国土空间规划“一张图”实施监督系统的研究及实现

陈诚 马乖棉 郭荣霞 郑明星

一、 研究背景

2019年7月18日，自然资源部办公厅发文《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（自然资办发[2019]38号），要求各地建设完善国土空间基础信息平台，构建国土空间规划“一张图”，全面实现纵向联通，推进与其他相关部门信息平台的横向联通和数据共享，建设从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，开展国土空间规划动态监测评估预警和实施监管。

2022年10月18日，自然资源部发布《自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》（自然资发〔2022〕186号），要求落实好《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》要求，巩固和深化“多规合一”改革成果，加快地方各级国土空间规划编制报批，强化国土空间规划实施的监督管理。

为进一步推进国土空间用途管制建设，整合目前各部门空间数据，编制统一的国土空间规划，强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，相关单位构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统势在必行。

二、建设思路与方法

（一）建设思路

建设国土空间规划 “一张图”实施监督系统首先从统一规范标准体系出发，基于国土空间基础信息平台，参照自然资源信息化数据类型要求，建设“一张图”数据库。本次研究构建了系统标准规范体系、数据资源支持体系、规划监管与业务管理规则体系、监测评估预警指标模型体系等四大系统支撑体系。

1.统一的系统标准规范体系

国土空间规划 “一张图”实施监督系统建设首先应构建一套从数据建设到系统运行的统一数据库规范、数据汇交、数据质检、系统接口、系统运行管理标准规范体系。本研究通过建立国土空间规划数据库标准，对数据库的适用范围、规范引用文件、术语定义、数据库内容、要素分类编码、定位基础、数据库结构定义、要素分层、数据交换文件命名规则、数据交换内容与格式，以及元数据等信息进行定义和描述。

2.全覆盖的数据资源支撑体系

全覆盖的数据资源体系作为“一张图”系统建设的底板支撑，是系统建设的核心体系。通过梳理、构建，形成满足国土空间规划“一张底图”（底板数据）、“一张蓝图”（规划数据）、“一张管理用图”（管理及社会经济数据）建设要求的数据资源体系，全覆盖现状数据、管理数据、规划数据及社会经济数据等数据资源，为全要素国土空间规划编制及实施管理提供强有力的数据支撑。

3.全流程的规划监管与业务管理规则体系

梳理全流程的规则体系作为“一张图”系统建设的重要环节，其内容包括明确自然资源业务事权及管理边界，构建包含业务管理规则、各类监测评估预警指标分析规则、监测评估预警实施指引等内容在内的全流程规划监管与业务管理规则体系，形成了从管控标准到审批成果管理规则的全流程统一标准化，实现了长期监测、及时反馈的一整套标准化业务规则体系。

4.可定制的监测评估预警指标模型体系

实现“一张图”系统应用指标预警的关键在于构建一套可定制的监测评估预警指标模型体系。该体系包含一套技术方法：多源大数据采集、处理；一套滿足规划编制及其实施监督业务需要的集成模型；一套大数据应用体系，辅助规划编制、空间管制和实施监测评估预警；多个应用系统，集成相关技术和模型，以进行系统功能模块研发。

（二）总体框架

基于国土空间基础信息平台构建国土空间规划“一张图”实施监督系统，在自然资源本底现状的全域数字化基础上，建立以开展国土空间规划动态监测评估预警，加强规划实施监管为目标，以覆盖规划成果应用、规划审批管理、分析评价、评估预警全流程信息系统为导向的国土空间规划信息化系统，推动国土空间规划用途管制制度的落实，建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新”的管理新机制，监管国土空间开发利用活动，提升政府管理决策水平。

其总体技术框架图如图1所示。

三、系统研究实现

（一）国土空间规划“一张图”应用中心

基于国土空间基础信息平台的各类数据及功能，为国土空间规划编制、审查、实施、监测、评估、预警全过程提供国土空间规划“一张图”应用。系统将提供基础数据浏览和地图操作功能，按照国土空间规划数据资源目录进行浏览、查询、定位；满足多源数据集成浏览展示、查询应用、对比分析等功能。

（二）国土空间规划监测评估预警中心

1.国土空间规划分析评价

以国土空间规划“一张图”为基础，利用相关算法、模型等开展分析评价，支撑国土空间规划编制。对耕地、水、森林、湿地、草原、海洋以及矿产资源等现状数据进行分析，分析土地利用现状的面积、位置、权属等。以国土空间规划“一张图”为基础，利用相关算法、模型、识别国土空间开发与保护的主要问题，支持国土空间开发保护现状评估及风险识别评估。

2.国土空间规划监测评估预警

通过调用指标库及模型库相关成果，实现对三条红线、自然资源、生态环境的主要要素变化以及经济发展、城乡建设、重大基础设施和公共服务等开发利用行为进行实时监测。依据指标预警等级和阈值，获取相关数据，对违反国土空间规划实施中的开发保护边界及保护要求的情况，或有突破约束性指标风险的情况及时预警，辅助生成预警评估报告。

3.资源环境承载能力监测评估

为满足资源环境承载能力监测预警智能分析和动态可视化展现的需求，整合集成资源环境承载能力监测数据，提供对资源环境承载能力的综合监管、动态评估和决策支持功能，推动资源环境承载能力监测预警规范化、常态化、制度化。建立监管模型，利用自然资源调查及相关部门监测数据及评价结果，按照预警等级进行划分并管控，实现资源环境承载能力的综合监管。建立评估模型，针对不同区域资源环境承载能力状况，动态获取相关部门的全域或特定区域监测数据，加强对重点区域的动态评估，提高监测预警效率。

（三）国土空间规划指标模型管理中心

通过指标管理和模型管理，实现国土空间规划编制和实施监测评估预警中指标和模型的可视化管理。对国土空间规划的各类规则模型、评价模型、评估模型进行算法开发实现，通过算法注册、数据源管理及配套可视化工具。实现模型的统一管理和应用，为国土空间规划编制、审查、实施、监测、评估和预警等提供模型计算支撑。

（四）国土空间成果共享服务中心

共享服务管理平台以在线的方式提供地图、影像图、元数据、空间分析等各类标准空间信息服务，支持各应用系统的二次开发和运行。

四、结语

“一张图”系统的搭建是适应规划变革，实现数据资源管理和共享、国土空间规划动态监测和实施评估预警的重要支撑，是做好国土空间规划的基础条件。如何构建标准化、智能化系统，满足地方国土空间规划 “一张图”系统特色功能需要，仍然是当前面临的一大难点。本文通过厘清“一张图”系统建设思路，构建国土规划“一张图”实施监督系统设计，提出“四大体系 + 四大应用中心”的一体化设计模式，探索了新时代国土空间规划的新路径。

作者单位：陈诚、马乖棉、郭荣霞 武汉蚁图时空科技有限公司

郑明星 丰图科技（深圳）有限公司武汉分公司