信息化背景下基层人事档案建设问题探究

摘 要：立足电子政务发展趋势分析，通过信息化方式记录、管理、共享基层人事档案，不仅可以有效规避纸质档案的损坏，增强其作为“原始档案”的留底功能，还能够提高基层人才的流动效率，减少人力资源配置错位、个人信息私自涂改等问题。本文以基层干部为研究对象，通过探明当前基层人事档案信息化建设存在的信息档案不完善、利用率低、兼容性差等问题，进一步分析原因所在，据此提出我国基层干部人事档案信息化建设的可行性措施，以供参考。

关键词：基层干部；档案信息化；电子政务

我国基层人事档案主要面向对象是基层干部，包括其个人学习、培训、选拔、任用等各个阶段形成的材料，能够直接反映出干部个人的能力、品行、信仰是否坚定、作风是否廉洁等，既是干部个人最重要的人生发展记录，也是人事部门选拔晋升人才的重要依据。由于基层干部队伍规模庞大，因此，档案数量也十分可观，在信息化时代背景下，采取传统的“纸质档案+人工审查”方式，已经远远无法满足基层干部人事档案管理需求，加强档案信息化建设应提上日程。

一、信息化背景下基层人事档案建设主要问题

基层干部人事档案建设的困境，不能简单归为技术问题。事实上，从软件开发、网络建设、数据搭建等各个角度出发，市场化完全可以提供充足、有效的方案，但在“面向对象”方面，却存在着严重的“水土不服”，主要面临的问题如下。

1.档案内容质量不高

从目的上来说，通过“信息技术+档案”的构建方式，旨在优化档案质量，使其发挥更好的人事管理价值。然而，基层干部人事档案特点之一是“权威性”。要求档案页面所承载的内容，反映出干部个人最真实的信息，因此，在人事档案信息化过程中，并非直接将文字、符号等进行数字化处理，而是需要扫描、修图等步骤，转化成图片档案，需要基层政府投入一定人力资源与时间成本。具体工作分为两个部分，一是对基本信息的处理，二是利用高速扫描设备、拍照设备等，逐页将纸质档案转化成图片形式，然后还需要利用专业软件进行调整，这一过程中难免会出现原始文档模糊、缺失、污损等问题，需要与干部本人、相关部门等进一步核实，最后统一上传到干部人事档案管理系统。不难发现，“原始档案转化”作为干部人事档案信息化建设的第一步，本身就十分烦琐，加上基层干部流动性大、档案更新率高，无疑提高了干部人事档案信息化建设门槛。

2.档案内容利用率低

我国《干部档案管理条例》对纸质档案的保管、利用、转递等提出了严格要求，尤其干部档案的流动方面，必须经过专门渠道，如专人送取，干部本人是无权调取的。种种限制下，造成传统纸质干部人事档案的利用率很低，直接影响到信息化档案的利用率。同时，基层政府及各职能部门的办公地点相对分散，在需要查阅、调取基层干部人事档案时，不得不到指定位置展开工作，极大限制了信息化档案的利用率。

3.档案系统独立封闭

现阶段，我国在基层干部人事档案管理方面，并没有建立统一平台，导致信息化档案系统封闭严重，由此出现大量的“档案孤岛”。例如，一些基层政府为了完成干部人事档案信息化的任务，在没有进行详细规划、平台建设的前提下，就开始了纸质档案的数字化处理，生成的数据要么以图片形式存储在文件夹中，要么导入Excel、Word等办公软件（系统）中，这种处理方式并不符合软件工程标准，也就无法与高度集成化的人事档案信息系统兼容。一旦上级部门要求汇总干部档案信息，所能提供的只是姓名、年龄、民族、当前职务等基本信息，而要彻底打破“系统隔阂”，就意味着人事档案信息化建设“推翻重做”，前期工作价值化为乌有。

二、基层干部人事档案信息化建设存在问题分析

1.制度体系缺失

基層干部人事档案信息化建设的制度体系缺失，主要表现在两个方面：其一，基层政府对于干部人事档案信息化建设不够重视，缺乏统一领导与总体规划。关于这一点，仅从“电子政务”的建设水平就能够反映出来，各地、各级政府虽然都表现出“拥抱信息化”的积极性，但电子政务建设多数情况下只落实了“政府门户”网站，其功能相当于一个“政府公告栏”，而政务服务数据库并没有实现互联互通，甚至不具备公众参与、问题反馈的功能，形式主义象征意义大于实用性效果。其二，干部人事档案信息化的法律法规严重缺失，现有法律法规设定的出发点是“纸质档案”，导致基层政府对于信息化人事档案的信任度较低，不认同其具有法定效力，尤其在基层干部审查、晋升等关键环节，高度依赖纸质档案提供的原始信息。事实上，我国《电子签名法》已经明确了“视为可靠的电子签名”的条件，该法第十四条指出，“可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力”，但相关法律法规制度并未在干部人事档案信息化建设中得到体现。

2.专业人才匮乏

现阶段，基层干部人事档案一般由地方组织部门、人事部门等代管，这些“传统部门”的人才在专业能力上，更倾向于纸质档案的保管与利用。而要这些“传统型”档案管理人员接手人事档案信息化建设工作，就容易出现“畏难”和“畏错”的抵触情绪。一方面，“畏难”情绪的产生，与我国尚未形成上下统一的信息化档案管理标准有关，尤其基层干部人事档案信息化建设是一项长期、艰巨的工程；另一方面，“畏错”情绪的产生，与干部人事档案的特殊性有关，作为记录干部个人重要信息的文本，档案被赋予了保密性、政治性等色彩，将其进行信息化处理，本质上就是对档案信息的“二次加工”，一旦在扫描、修图等过程中出现信息错误，或者造成原始档案损坏，就是重大的工作失职，本着“不做不错”的消极原则，导致基层干部人事档案信息化建设迟迟无法落实。

3.标准建设滞后

根据《国家标准（GB/T20000.1-2014）》给出的定义，所谓“标准化”是指为确保一定范围内获得最有秩序、促进共同效益而设定的条款，信息化与标准化是“孪生关系”，任何一个具有生命力的信息系统，都是建立在统一标准基础之上的。从这个角度出发，我国在基层干部人事档案信息化建设框架下的“标准化建设”工作明显滞后，目前，主要针对“中管干部”的数字化档案提供了管理标准，但未覆盖到基层干部。事实上，阻碍基层干部人事档案信息化标准建设的主要原因，恰恰是高度成熟的传统纸质档案管理标准，两者之间存在着本质差异。一方面，传统纸质档案管理标准的建设，是基于“管理流程”进行的，即无论干部人事档案形成机制、过程如何，都不影响标准流程下的操作。但另一方面，信息化档案管理标准的建设，则是基于管理对象进行的，即需要将不同格式、结构的纸质文档内容重新梳理整合，采取统一的处理方式、存储格式等。

三、信息化背景下基层干部人事档案建设的提升措施

1.优化基层干部人事档案信息化保障体系

（1）制定完善的档案信息化管理制度

事实上，我国一直高度关注干部人事档案的管理工作，但长期以来的工作基础都是围绕着“纸质档案”类型展开，导致相关制度的设置一开始就存在缺陷，如《干部档案整理工作细则》《干部人事档案造假问题处理办法》《干部档案整理办法》《干部人事档案工作目标管理考评标准》等，基本立场都是为了提高纸质档案的管理质量与利用效率。在信息化时代，基层干部人事档案管理应引入数字化、网络化等先进思维，为干部人事档案信息化建设奠定基础。同时，制定完善的档案信息化管理制度可从三个方面切入，分别为管理责任制度、监管约束机制以及档案管理细节。其中，管理责任制度的核心是专人专管、权责明确，确保干部人事档案信息化管理的各个环节组织严密、无缝衔接。监管约束机制的核心是“内外协同与自纠自查相统一”，即通过建立信息技术、档案内容的“双线组元”工作机制，从而实现岗位之间相互监督、档案信息化人员自我纠查。档案管理细节即“信息化细则”，在一定区域内，针对所管辖的基层干部人事档案信息内容，要做到全方位一致，如扫描后文件的大小、像素要求，移交及传递的流程细节，以及信息化档案查阅的审核流程等。此外，为了有效打破时空限制，各单位可以专门配备硬件规格统一的“终端设备”，仅用于浏览。

（2）构建“三位一体”业务流程体系

从功能上说，基层干部人事档案信息化建设旨在提高流通性，确保本地干部资源德智配位，避免某些单位部门及岗位干部过度集中或人力资源不足。“三位一体”的业务流程体系，能够很好地减少干部人事档案信息不对称的问题，具体来说，就是通过建设“电子档案管理系统”发挥桥梁作用，用于连接老单位（对应“原档案管理中心”）及新单位（对应“转出档案中心”），这样一来，在干部流动之前可以便捷地查阅其过往经历，了解其能力、品行、功过等，同时，也便于新单位掌握纸质档案的相关信息。在正式确认干部人员调动之后，再按照常规手续转移纸质档案，这样既不影响对干部的审查，也提高了干部调配的精准性（如图1所示）。

（3）升级干部人事档案信息安全规范

考虑到干部信息具有特殊价值，升级干部人事档案信息安全规范是应然之举。首先，建立明确的权限分级制度，可按照基层干部的学历、履历、职务级别、培养方向等设置不同的保密权重，分别赋予档案部门人员不同的权限，形成相互制衡的效果。其次，规范信息档案的调取流程，以“部门对接”的形式展开，杜绝个人接触档案的可能性，凡是需要调取的信息必须通过“两部门、三层次”的确认，即申请部门与审核部门在确认之后，经由档案管理人员、部门主管人员、单位主管领导三层审核签字。再次，形成常态化的信息安全巡检制度，基层干部人事档案内容要定期更新，详细注明一个阶段内的信息化档案使用情况。最后，要加强档案信息化管理人员的安全教育，在其任职期间要签订保密协议，并明确离职之后应承担的保密义务与责任。

2.注重基层干部人事档案信息化队伍培养

一方面，采取“外部引进、迅速充实”的方法。简言之，基层干部人事档案信息化建设所需要的人才，是“档案专业+信息专业”的复合型人才，但这样的人才相对稀缺。因此，在前期可采取折中的方式，即为档案管理部门配备信息技术人员的方式，如按照1000份干部档案配备1名信息技术人才，主要协助档案管理人员，完成纸质档案的转化、修整等工作，后期酌情保留素质好、学历高、保密意识强的人员。另一方面，采取“常态培训、内部生成”的方法。从长远发展来看，应从公务员内部培养合格的信息化队伍，以满足干部人事档案的长期运维、业务处理等工作，地方政府可以通过招标的方式，建立专门的基层干部人事档案信息化系统，由中标公司负责人员的技术培训，同时，基层政府应该进行常态化的职业素养教育、保密安全教育。

3.筑牢基层干部人事档案信息化发展根基

按照“数据向上集中、服务向下延伸”的档案信息化建设原则，需要做出改变的不仅是基层政府的档案管理部门，各单位同样要积极参与进来，在物理层面形成统一的信息化管理格局，这样才能筑牢基层干部人事档案信息化发展根基。首先，升级部门办公装备，提供专门用来浏览信息化档案的计算机，做到“专机专用”，除专管人员之外，不允许其他人私自接触。其次，加强内部服务网络建设。现阶段，基层政府网络主要采用两种模式，即局域网与因特网，前者用于内部办公、后者用于公众访问，两种网络处于分离状态。为了保障干部人事档案信息化资源的安全，在内网基础上需要进一步提高安全性，如设置分级网络、增加加密设备设施、定期升级防火墙等。最后，为了满足基层干部人事档案的规范化利用，各单位应统一软件类型、规范操作方式，如在编辑、查找、打印等环节，做到规范化、一致性的操作。简言之，筑牢基层干部人事档案信息化发展根基，就是从硬件、软件两个层面建立起统一标准体系，如服务器、计算机、扫描仪、语言系统、输入/输出操作流程等，从而减少信息化档案管理不兼容的现象。

四、结语

综上所述，基层人事档案信息化建设是一个必然趋势，其存在价值并不仅是顺应“互联网+”时代的特点，也是传统人事档案管理改革创新的“内生需求”。但同时，档案信息化建设也是一个长期的、富有挑战性的工程，在宏观标准缺失、各地发展不均衡的背景下，以“基层干部”作为人事档案信息化建设的切入点，按照因地制宜、按需设计的原则展开，逐步将信息化的优势在基层人事档案建设方面发挥到最大化。

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（作者单位：山东省滨州市公共就业和人才服务中心）

作者简介：李全喜（1969—），男，漢族，山东滨州人，本科，副研究馆员，研究方向：档案管理。