新时期公立医院纪委监督对象界定标准及范围研究

赵欣悦 蒲皆秀

［摘 要］加强公立医院纪委监督工作是深化医疗领域全面从严治党的必然要求。本文结合公立医院机构性质和人员构成，构建了认定公立纪委监督对象的“身份+行为”双重维度标准，进一步明确了监督对象的范围和具体类型，为新时期全面提高医院管理水平、推动公立医院高质量发展提供了参考。

［关键词］公立医院；监督；界定标准

［中图分类号］R-01 文献标志码：A

医疗卫生领域不仅是我们党依法执政、各级政府履行社会管理职能的重要部分，更涉及民生，关系人民群众的幸福感和获得感。在新时期，进一步加强公立医院权力制约监督，推进党风廉政建设，不仅是深化全面从严治党的必然要求，也是营造风清气正的医疗环境、推动公立医院高质量发展的重要举措。

1 新时期加强公立医院纪委监督工作的背景

随着2016年《中国共产党党内监督条例》的修订和实施，党内监督已经实现全覆盖。根据党全面领导原则，党的监督对象不能仅局限于党内，党对全国、全社会都负有监督责任［1］。于2010年修订、2018年废止的《中华人民共和国行政监察法》规定，纪委原先的监督对象主要为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，监察监督范围太窄［2］。这导致公立医院中部分行使公权力的公职人员处于监督之外，如在管理并监督国有资产等重要岗位上工作，和临时从事与职权相联系的管理事务的相关工作人员等，若这些人员同时并非党员、无法接受党内监督，则会给党和国家监督体系的构建带来“盲区”。监督是公立医院纪委的首要职责、基本职责，强有力的监督是执纪问责的基础。为了解决对部分领域、部分人员监督缺位等问题，2018年3月《中华人民共和国监察法》正式施行，首次明确将公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中“从事管理”的人员纳入监察对象范围，2019年3月《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》出台，贯通执纪与执法，实现了党内监督和国家监察有机统一，把公办事业单位“从事管理”的人员，即“行使公权力的公职人员”纳入了统一监督范围，实现了监督“全覆盖”，完善了党和国家的监督体系。

2019年，国家卫生健康委印发《公立医院章程范本》，规定所有公立医院设立纪律检查委员会，明确医院纪委是党内监督专责机关，在医院党委和上级纪委的领导下，全面履行监督执纪问责职责。依據2022年6月22日出台的《纪检监察机关派驻机构工作规则》，虽然公立医院纪委属于事业单位内设机构，并未赋予监察权，但这并不意味着公立医院中行使公权力的人员在纪委监督范围之外。在具体实践中，公立医院纪委协同上级纪委监委，共同对全体党员及“从事管理”的人员进行联合监督，履行监督职责［3］。

2 公立医院纪委监督对象现行规定及存在问题

精准界定监督对象，是加强公立医院权力制约监督的首要问题。党的二十大强调，要“强化对公权力运行的制约和监督”。《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等文件规定：“党内监督的重点对象是党的领导干部”“必须加强对关键岗位领导干部履行职责、行使权力情况的监督”。因此，公立医院纪委主要监督对象是党的各级组织和全体党员，新时期背景下重点监督对象是所有“从事管理”的人员，包括领导干部，以及没有领导干部身份但行使公权力的人员。公立医院中具体哪些人员属于“从事管理”的人员？如何运用统一的标准去界定范围？本文着重探讨该部分监督对象的界定标准。首先应梳理公立医院的人员构成，厘清现行规定。

2.1 公立医院性质及人员构成

在我国，事业单位不同于行政机关和国有企业，其职能范围是公共事务领域，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动，具有公益性质。公立医院属于医疗卫生事业单位，主要承担为社会公众提供基本医疗保障的公共职能。公立医院中从事管理的人员，在特定条件下承担着某些公共事务管理和公共服务的职能，行使部分公权力，这也决定了公立医院的人员构成具有一定的行业特殊性。

将公立医院工作人员按照人员身份分类，包括事业单位编制人员、合同制人员、劳务派遣人员、进修人员、规培生、实习生等。若按照岗位设置分类，公立医院岗位分为三类：管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位［4］。管理岗位指承担领导岗位职责或管理任务的工作岗位，包括医院领导班子以及对人、财、物、事进行监督和管理的职能处室工作人员，如党办、院办、组织人事、计财、医务、医保、信息等职能处室。专业技术岗位指从事专业技术工作的岗位，包括临床医技科室的医生、护士、技师、药师、实验室科研人员等。工勤技能岗位指承担技能操作和维护、后勤服务保障等职责的人员，如水电工、驾驶员、保洁、保安、导医等。

2.2 公立医院纪委监督对象的现行规定及存在的不足

根据2021年9月出台的《中华人民共和国监察法实施条例》，公立医院中“从事管理”的人员，包括该单位及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。主要有以下四类：领导班子成员及国家工作人员，如公立医院党委书记、院长、党委副书记、副院长等；中层和基层管理人员，包括管理岗六级以上人员；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳；临时从事与职权相联系的管理事务的人员。

然而，该规定对公立医院“从事管理”人员的界定还不够清晰，在实践应用中还存在部分较为模糊的地带。首先，采取列举方式界定范围存在“遗漏”，公立医院院长、副院长等以职务为标准的认定方式不能穷尽公立医院所有“从事管理”的人员［5］。公立医院内部还设有多类行使公权力或临时从事与职权相关的管理事务的专业委员会和小组，如招标、药事管理、医学伦理、医疗质量与安全等专家委员会等，从事这些工作的人员理应纳入监督范围。其次，将中层管理人员对应为管理岗六级以上职员，则涵盖的监督对象范围具有一定局限性。根据《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见规定，事业单位管理岗六级对应副处级职级。然而在实践中，对副厅级省级公立医院来说，管理岗六级以上仅限于职能处室正职以上的中层管理干部，对于正科级县级公立医院来说，其领导班子也无法达到副处级。在监督实践中，如果机械地适用该规定，则容易导致遗漏本应进行监督的有关对象。公立医院的基层管理人员虽处于权力的末端，但与群众生活联系最为紧密，直接影响群众的切身利益，理应加强对该部分群体的监督工作。因此，该划分标准有待进一步完善。

3 公立医院纪委监督对象界定标准

3.1 “身份+行為”双重维度界定标准

“行使公权力的公职人员”这一表述包含了两个判断标准，“行使公权力”是“行为”标准，“公职人员”是“身份”标准。为了更加清晰地界定公立医院纪委监督对象范围，本文构建了“身份+行为”双重维度标准，以覆盖公立医院纪委所有的监督对象。“身份”标准是静态维度，包含两个方面：其一，是否具备中国共产党党员身份；其二，是否担任领导职务或承担管理职责。“行为”标准是动态维度，以是否从事管理事务、行使公权力作为判断条件。一般先运用“身份”标准，再运用“行为”标准，只要符合这两个标准中的一个，基本就可以界定为公立医院纪委监督对象［6］。

3.2 “身份+行为”界定标准的具体运用

落实到具体实践中，“身份”标准即公立医院全体中共党员，以及在管理岗位的所有人员，包括所有担任行政领导职务的领导干部和在普通管理岗位上的工作人员。具体包括医院领导班子成员、中层党政管理干部、临床医技科室主任、护士长、基层管理人员和从事医疗数据统计、传输、维护等信息管理工作的人员。“行为”标准是指从事与职权相联系的管理事务的人员，如普通医生护士或后勤保障人员临时代表医院或科室参加带有公权力性质的事宜，如招投标、采购、招聘活动，虽然相关人员不符合“身份”条件，但其行为属于行使公权力范畴，便符合监督对象的界定标准。

3.3 公立医院普通医生是否属于“从事管理”的人员需要特殊分析

监督“全覆盖”管的是公权力，针对的是行使公权力的公职人员。具有法定资质的医生在诊疗活动中为患者开立处方的权利，即处方权。处方权源自医师具有的专业知识或行业优势，属于技术服务性质，而不存在于公民与国家、社会之间，不具有组织、监督和管理公共事务的特征［7］。因此，专业岗位的普通医生行使的处方权不属于公权力范畴，对于不担任领导职务、没有管理职责、仅从事专业性工作的普通医生，如果同时并非党员，那么就不应纳入纪委重点监督对象范围。

然而，当普通专业技术岗位的医务人员临时从事与职权相联系的管理事务时，其所行使的管理职能本质上是公立医院授权的公权力，其代表的是医院，其行为对医院的公共财产具有管理和支配效力，普通医生便发生了身份的转化，变成了从事组织、领导、管理、监督等工作的人员，成了重点监督对象。具体而言，包括其担任医院各类管理委员会成员，以及参与招投标、医药器械采购、人员招聘等医院重要事项时。对于其他从事特定管理事务的人员，如从事医疗数据统计、传输、维护等信息管理工作的人员，其管理的信息和数据是公立医院对医疗业务进行管理、监督、决策的重要依据，工作内容具有公务性质，因此也属于监督对象，如信息部门工作人员、药学部工作人员等。其他还包括拥有国家经费支持的科研项目负责人、学科带头人、科主任助理、代理科主任或护士长等。

4 公立医院纪委监督对象具体范围

为更加清晰、灵活、具体地把握公立医院纪委监督对象范围，可以将公立医院纪委监督对象分为以下三类主体：各级党组织、全体党员以及所有“从事管理”的人员。其中，全体党员与“从事管理”的人员在具体实践中有时会存在交叉。

作为公立医院纪委监督对象的各级党组织和全体党员无需赘述，需要重点分析的是公立医院中所有“从事管理”的人员。公立医院“从事管理”的人员包括担任行政领导职务的领导干部，以及不具备领导干部身份但在普通管理岗位工作或临时从事管理事务的人员，且公立医院中具体哪些人员属于“从事管理”的人员，哪些不属于“从事管理”的人员，他们的认定标准和范围类型需要根据法律法规进行规范认定，同时也需要随着实践的发展不断完善，处于动态范畴。在公立医院中属于“从事管理”的人员，具体包括以下两种类型。

4.1 居于管理岗位

这一类型指拥有行政领导职务、承担管理任务和管理监督国有财产的人员。这种情形主要依据“身份”标准来界定范围，具体包括公立医院本院及分院的领导班子成员、中层党政管理干部（党办、院办、组织人事、宣传统战、计财、医务、护理、医保、审计、招标、采购、基建、科技、教育、信息、总务、医联体等职能处室的副科长级以上干部）、临床医技科室主任（科主任、科副主任）、护士长（大科护士长正副职、专科护士长）、技师长，这类人员一般都具有行政领导职务，由医院党委发文任命，在任职期间行使相关职权。其他居于管理岗位的人员还有职能处室普通基层管理人员、会计、出纳等。

4.2 承担管理职责

这一类型指在一些临时情况下，如被赋予临时管理职责、从事医院指派的临时任务、作为某岗位的临时负责人、医院未及时发文任命但实际从事与职权相关联的管理事务的人员。虽然没有医院正式任免发文，但实际从事管理工作，承担管理职责，行使相关职权，也属于“从事管理”的人员，这种情形主要根据“行为”标准来界定范围。在实践中，普通专业技术岗位的医生、护士、技师、实验室科研人员或者工勤人员虽然不在管理岗位，但可能被临时授权行使公权力，参与医院人事招聘、医疗器械采购、招投标竞价、药事管理、职称评审、医疗数据管理、伦理审查、医疗不良事件听证会等医院重要事项，这时便应当界定为监督对象。把握这类人员的关键应紧紧围绕其是否从事了管理事务，是否行使了公权力。

5 结语

随着医疗领域全面从严治党的持续推进，公立医院纪检监督工作在提升医院管理效能方面发挥着越来越重要的作用。公立医院纪委要主动适应党风廉政建设与行风建设工作的新任务、新要求，加强公立医院纪检工作规范化、法治化、正规化建设，营造风清气正的医疗环境，为增强人民群众的幸福感提供有力保障。这是各级纪检监察机关需要依法履行的监督责任，也是我们始终肩负的政治责任。

参考文献

［1］任建明，王璞. 党和国家监督体系：对象、目标及其实现路径［J］. 学术界，2021（7）：61-71.

［2］蔡乐渭. 国家监察机关的监察对象［J］. 环球法律评论，2017，39（2）：136-140.

［3］颜怀柱，芦丰，魏媛，等. 公立医院纪检机构监察对象范围及职能定位探讨［J］. 中国医疗管理科学，2021，11（1）：3-6.

［4］王磊，丰俊功. 公办医疗卫生单位监察对象范围辨析——兼议监察对象范围的界定标准［J］. 广西师范学院学报（哲学社会科学版），2019，40（3）：137-142.

［5］李立众. 刑法一本通：第十三版［M］. 北京：法律出版社，2017.

［6］李尚翼. 监察对象的范围认定及识别标准辨析［J］. 廉政文化研究，2022，13（1）：68-77.

［7］刘颖. 关于医生处方权法律属性的探讨［J］. 中国卫生法制，2008（4）：9-11.