试论基本公共服务均等化供给中的政府责任

郑国宁

摘要：本文简要分析政府全力维护基本公共服务的均等化供给有的实践性价值，如预防市场失灵、拉动内需等。重点从履行依据与责任体现两个角度，探讨在均等化供给下的政府责任，并提出进一步落实此类政府责任的实践方向，包括完善法律法规、强化责任监督、形成多元联动。

关键词：基本公共服务；均等化；政府责任

在打造服务型政府、维护全社会的公平正义方面，基本公共服务的均等化供给起着关键性的作用，关系到社会稳定和经济科学进步。在当前社会体系下，政府属于基本公共服务的管理方与供给方，在维护均等化的道路上有着不可推卸的责任。而所谓的均等化，并非绝对意义上的平均，更多倾向于机会均衡，使民众切实享受对该类服务应有的消费权利。

一、政府维护均等化供给的价值

基本公共服务均等化是减小发展不均衡所导致的社会群体间以及地区间的成长效率矛盾差距的主要渠道，本质上是为维护公平正义，有助于促进社会经济的总体进步，得到优质的劳动生产效率。

（一）预防市场失灵

市场出现运行失灵的原因，关键是价格信息不能实时体现出边际效应及社会边际成本，而基本公共服务便是存在效益外溢性特征的产品。对于该类产品，正常市场机制的“趋利性”，无法有效运作。简单来讲，一方面，人们在面对效益外溢类的服务及产品时，需求表达通常更倾向于隐瞒及虚报，控制该类服务及产品需负担的成本量。如此，人们会出现集体行动逻辑的问题。另一方面，即便部分公共产品可以通过市场输出，同时，借助市场机制也能完成排他与盈利，但由于基本公共服务是以“公平” 为核心，如果完全通过市场机制进行输出供给，会导致部分群众不能承担，造成有失社会公平的情况。从另一个角度来看，适度的社会差距有助于提高社会运转效率，而一旦差距太大，既不符合社会公平，又对总体经济发展有阻碍。政府在现代社会体系中，扮演共同利益维护者的角色，其存在的价值之一就是减少市场经济模式缺陷所带来的一系列问题。[1]因此，需要从政府层面进行适时干预。

（二）合理拉动内需

国家经济增长借助于投资、出口及消费。根据现代国家经济成长的普遍性规律，消费应当是促进经济增长的根本性动力。近些年，国内经济呈现出疲软的状态，大多是由于群众对未来存在不确定的心态。与其他国家相比，国内市场体系下，由消费拉动的经济增长并不高，反观投资方面，贡献率明显更高。引发该种现象的主要原因是：医疗卫生、住房货币化等多项改革导致群众未来支出量增多，加之社会保障机制尚不完善，使得民众需借助储蓄的方式，为自己未来生活做好基础保障。假设个人收入固定，基本公共服务的实际供给有限，人们不得不通过提高私人产品及服务的消费，进行反向补充。因而，维护基本公共服务的均等化供给，能从侧面拉动此类消费增长。

（三）构成统一市场

目前，国内城乡、地区群体间存在客观性的差距，若要推动经济协调发展，便应注重缩小差距。如今，群体差异既反映在设施及教育等方面，又体现在发展权问题上。如果公共服务始终处于非均等化状态中，各类要素流转会被非市场因素干扰。而群体间差距的长期存在，使市场体系形成不均衡现象成为必然。现实情况下，在短时间内消除群体间差距是无法实现的，但在公共服务上达到均等化，还是有较大的可能性。基于此类服务均等化，虽然群体间差距依旧存在，但能弱化矛盾。通过维护均等化，有利于构成统一市场，可以让各项生产要素及产业受到利益引导，顺应市场运转规律，实现区域间的流通，改善资源分配结构，推动各领域协调发展。

（四）优化资金利用

根据边际效应的递减规律，在不断增加某类产品或服务的消费量中，人们从中获得的效用量会随之减少，而均等化的资金配置能优化公共资金的利用率。在生产条件确定的环境中，过多的财政资源容易流入竞争类范畴，或是引发资源浪费以及非规则允许的现象。而公共财政运用到竞争类的领域范畴中，属于一种职能越位现象，不利于维护市场公平竞争，同时管理宽松与腐败等情况也会导致公共资源无价值的消耗，容易加深群众对政府的质疑。而在财政资源不足的区域，如果政府可以增加财政支持，能使当地群众得到直接性的福利。以长远的角度来讲，提高公共服务方面的投资额，所创造的收入效益能推动本地经济发展，继而提升政府的公共服务水平，构成良性循环。[2]

二、政府的均等化供给责任

（一）履行依据

首先，理论依据。主要体现在以下两点。第一，按照学术领域比较认同的观点，社会公平包含起点、过程及结果三个阶段的公平，换言之，需公平配置初级产品及服务，而政府则需做好维护社會公正的工作。具体而言，政府须履行的基本责任是处理社会各类冲突矛盾，稳定运行秩序，维护正义，并要着重保障弱势群体的权益。第二，公共服务均等化属于政府的伦理责任。所谓的伦理责任，主要反映在政府需体现出社会共同利益，由于其拥有公共权力，管理公共资源，所以其存在的价值便是为群众提供公共服务，同时彰显公众意志。

其次，法律依据。宪法及财政法等均是含有此类服务均等化内容的现行法律。结合其他国家的情况来看，无论是联邦制或者单个体制的国家、发展中国家或是发达国家，公共服务的政府责任均是基于宪法及其他有关法律订立，而各级政府之间的权责联系的改进调整、细化界定等，都是根据法定程序开展。

最后，政策依据。以政府的基本视角来讲，其职能涵盖政治、社会及生态等多个领域，而社会职能便是政府应落实该类服务均等化的关键依据。就政府职能的公共性特点而言，政府职能包含平日的公共事务，主要是将公共服务予以社会全体。此外，我党的重要会议中也多次提到基本公共服务的均等化。[3]

（二）责任体现

1.优化公共财政机制

在政府之间可借助转移支付的方式，缓解各区域公共服务水平不均等现象，对此，可利用财力与财政水平的均等化达成。一是财力均等化。其适用于自然环境类似、公共服务供给代价没有过大差异的情况，主要针对人均政府收入，落实公共服务的均等化运用。二是收支均衡。我国地域辽阔，拥有众多民族，各地区在运行公共服务中，会产生不同的成本代价。同时，政府构建的财政投入体系存在区域均衡导向性的特征，要突破原本过度侧重于城镇的思路，把基本公共服务方面的财政支持，归属于一般性的转移支付。此外，政府需按照公共服务及产品的实际性质、特征、成本量等，进行全面性筛选，同时对部分事业单位需适当加大财政支持。这是由于国内的基本公共服务，主要依靠事业单位实现产出及供给，其效率关系到财政支出的效益。[4]

2.保障供给的有效性

一直以来，国内的基本公共服务及产品，大部分是政府投入及支出，并承担生产及分配环节的任务，使政府需肩负起决策方、供给方及监督方的责任，由此形成的供给模式比较简单。虽然该类模式能为政策资金、维系行动统一等方面创造明显的保障条件，但其劣势也极为明显，具体表现为上级指令与基层工作水平、决策目的与落实成效之间存在冲突，弱化服务供给的效果。为此，可以通过促进政府采购、优惠政策、公私联动与特许经营等形式，进一步激发常规市场主体的参与热情，由此才能保障供给的有效性。

3.明确政府权责分配

在落实基本责任前，各级政府需先准确划分供给权责，避免上级政府借助行政隶属，把供给责任压到下级政府或基层人员的身上。在公共服务的实际供给中，下级地方政府需解决以下问题：由于事权繁多、财力缺乏、有责无权等原因而导致责任不能达到预期履行状态；上下级政府之间的权责分配不明确，导致追责难以进行的情况。另外，还需确定各级政府在公共服务供给方面的工作效力评估指标，作为辅助公共服务在税收及财政资金分配合理性的保障依据。同时，制定并落实公共服务的问责体系，通过全面性考评、监督等，让各级政府在落实自身责任过程中，有支撑履行责任的权利。

4.其他政府责任

第一是法律责任。国内现行宪法与财政法，为政府履行责任提供了法理依据及制度保证，其他有关法律、给均等化状态的达成指出了比较详细的方法与基础保证。单就公共服务供给来说，政府需要面对的法律责任主要有：一般性的法律责任，即行政、民事与刑事；违宪责任，这是指因为做出不符合宪法规定的行为，导致公民不能享有某些服务的责任。

第二是生态责任。党的十八大决定将“生态文明” 列入党章，并提出了促进生态文明建设的发展战略。对于资源储备紧张、自然污染问题加剧、生态系统退化等问题，应当形成生态文明的观念，寻求可持续发展的路径。我国各级政府特别是乡镇政府，应主动收集并借鉴他国的成功经验，优化乡村地区的总体生产生活环境，促进城乡环境同步治理，培养现代化的农业经营者。同时，还需建设乡村治理体制，实现乡村治理新的发展转变。

第三是社会责任。目前，我国距离将发展成果达到民众共享的程度还有明显的差距。各级政府需积极推进乡村振兴战略，进一步巩固脱贫成果，为达到公共服务的均等化创建有利的实现环境。只有彻底消除经济层面的约束，才能激发出群众对公共服务需求的积极性，甚至能主动参加社会事务工作中。为达成基本公共服务的均等化目的，政府需合理推动各项制度改革，落实维系公平正义的基础责任。现阶段，国内农业转移人口的市民化实现代价较重，结合相关预测分析，2030年我国城镇化率将达到68 %左右，这个过程会产生巨大的财政开支。因而，各级政府需注重扩大此类就业规模，并刺激社会需求，全力扶持就业岗位相对更多的服务类产业发展，借助增加就业的方式，推动社会财富增长，由此增加地区性的财政收入，有效履行社会责任。[5]

三、政府均等化供给责任的优化

（一）促进有关法律建设

对于法律法规的完善发展，不仅要适度提高法治建设的速度，还需结合地区特点，提出贴合当地特色的政策法规。为此，统计梳理对实现此类服务均等化的现行规定，积极修改与当地实际状况不适应的法律规定。立法方面，需保障立法程序及行为规范，防止某个部门出现过多追求利益以及固化非均等性优势的现象。执法方面，各级政府需优化执法的效果，防止发生特殊执法的行为。同时，无论是中央政府或是各地方政府，对于该类服务均等化都存在不可推卸的责任，履行过程中，需注意顺应实现均等化的规律及规范，推动相关规章制度，进行法治化转变，比如《预算法》等和基本公共服务有较大关联的法律法规，需继续增强其权威性，结合当地特殊的社会状况，用于约束政府的履行动作。

（二）完善监督考评机制

第一，调整在基本公共服务上的观念偏差，构建服务型的政府。现代社会中，基本公共服务构成与效果是由当地政府的财政支付水平和意愿决定的。因而，要把政府履行该方面责任的实际进度效果划分到行政问责范畴内，以消除“唯经济论” 的错误观念。第二，完善监督考评机制。目前，国内部分地区对该类服务均等化的监督及绩效考评比较缺乏。在此种背景下，建立全面的工作体制，秉承财权与事权相符原则，调节中央和地方之间的财政预算，同时在财权下沉期间，应当进一步明确事权和能力范畴，有序、高效分散公共服务的财政压力，借助区位优势，展现出积极性与创造力，促进均等化的达成。

（三）形成多元联动格局

优化地方的基本公共服务模式，形成围绕政府的多元联动格局，打造通畅稳定的沟通路径。一要为社会组织参加均等化建设提供必要支持。在社会持续进步及成长中，服务均等化的具体事项应当逐渐细化，只依靠政府的资源及力量是很难实现的，因此，需吸引来自社会民间的力量，与政府一起推动均等化建设，逐步提升服务供给的效果，优化相应服务能力。二要打造适宜的联动交流路径，拉近政府和民间组织的距离，保障二者通畅交流。[6]

四、结束语

推动基本公共服务均等化过程中，政府扮演着重要角色，当前政府失责现象还较常见，造成此种局面的原因也比较复杂。需要明确的是，政府应当努力缩短区域发展差距，调整财政投入，落实日常的责任履行监管，进一步规范政府行为，为实现均等化供给创造良好的发展环境。在此期间，政府需积极转变自身的工作理念与侧重点，明确均等化供给的责任内容，避免失责问题加剧，发挥出服务型政府的作用，优化宜居环境，实现公众共建共享。

参考文献：

[1] 龐丽萍，于恩洋.吉林省边境地区基本公共服务均等化中政府责任研究[J].安徽农学通报，2020，（19）：163-165.

[2] 黄华.马克思主义公平理论视域下京津冀基本公共服务均等化研究[D].石家庄：河北师范大学，2020.

[3] 李焕.山东省巨野县城乡基本公共服务均等化研究[D].乌鲁木齐：新疆大学，2020.

[4] 韩国英.区域基本公共服务均等化与财政政策研究[D].天津：天津财经大学，2020.

[5] 张馨月.关于我国基本公共服务均等化问题的思考[J].劳动保障世界，2020，（11）：61.

[6] 康健，姜晓萍.基本公共服务均等化实现程度：评价要素与维度[J].上海行政学院学报，2020，（02）：28-34.