兴趣、目标等多元方式为基本连接的社会组织化、团体化为产物，是与 “国家”分道扬镳，甚至分庭抗礼的结果。其最重要的指向是与 “国家”的划界而在、分界而治。[1]“社会”所代表的公共领域出现，与国民政府以权贵和大资产阶级为主要力量的更愿意拥护 “共和”而非 “民主”的国家政权建构方式不谋而合。 “社会”出现以后，以社团为载体的现代组织方式给民众组织的兴起提供了充足空间。

南京政府时期，经历了大革命的洗礼，“社会”逐步成长和成熟。 “社会”主体从最初的散乱、易于鼓动的情绪化 “民众”，成长为民主意识觉醒、渴望公平正义的理性 “国民”。从革命党转为执政党，国民党如何清醒认知 “社会”发生的实质性改变进而制定正确有效的民众政策，满足民众实体力量强大以后的真正需求，控制并引导 “社会”力量 “为我所用”，与 “国家”共融共建，而非截然相对的抗争与疏离，是国民党此时所面对的又一执政考验。国民党从 “运动民众”走向 “训练民众”，以 “硬” “软”双重手段控制、重塑 “社会”，将民众的民主政治实践在时间序列上推到军政、训政、宪政的最后阶段，极力避免 “社会”力量的组织化、实体化对 “国家” “政党”的统治威权造成消极影响。国民党对 “社会”的工具理性选择，错失了与民众携手合作共同挽救国家危难、建设现代国家良性互动模式的宝贵机遇，将民众推向 “国家” “政党”的对立一方，放弃了重构 “国家—社会”共同在场情境之下的互利关系选择。

一直以来，学界较为集中地关注以控制、动员等自上而下视角探析政党的民众政策，尤其对比不同时期国共两党民众政策的异同与得失的成果较为丰富。(1)学界对国共两党民众政策的对比讨论较为丰富,一般集中在结合多元因素分析两党一迎一拒不同政策取向及对政党命运的最终影响。代表性论文有:陈红民《抗战时期国共两党动员能力之比较》(香港《二十一世纪》1996年2月号),曹成建《二十世纪三、四十年代国民党基层控制政策的新趋向——兼论中共相关政策对其的影响》(《民国档案》2007年第4期),张丽梅《抗日战争时期国共两党社会动员研究》(东北师范大学博士论文,2008),田明《合作亦或对抗——国民革命时期国共双方的劳工政策与实践》(《福建论坛(人文社会科学版)》2017年第6期),张利杰、行龙《解放太原战役期间中国共产党与阎锡山集团民众动员之比较》(《史学集刊》2021年第2期)等。本文正是围绕近代以来民众力量的壮大和发展，将有关近代 “社会”的观念兴起、实体性生成、现代化重构及南京政府在民众政策上的策略选择与应对，置于同一场域之中进行对话与探讨，尝试从国民政府与社会民众的双向互动与分化中，探求南京政府社团与民众政策的建构失效及其归因。

一、19世纪末：从 “合群”思潮出现到 “社会”观念初步兴起

清末时局危艰，一些先进人士认为民众散漫乃中国弱败之源，救亡图强之法在于 “合群”。[2]1895年，康有为在《上海强学会序》中提出：“夫挽世变在人才，成人才在学术，讲学术在合群。”[3]后又强调：“中国风气，向来散漫，士大夫戒于明世社会之禁，不敢相聚讲求，故转移极难。思开风气，开知识，非合大群不可，且必合大群而力厚也，合群非开会不可。”[4]康有为的合群重心在开学会，尤以强学会为重心，实开当时组织政党的先河。梁启超则在《说群》中指出：“以群术治群，群乃成，以独术治群，群乃败。”[5]严复同样提倡合群保种，认为：“夫如是之群，合而与其外争，或人或非人，将皆可以无畏，而有以自存。”[6]他翻译社会学名著《社会学研究》为《群学肄言》，称 “号其学曰‘群学’，犹荀卿言人之贵于禽兽者，以其能群也，故曰‘群学’。”[7]由此，探讨民众团结而成群体的 “合群”之论，在维新人士的大力提倡下，形成了颇为壮观的社会思潮。

19世纪末20世纪初，中国正值内忧外患、社会动荡不安时期，民众生活困苦不堪，历来肩负 “为天地立心、为生民立命”的中国仁人志士普遍认为抵御外来欺侮就要加强内部组织，将个人凝聚为集体，国家要强化对民众的动员能力。但是传统中国社会组织松散，国家和个人难以相通，于是，纷纷积极关注 “群学”、探究如何合 “群”之 “力”以凝聚民众，共同匡复国难、重振国威。 “合群之声，嚣然遍于中国”[8]，实为士人思讨救国强国之政治良策的集体表达。

“合群”多强调团体，而非现代意义上的指向与私人领域相对、代表公共领域的 “社会”。中国古代 “社”与 “会”大多分开使用，“社”含义丰富，指涉内容较多，如土地之神、地区单位、志同道合的团体等；“会”指临时集会。 “社会”一词最早出现于唐代，表示在民间节日举行演艺集会、祭神的庆祝活动，到了宋代，进一步演变为志趣相同者结合的团体之义。无论 “社”还是 “会”，或长久或临时，多指民间集会或下层秘密结社，活动范围有限且涉及领域较小，与国家互动十分有限。1902年，《新民丛报》编者曾言：“社会者，日人翻译英文Society之语，中国或译之为群。此处所谓社会，即人群之义耳。……然社会二字，他日亦必通行于中国无疑矣。”[9]《新民丛报》在当时非常具有影响力，其预言的 “社会” “他日必通行于中国”，不久即成为事实。

起初，“社会”与 “群” “社会党” “他社会” “社会主义”等表述混淆使用，并无具体区分，尤其多与 “群”同指西方 “society”一词，涉及 “合群” “群德” “群治”等内容。后单独使用逐渐增多，并出现 “社会主义”、 “新(旧)社会”、 “秘密社会”、 “(经济、军人、工商)劳动社会”、 “上(中下)等社会”等术语，内涵日趋丰富。[10]在对 “社会”的常态化使用及释义中，与 “国家” “个人”的关系讨论随之衍生。如 “无社会，无国家，则无家庭，无个人”(2)杨度《教育泛论》(《游学译篇》1903年第9册)。；“因人之不能孤立独行也，于是有家族、有社会、有国家以扶持之。家族、社会、国家，非别物也，由人之团结而成者也”(3)《权力篇》(《直说》,1903年第2期)。；“国家者，社会之集合体也”[11]。 “个人” “社会”构成 “国家”，“国家”依 “个人” “社会”而成，三者相生相成。伴随 “个人” “社会” “国家”构成逻辑的探析，平等、自由、权利等概念日渐活跃于大众视野。在深刻的集体反思与强烈的民族意识觉醒之中，时人提出 “社会者何也？乃平民之代表词也”[12]，“社会”代表 “平民”并争取平等、自由、权利，其意涵重心逐步转向并形成较为激烈的革命潮流。此后，由 “社会”所高倡的推翻封建腐朽政权、建设代表平民利益的新型国家风气渐开，社会改造、社会教育、社会进化、社会革命等一系列社会运动蔚然成风并实践开来。

20世纪初，现代意义的 “社会”(society)一词正式进入国人视野，并逐渐为越来越多的群体所接纳。尽管以革命派和立宪派为代表的不同政治派别对 “社会”的意涵隐喻理解不同，(4)革命派主张平等是社会之魂,并认同 “社会主义”和社会革命;立宪派则把 “社会”背后的精神定位于市场组织和绅士公共空间,他们并不一定接受经济平等和 “社会主义”,甚至反对破坏和社会革命,更多地把社会视为个人根据法律和契约形成的共同体。革命派和立宪派的不同立场,影响了中国理想社会的构想和建构方式,引发了此后有关是否需要社会革命之争。详见金观涛、刘青峰《观念史研究:中国现代重要政治术语的形成》(法律出版社,2010)。但 “社会”确实在中西方政治文化思潮的碰撞中获得了一席发展之地。当时所出现的大量绅士自行办理或以绅士为主体积极活动的各类社团，获得了官方的认可和倡议，承认了 “社会”存在的必要与合理。从最初的 “合群”之说到 “社会”观念的普及，意味着在西方现代政治观念推动下，现代公共空间开始逐步形成，民众主体意识的自知自觉成为中国从传统走向现代的重要结果。 “社会”在国家权力体系严重衰颓过程中，趁势发展出自身力量弥补了国家权力让渡出的真空地带，如社会上的文人、商人、政治活动家等不同阶层，纷纷建立起不同类型的文化、经济、政治团体，为正确表达其所代表的多种利益诉求而积极充实自身力量。此时的 “社会”已经尝试与国家积极互动，初步具备了现代 “社会”的基本特征。

社会学界对 “社会”的解释存在两种观点：一曰社会是徒有虚名的 “唯名论”；一曰社会是客观存在的 “唯实论”。无论 “唯名”或 “唯实”，其合理成分在于都看到了社会中个体、群体及其交互作用的存在，对个体及群体的关注或为讨论 “社会”的根本。由此反观近代中国 “社会”的兴起，以国家极度衰败、国人积极探求强国之路为开始，以 “合群” “群力”之学的广泛探讨为标志，表明中国现代社会组织从创始之初就与国家命运、政治使命联系密切，而相对弱化的现代 “社会性”内涵，将 “社会”力量始终导向在国家政治秩序框架之内，是近代中国社会发展的特有产物。此后一段时期，中国社会团体在发展中所孜孜探求的组成类别多元、组织独立、目的各异等带有鲜明现代社会特性的建构状态，正是力图摆脱政权约束而谋求与国家良性互动、积极合作的尝试。 “社会”兴起之时，成长中的 “民众”开始登上中国近代历史舞台，扮演了举足轻重的角色。民众组织的日益壮大成为对国家建构、社会发展具有决定性作用的力量，民众政策的选择势必将影响政党在国家初创时期能否立足以及政权稳定之后的长远发展，“民众”才是决定国家发展走向的主导力量。

二、民国初年：“社会”的实体性生成与 “运动民众”

1919年五四运动的爆发，是中国近代历史发展的重要转折点。五四运动不仅让世人看到知识精英在文化思潮传播与交流中展示出的巨大思想伟力，更是让政治党派们看到，在思想文化运动的背后，那些普通的民众和年轻的学生，凭借信念的力量和爱国的热情，共同参与联合并在组织起来后同样可以冲击政治局势，逼迫北洋政府让步。 “社会”一旦 “运动”起来，将精神力量传递给民众，其影响不亚于军事力量，其效果未必输给物质实力。 “五四”不仅是一场 “思想运动”，其作为一场 “社会运动”的影响更为深远。五四运动中，通过动员社会各个阶层共同参与其中所爆发出的强大变革力，受到社会各界的高度关注。有学者曾就此写道：“五四运动可以说是社会责任心的新发明，这几个月黑沉沉的政治之下，却有些活泼的社会运动，全靠这社会责任心的新发明。……所以从5月4日以后，中国算有了‘社会’了。”[13]“社会”一旦成为 “五四”的关键词，就不仅表现为一次性的广场政治事件，也不再是仅仅成为被囚禁的个体心灵寻求自由时释放出的焦灼私语，而是一种 “行为”选择构成的异动与挑战。[14]这些 “行为”载体受限于不同群体的认知基础，在实践路径与效果上又呈现了不同的趋向与张力。

受到 “五四”精神的熏染，区别于19世纪末期 “社会”的保守空泛，初具现代社会气息的大量团体表现出前所未有的良好态势，中国近代社会组织的发展进入高峰期。以文化教育类组织为代表，学术文化组织有40多个，官办与民办的教育团体有200余家，社会风俗改良团体有80余家。[15]五四运动以后，延续民国初年社会团体勃然生长的基本态势，各类社团组织化发展迅速，表现出较高的活跃度。正如当时学者所描述的那样：“从前工界是一点组织没有的，自从五四运动以来，有工人的地方，如上海等处也添了许多中华工业协会、中华工会总会、电器工界联合会种种机关。从前商界也是一点组织没有的，所有的商人，不过仰官僚机关的商务总会底鼻息，现在如天津等处的商人有同业工会的组织，而上海等处商人有各马路联合会的组织。”[16]不同类型的社团，如保守派的孔教会、道德会，知识分子组成的各类政治团体，青年学生组织的不同主旨的社团等，纷纷成立。社会上的不同人群，组织社会团体、加入社会团体已然成为当时的流行风气。可以说，民国初年，“社会”所指代的为了某种目的而自行组织的团体，在数量、规模、类别上均有明显扩充，获得了实质性的发展。

另一方面，民初以后，孙中山对政治局势极度失望，发动二次革命，兴师讨袁；成立中华革命党，传播革命思想、掀起国内革命浪潮；开展护国运动、护法运动，捍卫共和建国果实。但孙中山坚持精英革命路线，将革命成功的希望寄托于列强和海外华侨的援助及参与，试图依靠社会精英及军阀权势实现革命理想，很少关注民众运动和社会力量。五四运动所蕴含的强大 “社会运动”能量，唤醒了国民党对革命形势的不切实际幻想。孙中山看到 “迩者世界潮流趋向于民治，今日时事维艰，然最后之成败，自以民意之向背为断”[17]，此时 “民意向背”开始成为孙中山思讨中国革命成败的关键要素。而国民党其他领导人也开始反思 “社会运动”的核心力量，即便是右派代表的胡汉民，也不得不承认 “现在的时代是群众的时代”。民众运动所蕴含的巨大力量引起了国民党内部的极大关注，国民党开始转向底层民众，积极到社会之中去发动和积蓄政治革命的力量。

1924年国民党改组之际，孙中山正式提出：“国民党人因不得不继续努力，以求中国民族之解放。其所恃为后盾者，实为多数之民众。”[18]85-90明确将 “多数民众”作为国民党所恃后盾，对于国民党的政治走向影响深远。孙中山认为 “国民革命之运动，必恃全国农夫、工人之参加，然后可以决胜，盖无可疑者”[18]87，进而以 “扶助农工”为核心的民众动员政策基本形成。国民党 “一方面当对于农夫、工人之运动，以全力助其开展，辅助其经济组织，使日趋于发达，以期增进国民革命运动之实力；一方面又当对于农夫、工人要求参加国民党，相与为不断之努力，以促国民革命运动之进行。”[18]85-90国民党提倡通过为民众谋利益，广泛宣传、保障民众团体组织等方式，教育、训练、发动民众，以 “运动民众”实现 “民众运动”，最终完成国民革命。国民党二大时，进一步通过了《农民运动决议案》《工人运动决议案》《青年运动决议案》《妇女运动决议案》《商人运动决议案》等方案，按照动员民众的总体指导原则，针对不同群体制订相应的具体执行方案，强化了大力支持民众运动发展的基本政策导向。总体而言，北伐之前国民党所大力提倡和推动的民众运动取得了初步成效，对于促进国民革命高潮的到来产生了积极影响。

从五四运动开始，学界、政界高度关注并积极转向投入 “社会运动”。以学界为代表，出现了从 “合群” “群力”到 “有无社会” “再造社会”的热烈讨论。尽管其间夹杂着传统士人对 “大同”世界的憧憬，抒发着对国家民族命运担忧的入世情怀，但学者们确实在积极尝试勾勒一个与私人领域对立、与国家区别且又受到民众共同关心的现代 “社会”。只是，伴随 “国家主义” “无政府主义”等不同思潮的本土流变，催发 “社会”概念使用的日趋虚化，逐渐转变为对不同社会群体的行为及影响的广泛讨论。

至20世纪20年代，中国社会极为引人注目的现象就是新式民众运动的蓬勃兴起，“今全球人类之生活问题与政治事业，无不见民众运动之力”[19]。在政局动荡不安，中国与西方、传统与现代的各种思潮相互碰撞与融合的年代，中国 “社会”以前所未有的可塑性、开放性以及独特性，卷入到代表不同社会发展路向的思考、不同政治意识形态的论争之中。国家从发现 “社会”到组织 “社会”、从 “运动民众”到 “民众运动”，将民众政策纳入到国民党的新型政党建设，实践共和建国、统一中国的政治方案之中。国民党既 “运动民众”又害怕民众，极力避免 “社会”的政治化建构趋势，最终形成强力控制、训练民众的政治取向。

三、南京政府时期：“社会”的现代性重构与 “训练民众”

《中华民国临时约法》规定 “中华民国之主权属于国民全体”。何谓国民(5)“国民”一词经常与其他词语联用,形成固定短语,如 “国民经济” “国民革命” “国民政府”,其政治含义比 “人民”强烈,但区分并不严格,“国民”与 “人民”含义相近,两者经常混用。？一般指底层的平民大众，“若知识阶级、若农夫、若工人、若商人是已”[18]85。依据国民党的政权建设构想，国民具有参与政治、决定国家事务的权力，只是这项权力需经过 “训练”方能行使。南京政府时期，国民已觉醒并逐渐成长为符合现代国家与社会建构的主体力量，现代性意义上的 “社会”已初步形成并呈发展态势。工人群体以工会为主要组织形式、以罢工为主要斗争方式积极参与国民革命，快速成长为社会建设的中坚力量。作为先进生产力的代表，工人以其高度的政治敏感性，积极关注并投身国家建设与社会发展。农民群体将打倒土豪劣绅与革命联系起来，投身国民革命以冲击农村中的封建势力。农民的革命热情一路高涨，继而提出建设乡村政权、进行乡村自治等要求，成为中国社会建设中最广泛的基础力量。学生群体则以其崇高的社会理想及高涨的革命热情常常成为民众运动的先导，从五四运动到一二·九运动、一二·一运动，学生群体所表现的强烈民族自尊心和历史责任感，造就这一群体成为中国革命及建设的生力军和重要力量。

南京政府时期，“社会”的现代性重构还体现在民众团体的壮大和发展上。此时的人民团体主要分为三类：职业团体、社会团体及自由职业团体。职业团体主要包括工会、商会、农会等；社会团体主要包括学生团体、妇女团体、文化团体、宗教团体及慈善团体等；自由职业团体主要包括律师、医生、会计师、工程师、记者等组成的团体。相关数据显示，从1933年底到1947年底，职业团体从42 971个增长到61 582个，增长了18 611个，增长率为43.31%。其中1946年底，职业团体的会员数为8 387 730人；社会团体从6 079个增长到8 697个，增长了2 618个，增长率为43.5%。其中1946年底，社会团体的会员数为1 653 613人；自由职业团体虽然总量占比较小，但数量从197个增长到10 592个，增长了10 395个，增长率高达5200%以上。其中1946年底，自由职业团体的会员数达到了360 648人。(6)以上统计数据中,抗战时期的统计数字只有未沦陷地区的部分资料数据。[20]85-92以上数据充分说明，南京政府时期，职业团体、社会团体及自由职业团体三类民众团体数量增长迅猛，国家现代化进程中的国民群体不断壮大，社会发展空间越来越大。

分析上述数据不难发现，这一时期受过高等教育及特殊训练的新兴职业团体开始出现，数量及规模均获得大幅增长。国民政府将这类团体与传统意义上的农、工、商、渔的 “职业团体”相区别，界定为 “自由职业团体”，专指符合现代国家建设需要的律师、医生、会计师、工程师、记者等职业团体。由于自由职业团体是新兴团体，“其组织法规过去尚无规定”，1931年，国民政府将其组织办法规定为 “凡自由职业团体之组织，应依照人民团体组织方案及民法关于法人之规定办理，有特别法者须依特别法办理，其发起人暂定为20人，组织范围以县市为区域，但有特殊情形者，经省党部之核准，得以省为区域”[21]，并先后颁布《自由职业团体组织办法案》《指示自由职业团体组织办法令》《律师法》《新闻记者法》《医师法》等法律法规。整体上，自由职业团体的结社政策相对宽松，无形中推动了其蓬勃发展。自由职业团体代表拥有新知识的职业群体，他们关注国家社会建设，在现代国家与社会的二元化构成框架中，分享并行使区别于国家权力的社会权力，积极参与到改进现代社会的进程之中。自由职业团体作为中国近代社会转型的重要表征与成果，代表了国家现代化进程中的新兴社会精英力量，且结社意愿强烈，其数量及会员人数的迅猛增加，表明此时具有现代性气息的 “社会”实体性力量得到充实，规模在不断发展壮大。

南京国民政府建立后，按照孙中山的 “三序方略”，国民政府宣布进入 “训政”阶段。训政在于唤起民众，实施民众教育。即训练全体民众，帮助民众了解三民主义的意义，以及作为指导方略的执行办法、工具和技能，以期进入 “宪政”阶段能够行使国民权力，造就最健全、最精实的共和国。从 “运动民众”到 “训练民众”，表明国民党虽表面声称拥护民众运动的政策不变，甚至没有明文规定停止民众运动，但以蒋介石为首的国民党中央已经开始收缩民众政策，对民众团体的力量进行了压制和消解。在对民众组织政策与管理的策略选择上，具体表现为以下几个方面特征。

其一，民众团体的管理机构几经转换，党政双轨控制呈失衡状态。南京政府时期社团管理机构频繁变动，从1928年国民党中央专设民众训练委员会开始，社团事务管理机构归属历经组织部、训练部、中央民众训练委员会等不同阶段；1931年后，国民党中央设立民众运动指导委员会，专门从事对民众运动的指导；1940年11月原隶属于中国国民党中央执行委员会的中央社会部改隶行政院，正式成立社会部，此后社团事务基本归属社会部管理。同时，南京政府时期，社团管理呈现为 “党政衙门”双重管理样态，主导权则在不同时期不同地域互有交替。中央层面主要由党部对社团高压管控，地方层面对于社团的控制则在不同阶段由党部和政府交替主导。早期主要是党部主导、政府附属，党部对社团事务全权负责，几乎不见政府管理和监督社团；中期主要是党部指导、政府监督，政府在社团控制中逐渐占据主导地位，党部势力虽日趋虚化，却未完全失控，党部和政府也由此纠纷不断，相互掣肘；后期主要是 “党政倒挂”与 “党政相融”，主导权几度易主，国民党中央还提出要 “党政一体”，出现对于社团管理的复杂乱象。社团控制因缺少稳定的政策和一以贯之的管理机构，一直呈现混乱甚至失控的状态。

其二，民众团体的相关立法在中央和地方均有涉及，但名称混乱，实施效果不明显。从民众团体的相关立法可以直观分析并讨论南京国民政府对于民众团体管理的目标、方式以及手段。据相关学者统计，除国家层面的宪法、民法、刑法类及地方性法律法规外，南京政府时期有关社团的法律法规共计330余件，[22]296-300其中，涉及中央层面的立法机构包括国民党中央执行委员会、国民党中央常务委员会、国民党中央政治会议、中央民众训练委员会、中央民众训练部、国民政府、立法院、行政院、司法部、教育部、工商部、社会部、经济部等，涵盖国民党中央大部分部门。地方性社团法律法规则涉及不同层级、不同群体，且所涉社团法令的颁布机构也更为庞杂。这些立法中，由国民党中央颁布的法律法规占有一定比例，由此所带来的社团立法部门多元乱象，混淆了国家法律法规与执政党政策观念的边界，直接影响到社团立法的效果。而南京政府时期社团立法的名称，涉及法令、条例、方案、大纲、纲领、办法、规则、通则、细则等不同类型，如《人民团体组织法案》《社会团体组织程序》《训政时期民众训练方案》《人民团体指导办法》《非常时期人民团体组织纲领》《非常时期人民团体训练纲要》等，更是这一时期立法混乱的重要体现。同时，社团立法尽管数量较多，覆盖范围较广，但在具体执行过程中，有时形同具文。随着日本侵华与国内政局的动荡不稳，以及国民党政权日益腐朽，国民党社团与民众政策并未发挥其应有的积极建设作用，并因实施过程流于形式或利用压制民众的目的，成为 “党民疏离、国家与社会分解”的一个重要指征。

其三，对于不同类型民众组织的管制要求区别明显，且受政治环境影响较大。南京政府主要按照职业组织、社会组织的分类进行区别化的管理设计。一方面，对社会经济发展造成直接影响的 “农、工、商、渔”等职业团体进行高度控制和严管。除陆续颁布有关职业团体的相关立法，增加数量并扩大控制范围外，还以 “分列”方式对各类职业团体进行拆割，以细致的分群方式强化管理效能。如工人团体分为产业工会和职业工会并由总工会直接领导，取消了原有的由分业集中领导的组织方式。抗战时期，南京政府为加强对民众的控制，由1938年倡导民众加入法定人民团体转向1940年强制民众加入指定团体，最终实行强制入会和限制退会制。另一方面，对相对弱势、比重较小的 “文化、宗教、公益、慈善”等社会团体则管理相对松散，更多采取合作与管理的双重方式。但是为了巩固政权，强化党权，对一些社会团体也进行了严格控制。如通过限制社团活动范围及社团组织规模，将学生社团组织范围 “仅限于学校”并 “直接隶属听命于所在地之党部”，使其无法实现扩大联合，对学生社团进行了重点防治和严密监管。

从1928年6月北伐军攻占平津宣布开始实施 “训政”，到8月国民政府二届五中全会召开，宣布正式进入训政时期，再到1948年 “国民大会”召开，国民政府宣布训政结束。二十余年的训政时期，国民党训练民众进行地方自治，宣传民权主义、民生主义，并使民众成为真正的社会公民，成为国民党及政府的主要政治任务。国民党先后颁布《国民党中央民众训练计划大纲》《民众团体组织原则及系统》《民众团体三民主义训练纲要》《训政时期民众训练方案的训令》《训政时期民众训练方案》等一系列文件，作为指导民众训练的执行依据和政策指导。 “民众训练”的提出与执行在国民党一党独裁统治之下，目标设定几经更改，但大多停留于表面或仅限理论层面，实质不过是 “国民党站在社会控制的角度来对待民众运动，重构民众政策的幌子”[22]。

南京政府时期，民众训练的总体要求是弱化社会变革意识，远离政治运动，最终实现对民众意识形态的控制，抵御共产党势力的渗透。这种指导原则与南京政府 “革命之建设”的总体思路高度一致。与其所标榜的民众运动总目标，即 “改善民众生活，提高民众知识，促进生产力与生产额，提高民众之民族意识，以增进民族之自信力，然后可以御侮自卫，民治之基础树立。然后可以完成训政，国民经济发展乃可以救生产落后困苦已深之中国”[23]，实现了具体与抽象的统合一致。在具体方式上，强化有关经济、文化、社会建设的内容，“重民生” “重建设”成为实现民众训练目标的主要指标。同时，南京政府高度重视政治理论建设，根据不同时期的形势需要不断调整三民主义的内涵和外延，不仅借助中国传统文化思想转化了孙中山三民主义的意蕴，推广了以 “四维八德”为主要内容的新生活运动，开展了国民精神总动员运动，而且通过 “党化”仪式完成了师生群体党化教育基本制度的实践。南京政府希图以一系列 “软控制”手段强化三民主义意识形态的渗透和灌输，进而达到掌控民众意识的目的。

南京政府时期，在初具现代意义的 “社会”生成并得到一定发展的背景之下，“训练民众”的策略选择，意味着国民党再次走到民众的对立面，并以居高临下的姿态严密掌控民众团体。1938 年，国民党对开展了十年的民众训练运动作了总结：“……深感过去全国民众训练工作，或为现行法规所拘，或为特殊事实所限，虽经各级党部之努力策动，终未达预期效果。……民众训练，未能切实推进，致使党与民众之间日行隔离。”[24]可以说，无论是 “硬控制”模式中社团管理机构的几经转换、多元密集法律法规的颁布以及不同类别社团的分别管制，还是 “软控制”模式中对民众训练非政治运动内容的强化及符合政党控制的意识形态渗透，国民党的民众政策都未能延续北伐时期民众与政党的融合优势。 “民众团体和民众运动的地位和作用，在任何时候都基本上是由政治力量(国民党和国民政府)所规定的，民众的自主性或受到打压，或严重缺乏。”[25]南京政府时期的民众政策，弱化了民众参与社会建设的热情和力量，失去了中国社会培根厚基的良好时机，造成民众对国家政权的失望和疏离，“国家”与 “社会”严重脱节，政党与民众彻底分离，强力压制之下的 “社会”丧失了进一步完善发展的可塑空间。

结 语

南京政府时期，国民实体力量不断成长已是不争的事实，国民党在政权建设中急于确立统治权威而抵触社会，对民众运动的惧怕及控制心理不言自明。国民党不仅没有代表民众，反而在执掌国家权力之后，极力吞噬社会助力国家获得主权的生存空间，“力图将社会全面纳入国家设定的轨道。这是国家权力一旦对政治组织采取通吃政策之时，必然对社会采取的彻底改造政策”[1]，只是 “一旦群众被领出了洞穴，就不可能再永远剥夺他们享受阳光的权利”[26]。已经觉醒且具备一定力量的民众，有自主机会去应对国家权力的控制和渗透，国家全面挤压 “社会”，只能换来 “社会”的反抗和重生。