探索用系统观念持续推进渔业安全生产监管执法工作

◎ 文/林竹明

渔业捕捞业是全世界公认的高危职业，也是我国确定的八大高危行业之一。多发、频发的渔业生产安全事故不仅影响渔区渔民家庭幸福、经济发展和社会安定，而且成为乡村振兴的“拦路虎”。本文通过评价近期发生的海上渔船事故，并结合日常执法监管、督导检查中发现的问题，围绕责任落实、队伍建设、执法机制、装备保障、科技支撑等，多维度、全方面对渔业安全生产监管工作的问题和不足进行综合分析，并提出优化渔业安全生产监管执法的具体举措，供相关部门参考。

坚持系统观念，是习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论之一，是具有基础性的思想和工作方法。党的二十大报告指出，“必须坚持系统观念”“不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维，底线思维能力，为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业提供科学思想方法”。

学习领悟习近平总书记关于系统观念的重要论述，对新时代新征程提升渔业安全生产监管执法能力和水平，更好地统筹发展与安全，切实维护人民群众生命财产安全和渔区社会大局稳定具有重大指导意义。

一、福建省当前渔业安全生产形势

福建省海域面积13.6万km2，海岸线总长3752km，居全国第二位，海岸线曲折，岛屿众多，渔业资源丰富，渔业产业发达，渔业人口众多，是我国重要的海洋渔业省份。近年来，福建省各级党委、政府，各级海洋与渔业、海警、海事等涉海部门深入贯彻习近平总书记的安全发展观，在福建省委省政府的统一领导下，坚持“发展决不能以牺牲人的生命为代价”理念，加强渔船渔港管控，做好安全隐患排查，强化多部门跨区域执法联动，严厉打击未按规定配齐职务船员、擅自关闭渔船安全终端设备、违规改变作业类型等各类违法违规行为，渔业安全生产监管工作取得了一定的成效。

但不可否认，近年来，福建省渔业安全生产形势变得严峻复杂，特别是2022年以来，接连发生多起水上安全生产事故。2022年8月12日，福建省某县长沙村海域一乡镇泡沫船舶翻扣，船上29名人员遇险，造成3人死亡、4人失踪。同年9月27日，“闽某渔60286”与“闽某渔运60535”在距东引岛以东偏南约8.8海里海域发生碰撞，造成“闽某渔运60535”船沉没，9名船员全部落水失踪。2023年2月10日，“闽某渔60996”在马祖东引岛东南方向约18海里处海域遭商船碰撞沉没，造成8人失联。2023年2月11日，“闽某渔运60936”在漳州市东碇岛东南方约17海里处海域失联，造成7人失联、1人获救。接连发生的渔业生产安全事故，给人民群众的生命财产造成了重大损失，教训十分深刻。

二、存在问题

单纯就事故本身看，事故发生的直接原因可能仅是涉事渔船存在未遵守渔船安全操作规程、未按规定配齐职务船员等违法违规行为。但任何事故的发生都不是偶然的，每一起看似偶然的事故都有必然的原因存在。通过系统观念、系统理论、系统方法等对近期发生的海上渔船事故评价，并结合日常执法监管、督导检查等中发现的问题，以属地管理、部门监管、船主主体责任为切入点，围绕责任落实、队伍建设、执法机制、装备保障、科技支撑等多维度、全方面对渔业安全生产监管工作的问题和不足进行综合分析，主要存在以下几方面问题。

（一）属地党政领导责任不全不细，相关制度建设不完善

1.思想认识不够到位

从近来连续出现多起重大事故险情和“三无”船、乡镇船被抓扣事件，揭示出一些属地党委政府对安全生产管理的政治责任缺失，没有统筹好发展和安全，对安全生产工作的极端重要性、艰巨复杂性认识不深不透，部署停留在嘴上，没有落到解决问题上；责任局限在干部身上，没有直管到生产经营单位上，没有精准到监管对象上；隐患整治、疑难攻坚、末梢管理都抓不到位，导致类似事故重复发生。

2.监管执法力量配备不足

渔业安全生产监管是一项复杂、庞大的工作，港口巡查、值班值守、执法监管等每一个环节都需要执法人员参与，执法队伍建设对渔业安全生产监管至关重要。以“9.27”事故发生地的乡镇为例，该乡镇渔业执法中队当时只有3名在编在岗人员和4名临时人员，而辖区有在册渔船590余艘，且多为大中型捕捞辅助船，一线执法人员不足和安全生产监管的矛盾日益突出。

3.执法机制不够健全

渔业安全生产监管工作涉及面广，除地方党委政府负责属地管理和渔业部门负责行业监管外，还涉及其他监管部门职责。如一些市县渔船检验职能划归交通部门、“三无”船舶修造的船厂监管属于市场监管部门、查处违法违规行为涉嫌刑事犯罪的需要与海警、公安部门进行行刑衔接等，但目前，各部门之间执法协作、信息共享、情况通报、执法联动方面的机制还不完善，不仅容易造成监管缺漏，也影响执法成效。

（二）渔业安全监管责任不严不实，没有切实守好安全生产“红线”

1.隐患排查不够到位

一些地方渔业主管部门对渔业安全生产监管责任落实不到位、不深入，未深入排查整治安全问题和风险隐患，渔船“带病”出海、擅自改变作业方式、跨海区作业、编组生产和值班瞭望制度不落实等问题长期存在。

2.执法打击不够严厉

长期以来，一些地方对违法违规行为打击不力、查处不严，对渔业职务船员配备不齐等违法行为，普遍按照下限罚款，面对各类船舶违法违规行为，监管执法失之以宽、失之以软。一些地方对擅自改变作业类型、辅助船非法从事捕捞作业等行为“视而不见”，类似违法行为屡屡发生，港口巡查和海上执法力度不够，不能形成有效的震慑。

3.重点涉渔船舶监管缺失

重点涉渔船舶监管主要有两类，一类是乡镇船舶，福建省现有的乡镇船舶数量远远超过在渔业部门登记的渔船数量，也是涉渔船舶监管的薄弱环节。这些乡镇船舶大部分长期从事渔业生产及辅助工作，但仅由乡镇政府刷写了船舶识别号，未经渔业主管部门登记和检验，也未按规定配备经过专业训练的职务船员，长期缺乏有效监管，存在严重安全隐患。另一类是“三无”船舶。近年来，各有关部门加大了对“三无”船舶清理整治力度，取得了显著成效，但个别地方仍然存在“三无”船底数不清、情况不明、监管缺失的情况，为海上安全生产带来极大不确定性。

4.执法保障不够有力

近年来，各有关部门坚持“人防”“物防”“技防”相结合，执法船艇、码头等执法装备以及执法条件加快改善，渔港渔船视频监控、电子围栏、北斗定位、AIS等智能化技术管控手段加快普及。但从目前应用情况看，各地由于经济实力、发展阶段的差别，一些地方在经费投入和硬件保障上存在不充分、不均衡等问题，一些边远渔港、岙口和一些乡镇船舶未实现监控管理全覆盖；一些地方市县的执法船艇吨位不足，不能适应较大风浪的海上执法需要；一些地方执法码头靠泊等级较低、靠泊能力弱，无法停靠大吨位的执法船艇；福建省扣船点建设不足，许多时候执法查扣的涉嫌违法违规船舶只能临时停靠航道边，难以落实有效监控，同时也存在严重的安全隐患。

5.新科技手段应用不足

部分地区和监管人员对移动互联网、云计算、人工智能等新科技手段掌握不够，对无人机、无人船、机器人如何助力渔业执法闻所未闻，“互联网+监管”推进滞后，许多执法人员还主要靠旧办法、老办法开展工作，工作效率和执法监管精准度还不够高。

6.队伍建设还较薄弱

一些执法人员对渔业安全监管法律法规的学习不够、掌握不透，在处理案件时定性不准、适用法律不规范，案件办理质量不高。一些执法人员观念守旧，监管执法手段不能与时俱进，执法效率、执法效能不高。一些执法人员干事创业精气神不足，存在慵懒散、不作为、慢作为现象。

（三）船东船长主体责任落实不到位，安全生产和法制意识极其淡薄

以“9.27”事故为例，经调查，当事渔船均存在擅自改变作业类型，擅自拆卸北斗定位，职务船员配备不齐、普通船员未持证，未严格执行进出港报告制度，未遵守渔船安全操作规程，渔船编组生产落实不彻底等严重违反渔业安全生产管理规定的问题。这些都充分暴露出一些船东船长作为第一责任人，安全意识、法制意识、主体责任严重缺失。

三、运用系统观念优化渔业安全生产监管执法的具体举措

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神开局之年，是全面推进中国式现代化新实践的起步之年。面对当前复杂严峻的渔业安全生产形势，我们必须牢固树立系统观念，追根溯源、系统治疗、整体推进，朝着“安全零事故”的目标，强化责任意识、完善监管机制、提升执法能力、做强执法保障，切实把属地管理、部门监管、船主主体责任落实到位，为福建省渔业高质量发展提供坚强保障。

（一）统筹安全和发展，推动属地管理责任落实

地方党政干部是安全生产工作的“关键少数”，党政领导安全生产意识强不强、责任清不清、落实严不严，直接影响到一个地区安全生产形势是否稳定。建议地方党委政府切实提高政治站位，强化“时时放心不下”的责任感，牢固树立人民至上、生命至上的理念，坚持底线思维、强化使命担当，更好地统筹安全与发展，不断加强渔业安全生产工作，确保人民群众生命财产安全。

1.健全渔业安全生产工作机制

坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，进一步完善渔业安全生产责任体系。切实把渔业安全生产工作列入党委政府工作的重要议事日程，定期研究研判形势，解决渔业安全生产工作中的重大问题，在统揽本地区经济社会发展全局中统筹推进渔业安全生产工作。

2.重视渔业执法队伍建设

切实重视渔业执法队伍的领导班子和干部队伍建设，把有强烈事业心和责任感、有实践经验、有较强组织能力和专业知识的干部选配到渔业执法队伍来。对渔业执法机构人员编制要专编专用、专岗专用，保证人员编制专门用于充实一线执法力量。探索建立健全渔政执法辅助人员队伍，切实改善执法人员不足的情况。

3.强化涉渔部门协同联动

推动组织、宣传、政法、机构编制等单位支持保障渔业安全生产工作，动员社会各界积极参与、支持、监督渔业安全生产工作。建立健全渔业、公安、海警、海事、工信、市场监管等涉海涉渔相关部门协同联动机制，争取形成合力，共同压实渔业安全生产责任，落实渔业安全防范措施，提升渔业安全生产监管能力。

（二）统筹执法和服务，强化部门监管责任落实

建议渔业主管部门进一步提高政治站位，坚持以人民为中心的发展思想，以防范化解重大安全风险为主线，切实加强渔业安全“三线一体系”建设，统筹执法和服务，排查风险隐患、整治突出问题、提升治理能力，进一步夯实当地渔业安全基层基础，坚决遏制重特大事故发生，以保障安全生产服务好渔业高质量发展。

1.夯实渔业安全基层基础

基层方面，努力强化一线执法队伍建设，加强政治理论学习、岗位业务培训和纪律作风教育，提升执法队伍专业化建设水平。同时，要落实关爱举措，注重政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀。在干部选拔、职级晋升等方面向长期战斗在基层执法一线的干部倾斜，稳定基层执法队伍。基础方面，要加强渔业执法能力建设，推进科技创新，强化“人防+物防+技防”三位一体防控举措，充分应用大数据、云计算、人工智能等现代信息科技，用好监控、北斗、电子围栏等手段，强化渔港渔船监管，提升装备保障水平。下大力气解决边远、落后地区码头、岙口等地渔船监管缺漏问题，利用渔政执法辅助机器人、无人船、激光雷达等新型装备强化涉案船舶扣船点建设，着力解决违规船舶扣船难问题，为从严监管执法提供基础保障。

2.精准管控重点要点

建议渔政、海警、海事等部门采取重点布控、联合打击的方式，对底拖网禁渔线、重点海域加大执法巡查频次，实施精准打击。渔业主管部门和乡镇政府要配合做好乡镇船舶监管，把乡镇船舶、“三无”涉渔船舶作为执法监管重点对象，认真做好甄别登记和情况摸排，按照“包船、包人、包区域”原则，做好乡镇船舶登记造册、安装定位和安全监管终端设备，落实网格化管理。对于12m以上或主机功率44.1kW（60马力）以上的乡镇船舶，要予以清理。严禁乡镇船舶特别是“非标”船舶参与非法捕捞、海上交易等违法违规行为。加大“三无”船舶打击力度，对从事盗采红珊瑚、非法捕捞、跨区越界等违法行为的涉渔“三无”船舶，一经发现，立即依法依规查扣没收、集中拆解。同时，联合市场监管部门强化对船舶修造厂（点）进行溯源倒查，发现问题依法从严查处。

3.开展专项整治行动

开展违规改变作业类型专项整治，严厉打击“围改拖”“钓改拖”“刺改拖”等违法行为；建立健全离线渔船通报、核查、反馈机制，开展未按规定使用安全救助终端行为专项整治，严厉打击未按规定安装终端设备，擅自拆卸、故意损坏、故意屏蔽终端设备，或其他未按照规定使用终端设备等违法违规行为。

4.提升执法服务水平

正确处理执法与服务的关系，加快由管理型执法向服务型执法转变，全面提升执法中的服务水平，努力实现依法管理与文明服务和谐统一。倡导“说理式”执法，有针对性运用提示、指导、建议、约谈、辅导等方式，让渔民群众自觉遵守法律。开展船员未持证上岗专项整治行动，并加大渔业船员培训力度，切实提升渔业船员持证率。

5.优化执法监管模式

探索“渔业船舶‘红黄绿’清单分类管控制度”，实现精准监管。对经常赴敏感海域捕捞、经常故意拆卸北斗示位仪等的渔船纳入“红色清单”重点管控，结合信息化手段和“双随机一公开”进行重点执法监管，增加检查频次，狠抓失职追责；对长期遵纪守法的渔船纳入“绿色清单”管理，日常免予检查并主动加强服务；介于两者之间的纳入“黄色清单”，根据其遵纪守法情况及时动态调整，确保将有限力量用到关键重点，既提高执法监管效率，也能有效鼓励渔船提高合法合规生产的自觉性，倒逼违法渔船减船转产、规范生产。

6.推行信用监管

加快推进福建省渔业信用体系建设，建立健全渔业信用新型监管机制，实现船东船企“一处失信，处处受限”。

（三）统筹个体和整体，狠抓船东船长主体责任落实

在渔业安全生产中，一艘艘渔船是个体，正是许多个体集合成了渔业安全生产这个整体。要统筹好个体和整体的关系，以强化个体责任落实推动渔业安全生产整体水平提升。

1.加强警示教育，举一反三

加大普法宣传服务，做好安全事故典型案例收集和宣传材料制作，主动进社区（村居）、入港（岙）口、上船头，充分运用广播、手机短信、网络新媒体等宣传渔业安全生产法律法规和政策要求，通过以案释法、专题讲座等形式，做好船东船长警示教育，切实提升其主体责任意识和安全责任意识。

2.开展自查自纠，以点促面

坚持问题导向，要求辖区渔企、渔船自查自纠，对存在的风险隐患分类分级建立台账并制定整改方案，列清单、定措施、明责任、设时限，严格对标整改、对账销号，确保限期闭环整改到位，及时消除风险隐患。

3.强化安全检查，纠偏正向

结合安全生产专项整治三年行动，开展拉网式清查，以严查重处促主体责任落实，重点检查渔业船舶证书是否齐全有效、职务船员是否配齐配足、普通船员是否持证上岗，渔船消防、救生、信号、通讯、导航等安全设备是否配备齐全，是否严格执行“五不出海”制度，捕捞设备、渔具渔网标准是否符合捕捞许可作业类型，是否熟悉海上避碰规则等，最大程度消除渔船安全隐患。