REITs模式下农村集体资源利用与农村养老结合可行性分析——以甘肃庆阳郭家庄村为例

杨浩宇,田 蕾,牟 戎

(上海立信会计金融学院,上海 201620)

1 背景介绍

与2010年相比,甘肃省60岁以上的人口规模新增了4.59%,其中有4.35%的老年人已超过65岁,呈现出“老龄程度更深”“困难老人更多”的特点。农村养老保障缺位已经成为一个紧迫的社会问题。但是,面对巨大的农村老年人口基数,财政资金无法提供充足的支持。与老龄化伴生的是农村的社会生产能力不断下降,农村各种生产资料无法得到充分开发利用,土地存在大量抛荒闲置的情况,农民无法利用这些珍贵的资源改善自己的生活,出现了由于资本配置不合理导致的“守着金山要饭吃”情况。笔者通过对甘肃省庆阳市合水县何家畔镇郭庄村实地考察,提出了对以闲置资源为基础的养老新模式的思考。

2 当前贫困地区农村养老面临的问题

2.1 传统的养老模式与现代生活发展的冲突

经济的飞速发展吸引了很多的农村青壮年向城市流动,于是乡村空心化日益严重,空巢老人数量逐年上涨。根据调查,在郭家庄村就有61%的青壮年选择外出就业。同时,在外打工的子女忙于自己家庭的生计,医疗、教育的昂贵成本让他们无暇再去顾及家中的父母。我国传统农村主要以传统孝道规范和约束下维持的家庭养老为主[1],在郭家村同样如此。但在人口流出的大背景下,这种模式的已经难以为继。据调查,有18%的孤寡老人独自生活,56%的老人彼此互相照顾,只有很少的一部分老人与子女生活在一起。在调查中,有高达50%的老人表示子女探访频率一年只有3～5次,相当一部分的老人感慨,觉得子女陪伴自己的时间太少。子女都奔波在外,传统的“养儿防老”的家庭养老模式名存实亡。

2.2 养老设施的落后和医疗条件的匮乏

笔者走访发现,一方面因为子女送父母去养老院就是不孝的思想,还有因为发展落后,养老院数目少之又少,最近的养老院也相隔千里,使得郭家庄村的老人住上养老院几乎变成了不可能。2019年建造的卫生所(非营利性)只有1人管理,有免费的基础医疗服务和购药服务,每天来看病的人并不是很多。同年建立的日间照料中心,也因老人数量少,管理不善的原因闲置。因为经济发展地落后导致未能建立完善的养老体系,养老设施和医疗资源严重匮乏,而花费成本相对较少的辅助性养老设施也并未宣传到位,执行的有效性也有待提高。

2.3 养老保险与医疗保险制度的不完善

甘肃省2022年发布养老金上调的标准,但上调幅度不大,农村老人的养老金数目相比城镇仍然低微,很多“五保户”的老人也未能实现相应的条件就报,依旧依靠低保和养老金。在郭家庄村,大部分慢性病老人会选择去县医院中心看病,条件稍好的,子女会陪同老人去区医院看病。在发放的子女对养老问题的看法中,老人支出占比最大的为医疗,很多人反映其中有很多的疾病还未在医疗保险范围之内,而且报销程序未能得到高效的实施,有时存在报销资金返还滞后的问题。

2.4 农村老人的精神慰藉不足

在当前代际分居的大背景下,农村老人难以得到承欢膝下式的传统精神慰藉,而依靠文娱设施的新慰藉方式又相当匮乏[2]。在郭家庄村,2019年建立的广场是这里唯一的娱乐活动场所,含1个篮球场地,2个乒乓球场地,在探访中得知,老人们对有这样一个广场十分高兴。很多的老人从以前只是在路畔上饭后聊天变为在这里跳舞、散步,让郭家庄村的村民的幸福指数有了一定的提高。虽然老人对精神父母的需求不是很高,82%的老人已经满意目前的设施活动。但这里的娱乐文化活动还是相对匮乏,老人们更想希望有棋牌室,老年人活动中心这样更多的文化活动设施。

3 政府相关政策及工作梳理

党的十八大后,我国整体经济发生水平直线提升,经济体制的改革工作也在有条不紊的推进,此时农村集体经济组织改革正在如火如荼的进行中。在传统的制度下,权责模糊、产权模糊、保护制度缺失等问题日益凸显,使得农村集体所有制的发展收到了严重威胁和阻碍,弱化了农村社会的发展力,扰乱了农村区域的社会氛围[1]。为了破解市场经济环境下集体经济组织与市场脱节的问题,以习近平总书记为核心的党中央从集体资产入市和管理体制改革两方面入手,对原有的集体经济组织进行重塑,使其与新的经济环境更相适应。

集体资产入市方面,政策主要针对集体土地入市问题。一直以来,集体土地和国有土地在开发利用上存在天壤之别,集体土地受到制度上的大量限制。通过一系列相关改革,集体土地的政策限制不断放开,除了商品住宅开发方面仍有限制外,已经基本做到与国有土地同价同权。集体土地入市限制的放开,使得各类集体所有不动产都可以进入市场,为激活农村要素市场、帮助农民增收致富带来了广阔空间,也为REITs的成立提供了制度上的可能。

管理体制改革方面,政策主要是解决集体资产权责不清的问题。在过去,由于“产权虚置”,集体资产资源的侵占、私分等现象突出[2]。通过农村集体资产股份权能改革将权责不清的集体资产进行股份化改造,清晰划分了集体资产的管理者、所有者、受益者。通过成立股份经济合作社,使集体资产的管理主体更加明确,解决了过去村两委与集体经济组织在民事主体上“政经不分”的问题,建立了更加科学合理的管理体制。

图1 集体经济组织改革时间轴

4 农村集体资源利用与农村养老结合的必要性分析

4.1 为适应农村剩余劳动力的转移提供基础

按照刘易斯模型来看,在经济体制改革的过程中,农村剩余劳动力向着城市区域转移将会成为一种常态,而这也是通往新时代工业的有效路径。在改革开放之后,中国农业的经济水平在整个国家经济体系中有所减缓,务农人员的数量也越来越少。据统计,在20世纪80年代时,农业GDP占全国GDP的30.1%,但到了2018年时,这一数据仅剩4.7%。如此显著的差异,代表着我国经济水平的巨大变革和创新,与经济发展实际高度一致。就我国而言,越来越多的农村剩余劳力正在大批量涌向城市,且已形成一种趋势。每年的“春运高峰”农民工返乡的主体就是这一趋势的缩影。

随着户籍制度的改革,城乡之间的硬隔离正在消失,大批量农村劳力输送到了城市。然而,绝大多数青壮年外出务工,导致了留守老人的问题。子女赡养义务的履行由亲力亲为为主的直接参与转为了以服务购买为主的间接参与,但农村在养老服务能力与基础设施方面十分受限,而且发展模式较为传统[3],不能与当代养老诉求契合。在现行户籍制度和城乡经济条件下,农村剩余劳动力不断转移,建立以居家养老为主,社区服务、机构养老为辅的覆盖城乡居民的养老保障体系。农村集体资源利用与农村养老结合新模式的建立是为了满足农村就业拓展和赡养义务履行方式改变,应对农村剩余劳动力的转移需求,促进农村社会经济发展。

4.2 拓展了农村经营主体的融资渠道

由于农民与新型农业经营主体的资产主要以设施农业用地使用权、农村土地承包经营权等无形资产的形式存在,导致可抵押贷款的资产严重不足[7]。根据祝琪雅等人在湖南省的调查[8],九成以上的农业生产经营主体有融资需求,但成功通过贷款完成融资的仅占15%。与此同时,又存在着许多风险投资者愿意提供融资但囿于沟通成本而作罢。借助REITs模式,可以明显降低信息不对称程度,让直接通过农村土地经营权的交易获得融资成为可能。相较于银行贷款,其对融资主体的要求更低,参与主体范围更广,可以作为现有融资手段的有效补充,创造出一条以集体所有不动产为依托的农业产业融资新途径。

4.3 为积极应对人口老龄化提供了基本需求

现阶段,中国农村政治、经济和社会治理体制发生了明显的变化,不同于城市向老龄化社会的过渡,农村养老金的管理和财务水平逐渐走低,抚养比高、未富先老的矛盾更为凸显。所以在老龄化问题日趋严峻的环境下,农村养老问题急需解决。由于家庭结构、人口流动和生育政策的变化影响到家庭功能,农村养老保险制度没有得到完善。在老龄化背景下,很难全面解决当前的老年模式危机。

在农村集体资源利用与农村养老共融共存的模式下,要通过设计自主互助的多元化养老资源提供模式,缓解养老资源短缺的问题,让老人参加“集中养老院”,丰富老年人的社会参与。老年人互助促进了一种互助道德文化的发展,赋予老年人更深的道德含义,加强了新文化的发展和进步。在这一氛围下,能够让老年群体的社会地位予以提升,让社会消除“长者是负担”的偏见,形成健康积极的老年化环境。要紧随帮扶养老为主线,让老年群体的生活更加幸福,更加充实,才能够深度应对人口老龄化危机。

4.4 是居家养老提供回归的需要

农村集体资源利用与农村养老的结合在一定程度上是农村居家养老的一种创新性发展模式。这种模式需要承办方有一定的能力,如养老服务的能力、发展规划能力等,即通过“集养院”的方式,让村里老年人共同生活,并获得统一的养老服务,进而能够让“集养院”在家,家在“集养院”的格局得以形成,这种方式在实现居家养老战略目标方面是为贴切。

4.4.1 要有力推进村民子女目标的实现 这种模式发展的成员是村里老人的子女,他们通过赡养父母来照顾村里所有的老人。他们通过履行自己的赡养义务,也实现了全村群体老人的赡养目标。此外,透过职业培训,“集养院”养老服务小组成员可以为长者提供专业服务,提高对子女的赡养水平,以及改善长者的生活质素。

4.4.2 彼此互助可以有效地弥补遗属抚恤金的不足 在“集养院”里,长者互相协助,可大大减轻社会、经济以及减轻部分子女照顾长者的繁重任务,令长者生活轻松愉快的同时,也能有效缓解子女的压力。换句话说,在农村集体资源利用与农村养老结合的基础上构建的“共享养老之家”,不仅是养老互助,更是子女和父母互助;它确实带来了以家庭为基础的老年人护理的回归。站在其本质上来看,面对“空巢老人”这一现象时,“集养院”的发展能够有效缓解这一问题的持续和演变。

4.5 是实现新型城镇化与乡村振兴的需要

新型城镇化将使农村居民从分散的生活方式转变为集中的生活方式,适应农业现代化和农村剩余劳动力转移的发展,实现农村居民的城镇化。实现新型城镇化的过程,也是乡村振兴的过程。但是,这一进程是漫长的,公共服务的稳定也不可能在短期内实现。同时,鉴于城镇化建设尚未完成,虽然政府在资金方面给予了大力支持,但服务能力的缺失,依旧影响着新型城镇化的建设与发展。仅以国家提供的农村老年人护理为基础,对老年人的护理水平是不足且缺乏弹性的。与此同时,受限于经济发展水平,政府不可能无限的为乡村建设提供资金支持,因此,通过对现有集体资产的开发,可以为乡村建设资金“开源”,有力推动新型城镇化与乡村振兴。[4]

我国农村人口在实现新型集中居住城镇化之前,仍以单一家庭和分散居住为主,并一直延续至今。对于大部分老年人来说,随着年龄的增长,对于土生土长的地方会更加眷恋,而“集养院”模式的发展,不仅解决了老年人在情感归宿层面的问题,同时还充分利用农村自身的各项条件,如老年人家庭或者农家大院等,让这些年长者能够在不离开家乡的同时,还能够享受到现代化养老服务,并让其逐渐适应农村城市化的发展。目前个别农村已经进行了新型城镇化集中住房试点,而且政府在公共资源上也能够实现合理配置,“集养院”的位置也可以基本固定,老年人的护理功能逐渐从老年人的家庭向社区“集养院”转移,它们已经成为老年人的日间照料中心和活动中心,很快就会给老年人带来了一种身份上的认同和归属感。

5 农村集体资源利用与农村养老结合模式概述

5.1 底层逻辑

REITs(Real Estate Investment Trusts)的含义可理解为不动产投资信托基金,即通过发行受益凭证或股票的方式汇集投资资金,并在专业机构的管理下,将最终收益按比例划拨到所有利益相关人的一种信托基金。该模式下农村集体所有不动产的开发是对农村集体资产股份权能改革的进一步衍生。首先通过集体资产股改,将权责不清晰、利用效率低下的集体所有不动产变成财产权更完善的股份经济合作社的股份;而后村集体可以通过入股、合资等多种途径参与REITs进而完成与社会资本的合作,实现集体所有不动产的市场化开发利用。村民由以股份经济合作社股东的身份间接成为REITs产品的投资者,每年从中获取一定的收益。但是,相较于单纯的股改,进一步与REITs结合将不动产资源的经营权和所有权进行了分离,经营权由集体经济组织转移给了专业的管理运营团队,让集体经济组织的运营模式更加接近现代大型经济组织所通行的治理模式。

对于直接归属于集体,财产权利完整的各类经营性资产和集体经营性建设用地,可以按照以往农村集体资产股份权能改革的经验,直接进行股份化改造,通过成立股份经济合作社将资产以股份形式明确到人到户。对于已经包产到户的农田、林地等资源型资产,可以通过由先行成立的集体所有的股份经济合作社进行收购或折股的方式将因土地发包已经分散于农户的土地使用权回收集中。不论是什么性质的集体资产,最终都以股份经济合作社等单一经济组织的资产的身份,并通过进一步的入股、合资等形式转变为REITs的底层资产。

图2 各类集体所有不动产参与设立REITs产品的模式

5.2 具体措施

5.2.1 改造利用农村现有闲置住房,发展农村旅游反哺养老产业 随着农村人口不断流出,人口结构“空心化”程度不断加深,农村住房闲置情况十分严重,但这些闲置住房并没有得到充分地利用。因此,可以将这些闲置住房进行重新规划和改造,配合得天独厚的环境优势,发展农村旅游休闲产业,吸引周边城市居民前往农村旅游休闲。这样不仅能够一定程度上提高农村住房的利用效率,还能够让参与房屋流转的农户获得一定的经济收入,反哺养老产业,让农村老人过上更加富裕的晚年生活。

5.2.2 以地养老,依托土地流转支持养老产业 当前,随着农村劳动力的大量流出,留守的老人对于农业生产心有余而力不足,进而导致耕地的利用效率普遍不高,甚至出现了整年抛荒的情况。可以鼓励农村老人将这些土地流转入市获取定期的租金,形成“以地养老”的模式。与此同时吸引社会资本进入,对这些土地进行统一的经营管理,发展规模化农业,一方面提高农业生产的效率,另一方面农村老人可以获取定期的租金。同时,这种模式下随着规模化农业的发展也能够吸引更多外出打工的年轻人回归农村就业,减少空巢老人的数量,从另一个方面缓解农村老人的养老难题。

5.2.3 立足城乡融合发展,凸显生产要素成本优势 相较于城市,通过盘活闲置的集体资产,农村可以在不损害甚至有利农民利益的前提下为养老机构提供更加低廉的生产要素。中国的老龄化问题会越来越突出,在这之后,将会有更多城市对养老提出新要求,他们手中一般有着充足的资金,渴望能够拥有宽敞、恬静的绿色养生的养老环境,农村的田园风光正符合他们的要求。以此为切入点,通过城乡融合发展,依托农村在自然环境上的优势,可以很大程度上减弱农村的区位劣势,为农村养老机构拓展服务人群、增强盈利能力助力。

6 问题分析

6.1 集体资产开发利用管理缺位

农村闲置的集体资产依法属于农村集体所有,我国农村资源管理法律体系不完善,法律法规相对较少,监管权责也不明晰。在现实中,部分村民委员会作为集体资产的管理单位,监守自盗,挪用侵吞集体资产,搞“灯下黑”,使得执法监督难度大。另一方面,当前村级集体经济组织普遍存在管理人员不足,专业知识匮乏,执行能力不强的问题[5],是农村养老模式改革的又一大挑战。

6.2 房屋流转相关制度不健全

城乡一体化进程加快,现行法律制度允许农民在一定程度上对其房屋进行处分,但对集体房屋流转,我国暂时未出台调整农村房屋流转关系的专门法律法规。国家应对农村集体所有不动产的流转交易进行进一步的试点研究,把握农村现实存在问题,更加充分的完善房屋流转相关制度,使相关交易活动做到有法可依。

6.3 农民权益保障机制不完善

现阶段由于相关市场尚处于萌芽状态,相较于城市国有土地交易市场,农村土地流转市场并没有形成一个成熟完善的交易监管体系,对土地流转后开发利用情况的事后监督较为缺乏,为土地违规开发利用埋下了隐患[6]。政府需要建立类似国有建设用地闲置收回的机制来保障资产入市不会变成社会资本圈占农村资源的工具。同时,村民在土地流转之后将成为失地农民,如何对他们进行妥善安置,解决他们的就业,保障他们在流转土地后能够获得真正的实惠,改善生活质量,是一个不能回避的社会问题。

7 总结与建议

在当下,由于农村青壮年向城市流动,空心化日益严重,加之健康照料等基础设施严重匮乏,农村老人的赡养成为一个日益严峻的社会问题,但由于经济环境、市场条件的客观因素限制,该问题一直难以得到实质性解决。本项目的研究目的即是借助社会资本力量,充分发掘农村闲置资源,在少给或不给农村家庭及政府财政带来额外经济负担的前提下解决农村留守老人、孤寡老人的养老需求,为他们提供更高品质的综合养老服务。综合研究,想提出以下意见。

7.1 适当提高财政扶持力度

由于农村市场自身在消费能力上天然的不足,若将养老服务完全市场化,无疑是不现实的。因此,为了让农村养老机构更好的在普惠的前提下服务乡村养老事业,政府必须在财政税收方面给予一定的倾斜。

7.2 结合农村实际情况,适当调整相关管理法规与建设标准

现阶段,由于农村物质条件的客观限制,依托原有集体所有房屋改造的养老设施普遍不能满足国家的相关要求。对此,国家可以参考过去乡村医生的管理方法,因陋就简,在能够满足最基本要求的前提下适当放松要求。

7.3 要强化“利用农村集体资源养老”的实际作用和优势

相比于原先的养老模式而言,通过本文研究的二合一模式,能够让集体利益实现最佳。通过对农村养老资源的融合,让养老效果和质量同步改善,进而让老年群体的生活更有保障 ,更加充实。所以,怎么建设一个集体互助养老平台是很关键的。现阶段,最重要的是理清各地经济水平以及社会发展之间的差别,然后以此为基础设立共同养老服务平台。例如,在经济发展和社会发展水平较高的东部农村地区,可以通过成立农村养老协会,建立集体互助养老平台;或者引入市场参与者,发展“市场+”共同养老金模式。在中西部地区,为了降低成本,我们应该充分依靠村委会,利用空置的集体住房建设互助和养老场所。

7.4 要合理刺激年长者“互助”意识,营造有效的互助氛围

“互助”理念指明了集体互助养老发展产业的道路和方向,但如何让这一产业实现可持续发展,关键还是需要取决于以下几个要素,具体包括怎么让老年人灵活选择自己的养老群体、怎样在自己养老的同时帮助他人。所以在设计集体互助养老保险时,一定要从互助意识方面去着手,要让其互助积极性得以形成和强化。部分学者认为,要想实现老年人互助,首先得培养该群体的奉献精神和利他动机。而站在社会视角下而言,这种精神属于一种公共精神,即社会公民在维护公共利益过程中所表现出来的一项能力。所以在实现农村集体资源和农村养老二合一模式的发展目标时,要以村为单位,针对性的丰富老年群体的公共精神与利他精神。