公路事业单位“资不抵债”的成因与对策

胡秀清

【摘 要】 文章从财务管理的主要活动“筹资、投资、运营”出发，分析了由全公费改制为半自费的H省公路管理局的“资不抵债”问题。研究发现：H省公路管理局“资不抵债”的成因是筹资方式不科学、投资渠道不通畅和运营流程不健全；因此，应选择科学的筹资方式、开辟有效的投资渠道以及建立健全的运营流程，从“筹资、投资、运营”三方面共同解决“资不抵债”问题。研究对解决我国公路事业单位遇到的财务困境，提升公路行业的运营成效，乃至贯彻落实党的二十大提出的“建设交通强国”战略决策，都具有重要的借鉴意义。

【关键词】 公路管理； 事业单位； “资不抵债”； 财务管理

【中图分类号】 F234.3  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）11-0107-07

一、引言

近年来，国家出台了一系列政策法规，对公路建设的招投标、勘察、清理等业务进行了全面规定。党的二十大提出“加快建设交通强国”。2023年3月，交通运输部等五部门联合印发《加快建设交通强国五年行动计划（2023—2027年）》，提出“构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通运输体系，实现交通运输质的有效提升和量的合理增长，奋力加快建设交通强国，努力当好中国式现代化的开路先锋，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚强有力的交通运输服务保障”。加强非经营性公路的建设养护，不仅符合我国的政策法规，而且有助于贯彻党的二十大“建设交通强国”的精神。

公路建设养护由公路事业单位负责，养护成效的高低取决于公路事业单位的运营管理。然而，近年来不少公路事业单位因为自筹经费不力，无法偿还到期贷款，面临“资不抵债”困境，严重影响了单位自身的运营成效和所辖公路的建设养护。同时，现有公路管理研究主要聚焦公路项目的收费权、运输经济、时空分布和公路上市公司的财务风险与价值评估，较少关注公路事业单位的财务管理问题[ 1-4 ]。因此，为丰富现有研究，落实党的二十大提出的“建设交通强国”战略，解决公路事业单位面临的“资不抵债”困境，本文以由财政拨付经费改制为半自筹经费的H省公路管理局为例，从财务管理的主要活动“筹资、投资、运营”出发，分析H省公路管理局“资不抵债”的问题并提出相应的建议，为解决公路事业单位的财务困境提供参考借鉴。

二、文献综述

本文首先使用CiteSpace对收录于知网数据库的核心期刊发表的公路管理类文献进行年度发文量统计，如图1所示。自1993年来，公路管理每年均有发文，这说明公路管理持续受到学者的关注，该领域的研究具有重要价值。其次，使用CiteSpace对收录于知网数据库的核心期刊公路管理类文献进行关键词统计，如图2所示。公路管理的高频关键词主要有“财务危机”“财务风险”“财务评价”“公路项目”等，这说明财务管理是公路管理的研究重点。

在此基础上，本文进一步梳理了公路财务管理类文献的发展脉络。公路财务管理研究起源于20世纪90年代，最早为公路理论研究，即从理论层面综述公路财务管理的相关概念和问题。周国光[ 2 ]阐述了公路项目的特许经营权、收入管理、股权评价等概念；高振福[ 5 ]在此基础上探讨了高速公路施工企业的财务管理问题；李琼[ 6 ]进一步讨论了这些问题的对策和解法。随着可持续发展和财务共享等新概念的提出，研究者陆续将这些概念引入公路财务管理，探讨公路财务管理的新问题。有学者探讨了公路施工的网络化财务管理，并在此基础上讨论了财务共享服务平台的建设问题；范旭涛[ 7 ]基于公共財政视角，分析总结了公共财政框架下的高速公路管理问题；王芳等[ 8 ]和黄晞[ 9 ]从收费统计和应对财务危机的角度出发，提出了财务视角下的公路费率优化方法。

近年来，随着研究技术的发展以及公路领域数据可获得性的增强，公路理论研究逐渐发展为公路项目研究和公路数据研究。一方面，部分学者以公路管理项目为对象，用案例分析法研究公路项目的内部控制、预算管理和核算实践。例如：王晓水[ 10 ]以公路项目核算为研究对象，提出针对公路项目的复式核算方法；高屾[ 11 ]以工程实例为对象，发现“营改增”可以显著改善公路项目的财务评价和经营业绩。另一方面，部分学者以公路管理数据为对象，用计量分析法研究公路财务的指标体系、价值评估和空间格局。例如：刘杉和谢辉[ 12 ]使用粗糙理论，用粗糙模拟技术构建高速公路的财务指标评价体系；颜如意[ 1 ]选取一系列指标，使用因子分析法构建公路财务管理的综合性评价框架；郝德强[ 13 ]基于期权模型，提出了基于复合实物期权的高速公路项目价值评估模型。此外，王姣娥等[ 3 ]和刘媛媛等[ 4 ]还将公路管理与地理学结合，研究我国收费公路的空间格局和时空演进，发现我国收费公路空间格局的不平衡以及与梯度经济格局的不协调，一定程度上实现了公路管理与其他学科的交叉融合。

综上，公路财务管理方面的核心研究主要聚焦于公路项目和公路上市公司，从理论、案例、数据等层面探讨公路项目的收费权、运输经济、区域差异、时空分布和公路上市公司的财务风险与价值评估，主要关注公路项目和上市公司的盈利性，较少关注公路事业单位的财务管理。因此，本文以H省公路管理局为例，全面系统地研究公路管理局面临的“资不抵债”问题。

三、案例分析

（一）案例简介

H省公路管理局前身为H省公路养护质量监督中心，是H省交通运输厅的下级行政事业单位，主要负责H省公路养护、管理、规划并指导相关路政工作，具体情况如下：

1.机构设置

H省公路管理局为正处级单位，科室设置如下：

如图3所示，H省公路管理局内部设置办公室、人事科（工会、团委）、财务与审计科、资产管理科、公路养护科、工程规划管理与质量监督科、路政法制科、安全生产监督科共8个科级机构，有编制130余名。

2.资金来源

H省公路管理局的相关人事编制、业务指导隶属H省，财务预算管理和执行隶属省一级管理，经费来源为财政资金和自筹经费结合。其中财政资金占比约为70%，自筹经费占比约为30%，自筹资金的来源多为银团贷款，利率比同期银行利率高出3%左右。单位内各职能部门均依据2012年颁布的《事业单位会计制度》执行独立核算。

3.资产构成

H省公路管理局全省通车里程为40 163.295公里，其中国省干线65条（4 818.962公里），其余为农村公路（35 344.333公里）。全省境内又有公路桥梁337座，隧道13座，各类建设、养护、应急、抢险机械设备1 331台（套）。在全省公路中，沥青路2 899.94公里（占比约7.2%），水泥路36 823.63公里（占比约91.7%），简易铺装路面65.577公里（占比约0.16%），其余为未铺装路面（占比不足0.1%）。

（二）问题提出

如上所述，H省公路管理局机构设置完善，会计制度规范，所辖公路宽广，在财务上本不应出现严重问题。然而，2006年，国家对H省公路管理局进行改制，将其由资金完全依赖财政拨付的公费单位改为带有自筹经费性质的半自费单位，单位开始用银团贷款进行融资。2022年底，银团贷款到期，H省公路管理局无法偿还所有贷款，面临“资不抵债”困境，一度只能依赖上级補助还款。H省公路管理局面临的“资不抵债”问题，是诸多公路事业单位可能共同面临的问题，因此深入研究此问题具有重要意义。

（三）成因分析

前人研究表明，筹资方式的不恰当、投资渠道的不通畅和运营流程的不健全均会增加单位的运行成本和偿债压力，导致“资不抵债”。运营流程贯穿单位方方面面，与单位结合最为紧密，是造成“资不抵债”的最重要原因[ 14-15 ]。因此，本文在已有研究[ 16-17 ]基础上，按照“筹资、投资、运营”的逻辑，对H省公路管理局“资不抵债”进行成因分析。结果发现：不科学的筹资方式导致财务负担过重，是单位“资不抵债”的前提；不通畅的投资渠道导致资金盘活失效，加剧单位的偿债压力；运营流程不健全则导致单位出现大量的成本重叠，是H省公路管理局“资不抵债”的主要原因。基于此，本文将H省公路管理局“资不抵债”的成因归纳提炼为筹资方式不科学、投资渠道不通畅和运营流程不健全三大方面，具体如图4所示。

1.筹资方式不科学

不科学的筹资方式导致财务负担过重，是H省公路管理局“资不抵债”的成因。H省公路管理局自2006年改制以来，自有资金大部分依赖银团贷款。较之发行债券，银团贷款虽易于审批却利率较高，会加重单位的财务负担。长期使用银团贷款，导致H省公路管理局资金收支“赤字”严重。为顺利还债，H省公路管理局提高了养路费的收取比例，以期用养路费作为还债来源。然而，自2009年“费改税”以来，养路费已全面取消，单位仅能依靠自有资金和政府补助还债，至2022年仍有巨额贷款未偿还。管理层在筹资时未通盘考量单位的财务状况，导致H省公路管理局筹资决策失误，埋下了“资不抵债”的隐患。

2.投资渠道不通畅

投资渠道不通畅导致资金盘活失效，加剧了H省公路管理局的偿债压力。H省公路管理局面临较大的偿债压力，日常资金除了还债和维持运营外，缺少诸如基金、工程、期权等有效投资渠道，投资效率低，无法有效盘活资金。这跟H省地处西南，资本市场欠发达，居民投资意愿不强有关，也从侧面反映出H省公路管理局投资意识的薄弱和职工投资技能的缺乏。这些都会导致单位无法开辟有效的投资渠道，无法用投资获取充足的现金流，最终导致“资不抵债”。

3.运营流程不健全

除筹资方式不科学和投资渠道不通畅外，运营流程不健全带来成本重叠，是导致H省公路管理局“资不抵债”的主要原因。运营包括职能设置、预算、采购、管理、核算、审计等具体业务，主要表现为职能设置不合理、预算审批漏洞大、采购管理成本高、会计核算错漏多、审计监督机制弱和信息沟通不及时。

（1）职能设置不合理，主要表现为权责划分不清晰、绩效考核不科学和风控机制不完善。第一，权责划分不清晰。H省公路管理局将核算与审计职能统一设置在财务审计科，工程规划管理与质量监督职能统一设置在工程规划管理与质量监督科，没有分开设置核算、管理与监督职能，违背了“不相容职务相分离”原则。这会加大舞弊风险，引发自我评价、侵占资产等后果。第二，绩效考核不科学。H省公路管理局遵循所有员工“吃大锅饭”的机制，导致员工产生消极思想，单位管理成本重叠，加大了财务负担。第三，风控机制不完善。如图5所示，H省公路管理局虽设立了“应急管理”栏目，却没有设立专门的风险管理部门，仅将风险管理作为安全质量监督科的一项子职能。同时，H省公路管理局既没有招聘专门的风险管理人员，也未让职工树立有效的风险管理意识。因此，当单位“资不抵债”时，管理层无法制定科学的筹资决策，职工无法协助单位找到合理的偿还途径，也缺乏具有专门职能的风险控制与管理部门，只能任由收支赤字不断扩大。权责划分不清晰、绩效考核不合理与风控机制不完善导致成本重叠和管控失效，最终造成“资不抵债”。

（2）预算审批漏洞大，主要表现为预算拨付不严格、预算审批不规范和预算监管不到位。第一，预算拨付不严格。单位缺乏科学的预算制定方法，没有严格执行事业单位预算制度，预算根据管理层的需要拨付，年初预算拨付大多未能落实到位。第二，预算审批不规范。单位越权和跨职责审批现象严重，报销审批以人情为主，许多程序未按规定要求审批，“随意报销”多。第三，预算监管不到位。单位预算、资产、采购、合同等控制普遍低效，决算审核和经济责任监管弱，缺少必要的质量监督复核。预算审批的漏洞会引发舞弊，造成单位内部成本虚增和资源浪费，最终造成“资不抵债”。

（3）采购管理成本高，主要表现为采购施工成本高和管理模式较复杂。第一，采购施工成本高。近年来，公路大修频率增加，平均造价、养护费、修理费等持续走高，造成公路材料采购价格和建筑施工成本虚增，加重了单位的采购负担，但公路通行费却没有随之上涨，导致单位收支进一步失衡。第二，管理模式较复杂。现今我国收费公路多采用“一路一公司”独立管理的模式，H省公路管理局因为所辖地区地势复杂，拥有干线较多，无法进行统一管理，故按照地域人为地将高速公路网分割至不同站点，交由不同分局和主体进行管理。这种落后于时代的管理模式引发成本重叠，增加不必要的成本支出，与较高的采购施工成本一同增加了单位的财政负担，最终导致“资不抵债”。

（4）会计核算错漏多，主要表现为会计系统不健全，核算范围不正确和计量方法不科学。第一，会计系统不健全。H省公路管理局因技术落后，很多做账流程仍然停留在手工阶段，无法建立起统管全局的会计信息系统，这降低了单位的运营效率，增加了很多不必要的成本支出，也给管理层提供了舞弊空间。第二，核算范围不正确。出于简化核算的需求，H省公路管理局将所辖公路占用的土地资源、路基、路面、隧道照明和通风系统、公路行道树，一起确认为公共基础设施，而不考虑公路行道树作为生物资产和土地资源作为无形资产的特殊性，也未考虑隧道照明和通风系统的所有权是否归属于管理局、是否应作为管理局资产、资产的价值是否满足固定资产的核算标准，违背了会计准则的“实质重于形式”原则。第三，计量方法不科学。H省公路管理局将所有资产都以历史成本计量，对管养的线路等资产未设置明细科目，也未按照要求计提折旧和减值，无法反映其净值。会计系统的不健全、核算范围的不正确和计量方法不科学，会拉低单位整体的运营效率，给管理层提供了舞弊操纵成本的空间，引起企业成本虚增和不必要的资源浪费，最终导致“资不抵债”。

（5）审计监督机制弱，主要表现为监管机制不完善、信息披露不规范和资产保管欠监督。第一，监管机制不完善。H省公路管理局对领导干部以“自查”为主，往往在领导干部离任时才主动进行经济责任审计；内部监督范围狭窄，缺乏对内部控制、环节缺陷、舞弊情况等的监督评价。同时，公众监督、媒体监督效力弱，缺乏有效的外部监督机制。第二，信息披露不规范。目前H省公路管理局仍按照政府会计准则，使用资金平衡表披露信息。与企业所用的资产负债表相比，资金平衡表可读性不强，未能科学明晰地反映单位的财务状况，导致信息披露不规范。第三，资产保管欠监督。单位未構建严格的资产保管制度，拖延资产盘点、侵占公共资产的现象时有发生。监管制度的不完善、信息披露的不规范和资产保管不科学监督，均会增加管理层的舞弊空间，导致资源浪费和“资不抵债”。

（6）信息沟通不及时，主要表现为信息技术欠发达、部门之间沟通难和反馈机制不完善。第一，信息技术欠发达。H省公路管理局信息化程度较低，管理层和职工对信息化的认知及掌握均不足，无法建立起统管全局的信息共享平台，降低了信息获取的效率。第二，部门之间沟通难。由于信息技术欠发达，部门之间信息沟通不畅，存在较多的“业务壁垒”和“数据烟囱”，员工大局意识薄弱，“推诿扯皮”现象严重，管理层无法从总体上有效统筹各部门形成合力。第三，反馈机制不完善。H省公路管理局缺乏有效的监督反馈机制，各部门运行情况无法反映至管理层，管理层也无法通过监督反馈监控单位的实时运行，尤其是现金流的运行。信息沟通的不及时会降低单位的运行效率，在导致“资不抵债”的同时，妨碍单位的长期发展。

综上，H省公路管理局的“资不抵债”并非单一原因形成，而是“筹资、投资、运营”三方面共同作用的结果。因此，要解决H省公路管理局“资不抵债”的问题，就要从“筹资、投资、运营”三方面共同采取措施。

四、对策建议

如前所述，H省公路管理局的“筹资、投资、运营”均存在问题，表现为筹资决策失误导致的财务负担过重，投资渠道狭窄导致的资金盘活失效和运营流程不当导致的经营成本重叠。因此，单位需要从“筹资、投资、运营”三方面共同采取措施，全面地解决“资不抵债”的问题。

（一）制定科学的筹资决策，减轻财务负担

要从根源上解决H省公路管理局“资不抵债”的问题，就需要制定科学的筹资决策，避免使用银团贷款等高利息方式筹资。管理层要根据单位的财务状况和偿债能力，选择符合单位实际状况的，例如发行政府债券、政府购买服务、政府采购工程等筹资方式，从根源上杜绝“资不抵债”。

筹资决策不科学也反映出H省公路管理局的体制架构存在问题。H省公路管理局为改制而成，“家长制”思维烙印明显。“家长制”思维是将决策权归于一把手，让一把手统管全局，这样虽可以提高运营效率，但易使单位运行过度依赖个人素质，容易导致决策失误，采用银团贷款方式融资就是“家长制”下决策失误的体现。同时，现代社会职工之间更强调个性，追求“自我实现”，这一切都要求组织采用更灵活的架构。在此背景下，H省公路管理局仍沿用陈旧的“家长制”，必然会因过分强调服从而无法发挥新进职工的个性和专业技能，最终因决策失误而“资不抵债”。

因此，除了采用科学的筹资方式外，H省公路管理局还应当改进体制，使体制架构满足职工“自我实现”的需要。例如，可以使用矩阵制等新型组织架构完善现有的体制架构，运用新体制发挥人才专长，帮助实现单位筹资的科学化；再运用技能考核等招聘机制引入专业人才，利用团队建设提高人才的归属感；在改进体制与留住人才的基础上，利用人才专长帮助开辟有效的筹资渠道，从人才保障的根本层面化解筹资方式不科学的问题。

（二）开辟有效的投资渠道，扩大资金来源

造成H省公路管理局“资不抵债”的另一原因是缺少有效的投资渠道。因此，H省公路管理局应当选取科学合理的投资方式，努力开辟投资渠道，增强“输血”能力，尽力盘活单位资金，形成源源不断的现金流，帮助单位进行还款。而单位投资渠道狭窄的根源是管理层对投资活动的不重视和职工缺乏专门的投资技能，这就需要单位从组织文化和人才制度两方面采取措施。

本文进一步调查投资问题，发现除了H省地处偏远、资本市场欠发达外，缺少强有力的组织文化支撑和完善的技能培训机制也是H省公路管理局投资渠道狭窄的重要原因。一方面，在组织文化上，H省公路管理局虽重视“廉政建设、质量监督、清廉公路”等，却并不重视组织文化建设。整个单位缺少强有力的文化支撑，职工缺乏认知新概念、学习新技能、领悟新方法的动力与热情，尤其是开辟投资渠道，盘活现有资金，帮助实现单位长期可持续发展的热情。同时，职工对投资的认知仍停留在“购房买地”等传统层面，缺乏学习新概念和新技术的动力，对金融投资、价值投资等投资新概念和新技术认知不足。另一方面，在技能培训上，单位虽将正式编制的人事招聘纳入全市事业单位公开招聘考试体系，但职工培训多采用“以老带新、口耳相传”的模式，缺乏正规的、针对新概念和新技术，尤其是专业投融资技能的培训，也缺少招聘专门的金融、投资类人才。这就导致单位缺少专业人才和专有技术来开辟投资渠道，也是导致单位“资不抵债”的重要原因。

因此，除了开辟有效的投资渠道外，单位还需要加强组织文化建设和专业技能培训。一方面，H省公路管理局需要建设强有力的组织文化，提升整个单位学习新技术、新概念的热情，尤其是投融资类新概念的热情。单位可以定期开展投融资、金融风险、财务管理等新知识和新技术的培训，营造“学习型”的工作氛围，激发员工学习新技术和提升自我的积极性，使员工积极运用新技术帮助单位开辟投资渠道。另一方面，单位需要定期组织培训，提高员工对新技术、新知识的认知，使员工学习掌握更多的投融资技能。此外，单位还可以通过团队建设等活动提高员工的归属感，培养员工从长期、全局的角度帮助单位解决投融资问题。

（三）建立健全的运营流程，控制运营成本

运营流程不健全导致的成本重叠是H省公路管理局“资不抵债”的主要原因。单位需要从职能设置、预算审批、采购管理、会计核算、审计监督和信息沟通等具体运营流程层面共同采取措施。

1.职能设置层面

（1）明晰权责划分，将财务与审计、管理与监督职能分开设置，避免因不相容职务不分离导致舞弊。（2）参照企业单位建立有效的绩效考核制度，将员工绩效与业绩挂钩，提升员工的奋斗动力。（3）加强风险管理，变事后应对为事前预防，帮助员工树立从总体上应对风险和处理风险的意识，提高单位整体的风险导向意识和风险应对能力。同时，将风险管理部门从安全质量监督科独立出来，实现部门权责的分离和专门化，完善风险应对与防范机制。

2.预算审批层面

（1）制定科学的预算方法，严格执行事业单位会计制度，避免随意拨付。（2）健全预算审批制度，避免因“人情”和舞弊产生漏洞。（3）加强预算监管，尤其是对预算、资产、采购、合同等低效缺位预算的监管，落实预算审查，避免单位因预算审批不科学造成“资不抵债”。

3.采购管理层面

（1）做好市场调查，精细化采购流程，尽量选用物美价廉的原材料，避免因采购舞弊造成资源浪费。同时，控制施工成本，加强对公路工程的监管。（2）简化公路管理模式，采取统一收费的现代化公路管理模式，避免因公路管理繁琐重叠造成成本虚增。

4.会计核算层面

（1）建立覆蓋全局的会计信息系统，提高会计核算的效率。（2）采用正确的计量方法，根据公路行道树、路面、隧道照明和通风系统的经济实质进行科学计量，避免资产价值计量失误。（3）完善资产的折旧和减值等会计政策，使相关会计政策能反映资产的真实价值，避免虚增开发成本。

5.审计监督层面

（1）建立有效的内外部监督管理体系，加强经济责任审计和其他专项审计，避免因监督体系不完善造成单位运行失效。（2）参照企业会计制度，改资金平衡表为资产负债表，规范信息披露。（3）完善资产保管制度，加强资产管理，避免拖延资产盘点、侵占公共资产等行为。

6.信息沟通层面

（1）加强信息技术建设，构建覆盖全单位的信息共享平台，以信息技术提升运行效率。（2）通过信息共享平台培养管理层掌控全局的意识，加强不同部门的沟通交流，促进“业财融合”，避免各部门之间因沟通不畅形成“数据烟囱”。（3）运用信息化技术提高整个单位的反馈运营效率，加强对运营流程，尤其是资金运营的监督反馈。

五、结语

H省公路管理局承担着本省公路养护的重要职责，然而却出现“资不抵债”，这也是公路事业单位面临的共同问题。因此，本文从财务管理的主要活动“筹资、投资、运营”出发，分析H省公路管理局“资不抵债”的成因，发现其“资不抵债”的原因是筹资方式不科学、投资渠道不通畅和运营流程不健全，具体表现为银团贷款负担重、投资渠道效率低、职能设置不合理、预算审批漏洞大、采购管理成本高、会计核算错漏多、审计监督机制弱和信息沟通不及时。为此，单位应当从“筹资、投资、运营”三方面共同采取措施，做到以下几点：第一，选择科学的筹资方式，减轻财务负担；第二，开辟有效的投资渠道，扩大资金来源；第三，建立健全的运营流程，控制运行成本。本文的研究在一定程度上有利于解决H省公路管理局“资不抵债”的问题，并且对解决公路事业单位的“资不抵债”问题，完善公路事业单位财务管理制度乃至提升整个公路行业的运营成效，都具有重要的借鉴意义。

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