复合治理视角下后疫情时代社区应急管理机制研究

曹颖 胡安妮 李承希

摘要：随着疫情防控取得重大决定性胜利，我国社区居民的生活已经基本回归疫情前的状态。然而，本次新冠病毒感染疫情给我国带来的风险有目共睹，风险影响不仅范围广、负面影响大且结果难以把握。针对本次疫情中基层社区在应对突发性公共卫生危机时展现出的成效与不足，有必要优化、完善原有的应急管理模式，以形成一套符合当下社会发展现状的应急管理机制。在面对突发事件时，保证基层可以实现从社区层面实行应急资源的整合调配和统筹应对。本文以习近平总书记在中央党校开设的“着力防范化解重大风险专题研讨班”上提出的风险复合治理机制为导向，针对后疫情时代背景下社区基层的复合治理机制建设提出建议，旨在提高基层社区的应急管理能力，从而保证人民群众的安全感、获得感与幸福感，进一步实现国家基层治理能力的现代化。

关键词：复合治理；后疫情时代；社区应急管理机制

复合治理，指的是在当下社会转型的特殊时期，政府和非政府组织等社会主体组成一个以政府为主导的多中心复合体，通过多种有效治理手段的融合来解决当下社会面临的兼具复杂性和复合性的公共问题。[1]而复合治理理论就是以这一治理方法为基础而形成的理论模型，即将社会的治理“去中心化”，由社会组织、商业机构、公民等多个主體协同政府共同参与到社会治理的过程中。通过“复合治理理论” 构建出的新型社区应急管理机制将是该理论与我国政府行政实践相结合的初步尝试，在这个尝试过程中得出的经验与教训也可以为我国“复合治理型政府” 的建设提供经验，这也是我国建成“服务型政府” 的重要参考标准。

一、实现复合治理理论的机遇

复合治理理论的提出是内外动因共同作用的结果。

一方面，在外部有利制度的不断驱动下，市场及社会组织已经在社会事务的管理中不可避免地扮演着越来越重要的角色。在改革开放确立的中国特色社会主义市场经济下，市场已是配置资源的决定性因素。为了焕发市场活力，我国对原本的国家政府治理体系做出了调整与改变，政府与市场经济的有机结合，增强了市场体系的自主性和自治性，形成了由政府及社会组织、企业、个人等各方面参与组成的，具有属于市场的经济、技术、管理等一系列制度。此外，随着我国公民管理意识的觉醒，各类社会组织在数量、质量、种类和办事能力等诸多方面呈现出欣欣向荣的景象，涵盖公民日常生活、文化生活、政治生活等多方面的各类社会组织经过内部结构及管理的不断优化后日趋独立，在国家体系与市场体系之间发挥着第三方的作用。[2]

另一方面，我国政府目前的发展方略为复合治理提供了作为内因的推动力。当前政府正在朝着职能转变和简政放权的目标进行改革，这样的转变和民主化发展又进一步为市场和社会的发展创造了良好的机会。如此一来，原有的单元治理模式，即由政府为主导的单一治理模式已不能符合时代发展的需求。而与之对应的由政府、市场与社会组成的多元主体共同治理的社会共治模式逐渐进入国民的视野并得到提倡。

二、实现复合治理理论的困境

我国想要建立复合治理社区应急管理机制，要清晰认识面临的以下困境：

第一，多元治理主体的相关政策及机制尚未完善，导致主体之间协作化程度较低。在基层治理中出于“自治” 的原则和需求，普遍存在社区居委会和业主委员会两种自治组织。社区居委会在理想情况下应当与业委会互相配合共克时艰，但实际上，受职位和职级的影响，居委会与业委会存在重叠管理或是“一哄而上、一哄而下” 等情况。尤其是居民自发组织的业主委员会，选举制度与管理制度的缺失使得其存在性质相对不够民主，部分居民对业委会缺乏归属感，甚至产生抵触情绪，从而在治理过程中，更多地采取消极参与甚至零参与的方式。

第二，各主体缺乏共同参与治理的意识，对应急管理理念的认知尚不成熟。不同主体受到自身组织性质和状态的影响，对同一业务的处理方式也不尽相同。以此次新冠疫情的应对为例，业委会处于缺位状态的同时，大多居委会却处于超负荷状态，通常要承担包括上级命令的传达与落实、社区秩序的维护与管理、社区居民健康安全的监测与保障等诸多工作。这样的错位体现出双方只是单方面侧重于自己所接收到的任务要求而忽视了双方的功能交叉，就在无形之间形成了“信息壁垒” 与“重复建设”，从而降低了共治的聚合度。[3]这可能是由于复合治理理论较为宏观，涉及诸如多元主体之间的关系、复合治理的管理架构体系、体系下的理想状态、失衡后的应急处理、中观制度层面对复合治理的落实以及中国特色的复合治理的实现等一系列的要素，普及难度较大，人民大众对于相关概念的理解不甚明晰。

第三，复合治理所需的相关配套设施及硬件尚不完备。十九届五中全会中提出的“十四五” 目标提到要使“社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强”。紧急事态发生时，通常需要排查的人员多、难度大，需要耗费大量的人力物力财力，因此，作为基层治理与风险防控首要主体的社区需要能够完成排查及后续任务的配套智慧应急管理机制作为辅助。例如，在面对突发事件时，可以在社区层面借助互联网、物联网、人工智能等技术实行应急资源的整合调配和统筹应对。目前，我国已有的智慧社区平台，更多是针对于社区的智慧停车、智慧安防等服务型智慧平台，在应急管理与突发事件应对方面缺乏一套基于最新互联网技术的智慧管理平台。

三、社区复合应急机制建设思路

（一）纵向模式优化

我国各级政府间关系存在两个维度：一个是纵向自上而下的维度，即较高层级政府对较低层级政府的管控，比如中央政府对地方政府的管理；另一个是横向平级政府部门之间的维度，即同一级别下分管不同领域部门进行分工协调。要完善复合治理机制建设，就要在纵向横向两个方面作出共同的努力。横向维度的优化主要体现在部门间模式优化上，将在下文进一步探讨。

复合应急机制建立的第一步，就是要避免过分垂直的管理模式，而要建立起多层级治理。正如文章开篇提到的，要将各级政府、社区居民、社区组织、志愿组织、社会组织、企事业单位以及其他利益相关者等共同作为多层级治理的多元主体一同发挥作用。

具体而言，一方面，要进一步加强制度层面的建设来明确各自的權责关系和应有义务。在多元治理模式中，由于涉及的主体多，非常容易出现多元主体间的权责关系混乱等问题，此时，公开透明的管理制度就显得尤其重要。对于企图逃避责任义务的懒政怠政者，上一级政府应对其进行惩处，对于在疫情防控中表现突出的社会组织或个体志愿者，政府也应当给予适当奖励以培养居民积极参与到防控中来的意识。另一方面，要重视社区这一微观层面的行政主体能够发挥的作用。应急时期国家采取的紧急状态可能会给居民带来诸如采买、供给、心理健康等多方面的问题，如果这些责任全都交由居委会和业委会承担，难免会带来过于沉重的工作负担和工作压力。如果通过契约、合同、协议等形式来保障多元主体的共同利益，将市场能够发挥的自主调节作用引入应急时期的政策中，同时施加来自政府的监管，那么就能分担“两委” 的工作重任从而提高服务效率和行政效率。

（二）横向模式优化

通常而言，重大突发事件的应对都会涉及多种公共服务供给主体之间的协调配合，比如物资的配送和调运、医疗卫生服务、公共交通运输等。而我国当前各部门之间的交流仍存在一些信息壁垒和时间差，部门之间需要建立高效率的沟通途径，从而全面构建信息公开共享系统。

就模式优化的具体路径而言，第一，应该加强彼此间的联动性，通过构建横向互嵌的体系架构，进一步促进政府管理的扁平化。扁平化的管理可以最大程度减少不必要的中间环节和人力物力的损耗，保证行政命令的及时性和有效性，提高沟通和反馈的效率，将原本只重视自身业务工作的各部门全都整合到统筹应对的大格局中。第二，应当以实现跨部门协作为目的建立协作交流机制。梅吉尔斯和斯蒂德将跨部门协同划分为三个层次，从高到低分别为政策整合、政策协调和政策合作。基层政府作为政策执行的终点，在社会协同治理中，这三个层次也对政府部门提出了相应的工作要求，即建立高效的工作模式，建立一套有效的政策协调沟通机制，以及抓住资源并加以有效利用从而达成灵活变通。在基层社会治理中，多个部门往往会同时采集相同的信息，这样不仅增加了工作量，而且还造成了资源的浪费。各部门应该合作共同管治，明确职责以避免无效的重复劳动，根据明确的职责划分配置人力资源，在各部门收集数据后再建立信息共享系统。政府部门需要在信息资源整合基础上，通过整合人力资源并进行合理配置。

（三）基层复合治理机制建设

在确保政府与相关部门的正常运转和协调之后，社区方面应当配合国家政策建立健全协同治理机制，以确保复合治理的实现和落实。

第一，要对社区居民就相关政策进行宣传。随着老龄化人口数量激增和城市化进程不断加快，我国社区居民有很大一部分人口是老年人。他们对于参与治理和主动建设的意识较为薄弱，也缺少获取相关信息的渠道，因此第一步工作就是要通过宣传教育和培训，建立健全激励措施，来确保协同治理概念的普及和传播。只有当社区居民拥有治理的内驱力，较高层级工作的开展才能得到基本的支持。

第二，加快社区组织和志愿组织的建设。我国当前社区管理仍然存在漏洞与短板，比如政府部门的管理在时间上具有一定滞后性，因此需要更为广泛的主体共同参与到管理中去。如果有居民自发建构的社区组织对社区事务进行管理监督，一方面可以进一步增强居民自治的意识；另一方面也可以保证社区面对突发状况时做出更全面细致的反应。志愿组织则是可以为社区组织的运行提供必需的人力物力保障。社区方面还可以向广大社会力量寻求帮助，破除内部信息封闭与工作低效。借助提供建设应急管理平台服务的第三方一同参与治理，将其专业知识、技能和设备逐步引入治理中心圈内，切实保障居民利益。利用大数据等高端技术实现横向的地区之间、纵向的层级之间互通有无，保证信息和经验的有效传递。

（四）硬件优化升级建设

除了制度层面软实力的加强，社区还应当注重自身硬件配套措施的完善与升级。我国的应急管理方案大致可分为“预防”“预警”“处理”“恢复” 四个基本阶段，而建设重点就是在这四个阶段中完成不同的应急任务。

在“预防”“预警” 阶段：建立风险监测预警系统。一个先进的风险监测体系可以实现对社区的全天候监管，通过对实时数据的统计和计算，结合风险评估尺度和量化标准建立起风险评估模型，从而及时对社区情况进行评价。此外，社区甚至可以借助一段时间的变化趋势做出相应的风险预测，以弥补反应速度慢这一短板。

在“处理” 阶段：建设应急管理综合指挥平台及应急物资智慧管理。各个社区在疫情中推出的团购模式为社区管理智能化和政府行政高效化提供了趋势走向和发展思路。社区团购具有网络化、智能化、本地化、区域化的特点，在疫情封闭管理期间显示出极大优势，线上进行信息集中沟通，线下进行物资分散流通，实现了集中分散的高效配合。

在“恢复” 阶段：加快数据收集及数据分析。社区应该整合防疫期间收集的数据和案例，总结分析出自身尚且存在的不足和劣势。在疫情逐渐常态化的后疫情时代，政府更应该利用大数据对处理应急状况时相关信息进行收集更新并予以相关反馈，借此分析出应对突发状况时的短板和优势，对已有的应急预案做出及时修改完善。

四、结束语

当前，中国政府正走在向“服务型政府” 转型的道路上，这意味着国家对于社会的绝对管控已经不再符合历史前进的方向。随着简放政权的不断深入实施，社会和市场也将在治理中起到相比以往更加重要的作用，一个多元复合治理的民主模式已经呼之欲出。在后疫情时代，基层社区的表现牵动着整个社会的状态，因此拥有一个能够兼顾多方利益的制度和群策群力就显得愈发重要。政府应当从此次新冠疫情的表现中总结经验教训，从自上而下的纵向管理与相互配合的横向协作同时发力，将软件方面的治理机制与硬件方面的智慧平台相互结合，以提升我国的基层应急管理水平。

参考文献：

[1] 许珂，周伟.治理理论的中国场景：复合治理的勃兴[J].深圳社会科学，2020（03）：82-87+141.

[2] 王名，蔡志鸿，王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理，2014（12）：16-19.

[3] 许张琨琦.从多元治理到高效共治：构建社区治理共同体[J].现代商贸工业，2021，42（32）：101-102.