高等教育治理法治化：逻辑结构、实践机理和发展路向

张杨乐

（南通大学 马克思主义学院，江苏 南通 226019）

进入新时代，在国家治理现代化不断推进的大背景下，伴随着高校“双一流”建设战略的实施和《中国教育现代化2035》《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022 年）》等一系列文件的出台，高等教育治理现代化成为办好社会主义大学的重要路径。相应地，我国的高等教育综合改革也迈入一个全新的历史时期。高等教育治理是一个复杂的系统工程，提升高等教育的法治化水平成为我国高等教育内部管理体制与机制改革的重要内容。只有通过高等教育治理，才能保障教师和学生的基本权利，才能提升高等教育水平和社会服务能力，才能实现高水平高等教育建设的主要目标。可以说，大力推进高等教育治理法治化体现了高等教育现代化和高等教育治理科学化的双重要求。从根本上说，高等教育治理法治化关系到高校“立德树人”的根本任务，以及办好社会主义大学的总体要求。从理论层面厘清高等教育法治化的逻辑结构、实践机理和发展路向，有利于在实践中完善高等教育法治体系的具体建构，促进现代高等教育制度建设和良善治理，总体上提升高等教育治理现代化水平。

1 高等教育治理法治化的逻辑结构

宽泛地说，所谓高等教育治理法治化是指高等教育体系内部各构成要素、实践环节按照法治建设的价值要求实施建设的过程。作为法治建设的重要领域，高等教育治理法治化是中国特色社会主义法治在高等教育领域的具体落实，也是高等教育治理现代化的价值诉求。高校是贯彻教育“立德树人”根本任务的重要场域，高等教育关乎培养社会主义事业建设者和接班人的根本使命。与其他社会组织不同，高等教育治理的法治化具有独特的逻辑结构。

1.1 党委领导：高等教育治理法治化的根本保证

办好中国特色社会主义高校必须坚持党的领导。作为社会主义法治事业的重要组成部分，高等教育治理法治化事业离不开党的坚强领导。“中国共产党对高等教育实施领导的根本制度，已经成为中国特色现代高等教育制度的核心内容，必须长期坚持。”[1]高校党委对高等教育治理法治化事业的领导地位，是中国特色社会主义法治事业的内在要求，是党对社会主义法治事业领导地位的具体体现。学校党委是高等教育治理活动的枢纽，主要“把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行”。高等教育的法治化既是高校发展的重大事宜，也是高等教育治理现代化的应有之义。作为社会主义法治的重要组成部分，高等教育的法治化最根本的就是坚持党的领导。习近平总书记强调：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。”[2]高等教育治理法治化的实施必须由高校党委把握方向、协调职能、科学决策、统筹资源、培育环境和持续监督。离开了学校党委的领导，高等教育治理法治化可能偏离方向，可能走歪路。实践表明，坚持和巩固党对高等教育治理法治化事业的领导，是当前高等教育治理法治化建设的需要，是高等教育坚持办学方向的需要，是建立符合国情的现代高等教育制度的需要。

1.2 规则之治：高等教育治理法治化的制度前提

现代社会是法治社会。“一般意义上来看，法治是指依据公开合理的规则而形成的秩序，不仅指依据国家制定的法律进行治理，而且更重要的是强调建立依据规则办事并尊重规则的秩序。”[3]法治通过规则对人类行为的调整来实现社会关系的有序化，进而完成社会事业的理性治理。作为社会治理体系的重要组成部分，高等教育的治理必然是法治实践的重要领域。法治是“规则”之治，这里的“规则”，不仅指向国家制定的具有权威性的法律规范体系，而且指向社会事业具体领域中与法律规定一致的内部行为规范。法治化以构建完备的规则体系作为前提。现代高等教育之所以能在学术创新和人才培养方面为社会做出巨大贡献，就是因为构建了完整而高效的高等教育制度规范体系。一所高等学校如果没有规范并监督管理权力的规则，就可能滋生腐败；如果没有约束并督促教师言行的规范，教师就可能放松对自我的要求，不思进取；如果没有严谨的学生行为准则、学历学位取得规则及严明的纪律约束，学生就可能虚度光阴，走向堕落。只有依法建立完备的、科学的内部规则体系，明确高校内部各主体的职责范围，学校的管理活动才能有章可循，高等教育才能实现有序治理。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[4]建章立制，依法建立全面、科学、合理的学校内部规则体系，是高等教育治理法治化的根本前提。相应地，高等教育治理法治化所依赖的“规则”不仅仅是《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等国家专门机关制定的法律，还包括高校依法制定的一整套内部规则体系。

1.3 教育善治：高等教育治理法治化的价值目标

现代高等教育治理追求良善的价值目标，这一目标合乎受教育者“至善明德”的追求，其目的旨在促进人的自由和全面发展。实际上，古今中外，人们对教育所要达到的理想目标的认知几乎是一致的。现代高等教育就其精神气质而言，“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善”的教育理念虽产生于二千多年以前，然而这样的理念用于我们今天的教育，似乎没有什么不妥[5]。当然，现代高等教育亦应体现教育气质，良善的高等教育治理，不应只有道德上的约束，更应强调制度与规范的作用，通过法治化治理彰显高等教育之道。一般而言，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”[6]。高等教育治理法治化的核心意旨乃是现代高等教育依据已制定的良好的法律及完善的内部规则体系来实现其善治。而合法、透明、责任、法治、效率等要素恰是善治的基本要素[7]。循此思路，高等教育治理法治化意味着高等教育治理并不只是依靠理念支配及个体自觉自律的行为过程，还是法规制度建构完善并对组织的运行及其成员的行为具有规制作用的结果；意味着高等教育内部各主体在完备规则的约束下，自由平等地参与高等教育治理的过程，从而实现高等教育治理的民主化与透明化。高等教育治理的各个主体在享有各项权利的同时还要承担相应的责任，并且在法治规范保障下推进治理程序的科学化，提高高校治理水平。可见，高等教育善治的要素体现的是高等教育治理法治化的核心意旨，良善的现代高等教育治理乃是高等教育治理法治化的核心。

1.4 师生守法：高等教育治理法治化的关键抓手

从理论上说，法治化过程是一个全员参与的过程，社会主体从知法懂法到尊法信法不断升华，实际上也是一个法的神圣化过程[8]。在高校场域，高等教育治理的主体是全体师生，高等教育治理法治化过程是全体师生良好的法治理念不断确立的过程，是全体师生学法、知法、守法、尊法、护法的过程，是师生全员从消极守法、积极守法再到尊法信法不断升华的过程。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出，“一切法律中最重要的，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”。只有全体师生自觉把学校规则铭刻于心，树立强烈的规则意识，依法依规办事，切实做到不违法不违规，并积极抵制一切违反规则的行为，把遵守规则内化为一种自觉的生活方式，高等教育治理法治化的实现就指日可待。高等教育治理法治化要求师生全员守法，增强学校对高校治理法律规范体系的认同，尊重规则背后的法治精神与基本价值观，将高校治理的各项事务置于法治化轨道之下，把遵守规则内化为一种行为自觉与内心信仰。

2 高等教育治理法治化的实践机理

2.1 前提：构筑完备的教育规范体系

高等教育治理应以高等教育制度作为基础，即在充分尊重国家法治原则和具体法律规范的前提下，研究高等教育制度的客观要求，探索高等教育治理的客观规律，并制定完备的内部规则，从而实现高等教育的自治。在此，高等学校章程成为高等教育治理实现的重要载体。在“法治中国”建设背景下，高等学校应以国家法律为指导，在权限内制定内部章程，并严格依照章程办事，实现依法治校。只有如此，才符合国家倡导的法治精神。高等学校章程素有“高等教育宪章”之美称，是高等教育治理法治化的集中体现，也是高等教育精神制度化的重要载体[9]。它是高等教育制度的精神凝结，是高等学校作为现代化法人组织的核心要素，是法治精神在高等教育治理中的重要体现。加强高等学校章程建设，不仅体现着法治原则和高等教育治理的有机耦合，而且是转变高等学校办学思路，建立现代化、国际化高等教育制度的应有之义。从这个意义上来说，高等学校章程是现代化高等教育精神的集中体现，是高等教育内部各主体间有序、合理运转与合作的总规范，有助于高校真正落实《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》规定的高等学校办学自主权。

在高等教育治理法治化进程中，理顺政府与学校、社会与学校及学校内部各主体之间的关系，是构建教育规范体系的逻辑前提。具体而言，构筑教育规范体系需要理顺三重关系：（1）政府和学校的关系。我国公立高等教育在整个高等教育中占有相当大的比重。政府的支持会给教育带来财政上的支撑，但也存在不灵活、缺少竞争和创新能力的缺陷，按《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，明确政校分开、管办分离，逐步取消高等教育行政级别制度，规范财政拨款机制，施行高等学校校长公开选拔机制，实际上就是一种教育的松绑，有利于高校发展呈现百花齐放、百家争鸣的局面，各高校更能办出自己的特色。（2）社会和学校的关系。学校的发展既要有自己的文化特色和精神，又要坚持与社会需求相适应的原则，这就要求高等学校充分、透彻、全面了解社会需求的内容和形式，不仅要了解当前需求，还要预测未来需求，根据需求来确立发展目标、发展方向、发展途径、发展模式等学校发展战略规划。（3）学校内部各主体之间关系。必须在校内推行学术自治、教授治校，以制度约束校长的权力。如此，才能真正实现法律赋予高等学校的办学自主权，真正加强高等教育学术共同体在高等教育治理中的地位，实现教授治校，并落实学术研究和教学教研在高等教育发展中的核心位置。不切实调整核心权力框架，就不可能真正实现学术自治和教授治校，更不可能有效限定和划分高等教育内部的各种权利。

2.2 过程：完善高校治理的系统运行

高校治理体系，即为保证高校党委领导广大师生有效治理高校的制度体系及其运作过程。高校治理能力关乎制度执行力，是高校运用各种规章制度管理高校事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力。高校治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，相互促进，也相互牵制。要建立科学、有序的高校治理体系，必须立足于严格依章办事、科学决策，不断提高高校治理能力；而高校治理能力的提升也离不开一套完整系统的内部治理体系，缺乏内部治理体系的支持，高等教育的治理也必然失去秩序，高校治理能力无从提高、治理效能无从谈起。“我们既要坚持好、巩固好经过长期实践检验的我国国家制度和国家治理体系，又要完善好、发展好我国国家制度和国家治理体系，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”[10]高校治理思路之根本在于解放思想，努力在发展思路上取得建设性的突破。高等教育治理体制的改革涉及高校内部决策权力的重组、行政与学术资源的重新划分和人事关系的变革等敏感性问题，因而必将遭受重重阻力。只有进一步解放思想，才能从既有格局和思路的束缚中解脱出来，用理性、成熟、客观的眼光审视并发现高校治理中的种种不足；也只有解放思想，才能跳出现有的高等教育管理思路，站在更高的层面上推行现代化的高等教育治理。要真正解放思想、凝聚共识，就必须建立治理思路恰当与否的评价标准。判断一种新的理念、制度是否可在高校治理中持续推行，应当以依法治校的价值原则加以评定。比如，该理念、制度是否符合学校的章程，能否促进高等教育的民主治理，是否有助于促进学校内部的公平正义，能否真正增加师生福利，是否符合依法治校精神，等等。在这一套标准之下，只要是符合现代高等教育治理精神的新观念和新实践，都应当经过一定程序得到研究和探索；反之，则应当本着解放思想的态度，实事求是切实加以改革。

2.3 保障：建构高校权力制约体制

党的十八大以来，党中央高度重视并持续推进信息公开工作。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。因此，高等学校校务公开是文件精神在高等教育治理法治化方面的重要落实。公开原则是现代法治国家的一项基本原则，公开的目的，显然是为了接受监督。法治过程中的公开往往与权力监督、权利保障、民主决策、程序公正等基本法治原则紧密联系在一起。高等学校校务公开当然也不例外，其是现代高等教育实行民主监督的一个重要前提条件。实行校务公开，有利于维护广大师生的合法权益，促进广大师生参与讨论和决定有关事项，强化民主监督。可以说，没有公开，监督就无从谈起；没有监督，权力就会被滥用，易产生腐败。高等学校校务公开是现代高等教育治理法治化的一项重要制度安排，是加强高等教育权力运行制约和建立高等教育监督体系的重要手段。高等学校校务公开是高等教育治理法治化必经途径，应当作为一项稳定的制度确立下来。一旦这一原则得到了制度化的确立，将在高等教育科学决策、民主决策、师生权利保障和校务监督等方面发挥无可替代的作用。

此外，规范程序和关键环节公开为高等教育法治化提供外在保障。凡是事关学校发展的重大事项、涉及教师和学生重大利益的事项、改革进程中的重大决策及按照法律规定不需要保密的事项，都要依法进行信息公开，自觉接受社会监督、行政监督和师生监督。高校要在法律和制度范围内，形成完善的学校信息公开程序。公开程序性规范是学校信息公开的重要内容，在信息公开审查程序、公开程序、决策程序等方面确保能够公之于众，尤其应当将学校的重点工作、改革的重点任务、破解的发展难题及教师与学生关注的热点事项进行公开，努力做到程序和制度公开、申请程序公开、处理结果公开。要开展综合而科学的论证，并确保这些过程和结果向社会和全校师生公开。同时，要做到公开信息真实、公开活动规范、公开内容合法、公开程序合规。

3 高等教育治理法治化的发展路向

3.1 追求教育公平：高等教育治理法治化的价值诉求

公平正义的精神是法治国家的基本特征。教育公平是法治国家发展教育事业必然遵循的基本原则。从法理的角度来看，教育公平是公民的受教育权能够通过制度性保障而公平地得以实现的一种社会权利分配状态[11]。高等教育公平不仅指教育权利平等与教育机会均等，还指教育资源的合理分配，它不仅是发展高等教育的一种价值理念，还是一套确保公平的规则体系。高等教育公平的实现，关键就在于建立一套确保教育资源在各类群体之间合理分配、决策民主、管理透明的规则体系，而完备的规则体系的建立恰是高等教育治理法治化的根本前提。只有坚持高等教育治理法治化，建立完备科学的规则体系，才能确保高等教育管理部门和高等学校在做出重大决策时遵循实体性规则和程序性规则，才能确保师生全员甚至社会公众参与决策，才能切实保护各类学生接受高等教育的机会与权利，才能纠正高等教育市场化取向可能衍生的种种不公平问题，进而确保教育资源的分配能切实体现公众利益，最终实现教育的公平与正义。

3.2 学术与权力的平衡：高等教育治理法治化的理性路向

高等教育治理法治化是高等教育内在的法治化，是高等教育管理者与参与者促使高等教育内部治理的法治化。高等教育的基本功能是教学科研、科技创新和社会服务。高等教育管理者提供的是目标、制度和秩序，通过有效治理履行自我职能。目前，较多高校不同程度存在行政权力凌驾于学术之上的状况，学术不仅受行政权力的管辖，而且有时会被迫偏离应有方向。这使得我国高等教育内部治理在行政权力的干涉下有很大的局限性。在依法治国的基础上，全面推进高等教育内部权力体系均衡化，需要在相互激励、相互推动和相互制约上下功夫，让我国高等教育治理法治化实现去行政化和回归学术，让高校真正成为做学问和教书育人的净土。在我国法治建设的总体路向上，采取政府推进型法治，属于强制性制度与机制变迁。而法治的内生属性是诱致性变迁的路向，是在公民享有权利的过程中产生对公共权力的制约。在两者之间寻求平衡是高等教育治理法治化的发展路向。随着国家法治化的推进，高等教育法治必然因国家法治、教育法治的内容而推进，也势必有科学理性的制度安排出现。高等学校章程和高等学校内部规范成为约束高等教育管理者的规则，保证高等教育法治化的基本路向沿着法治方向发展。事实上，高等教育善治的目的就是要把高等教育这个庞大复杂的组织置于系统完整的规则框架下运行，确保高等教育中各种权力的获取和行使都依法依规，确保利益相关者的利益诉求依法依规表达。基于规则的高等教育善治是高校治理体系与治理能力的现代化，是符合高等教育属性及其发展规律的管理之善，是高等教育治理的“至善”。

3.3 师生多元主体有效参与：高等教育治理法治化的实践诉求

高等教育治理法治化并非教育行政机关“治”高等教育，也并非高等教育完全的自治，而是在法律和内部规范的框架内开展的高等教育治理活动。高等教育治理的主体是全体师生员工，包括管理者自身。如何去行政化，实现真正的高等教育师生的权利保障和管理者的管理权力制约，发挥学术共同体的功能，是决定高等教育治理法治化程度的重要内容。多元主体参与高等教育法治，是高等教育治理法治化应有的逻辑与实践路径。高等教育参与式治理，是指与高等教育政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。实施和推广高等教育参与式治理，有利于改善高等教育的生态，提升广大师生的主体意识，促进高校的持续发展。在全球化的今天，高等教育社会功能日渐多元化，参与式治理可促进师生互动，既能满足日益高涨的高等教育师生参与诉求，又能保证良好的高等教育管理，可促进高等教育的良性发展。