宅基地择位竞价交易“武进样本”的解析与思考

陆佳玉 张新卫/江苏省常州市武进区农业农村局

常州市武进区持续深化宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”改革，积极探索多元化户有宜居的保障模式。探索实践的农民自建区宅基地择位竞价机制，将宅基地择位竞价纳入农村产权交易平台管理，促成了全省农村产权交易平台首例宅基地择位竞价交易案例，主要通过制度集成创新和实践路径探索，形成了宅基地择位竞价交易全流程管理评价标准、制度体系和案例样本。

探索与实践

坚持制度设计适用性导向。择位竞价是指本农村集体经济组织内，同时有多名符合条件的农村集体经济组织成员，对同一块宅基地提出申请，可以实行“有偿选位、择位竞价”的公开投标选位方式。武进区探索开展宅基地择位竞价交易试点，坚持以农户建房用地免费使用的福利性和随机分配获得的普遍性为前提，遵循以人为本、公平公正的原则，突出集体经济组织主体地位，明确参与对象和适用范围，立足规范宅基地保障分配管理，通过探索开展有偿竞价适当满足宅基地个性化选位现实需求，不搞户户有偿择位、不搞变相收费盈利。

尊重案例样本差异化选择。为有效解决农民户有所居到住有宜居的现实需求，结合村庄旧宅共墙联排和农户意愿条件参差不一等特点，按照农户自拆自建、集体统规统建模式，武进区积极探索“自愿自主、一户一宅、建新拆旧”易地规划新建农民自建区建设路径，充分尊重建房户意愿选择，宅基地分配保障主要采取“先分后建”和“先建后分”2种形式。礼嘉镇何墅村成功探索了“先建后分”宅基地择位竞价案例样本，该自建区一期规划用地38.7亩，规划建设住宅房76套，设计宅基地占地面积90平方米、140平方米2种户型，有71户符合建房条件的农户提出了申请并取得建房资格。分别对6个同户型设计（占地140平方米、具有地下室、电梯功能）中同一地块位置具有宅基地择位意愿的16户建房户，采取有偿使用方式进行公开竞价择位，每个地块起拍价格5000元，总底价3万元，经过116轮竞价角逐，6个位置分别以4.5万元～19万元不等价格被成功竞拍，有偿择位成交总价82.3万元，溢价率高达2643.33%。嘉泽镇成章村探索了“先分后建”宅基地择位竞价案例样本，采取明底暗标、一次性报价形式，21户建房户对23个具有明显区位优势的地块进行竞价择位，农民按照报价高低选择宅基地区位，单体地块最高竞拍成交价格61.8万元，村集体共获得竞价收益304.2万元。

引导择位竞价规范化交易。村集体以户为单位保障经济组织成员分享宅基地使用权，主要体现为农户利用宅基地建住宅保障居住及生产生活相关的特定功能，随着农民对美好生活向往需求的日益增长，对宅基地建房坐落位置及周边自然人文环境个性化选择期待各不相同，由实体土地资源所衍生的空间优势潜在价值效应成为建房户关注的一项特殊红利，引入市场化经济杠杆无疑成为资源所有权人和使用权人共同认可的最佳方案，武进区将宅基地区位优势资源纳入全省农村产权交易平台管理，创新建立了与资源交易有关的交易项目民主议事决策机制、资格审查机制、公告报名登记制度、交易方式实施机制、竞价监督公证机制，针对“多户竞一位、单户竞多位、多户竞多位”的交易需求，相应完善了举牌竞价、明底暗标、线上线下等多元化交易方式，区农业农村局、农村产权交易机构联动区宅改办等业务管理单位，根据个性化需求设计差异化交易标准和操作流程，为引导宅基地择位竞价交易系统化、流程化、规范化、长效化管理搭建制度框架和标准体系。

强化竞价收益一体化监管。积极探索宅基地择位竞价交易机制，创新建立了宅基地制度改革、产权交易、农房建设、资金投入保障等制度集成改革联动共建机制，明确村集体经济组织作为择位竞价收益主体，将竞价所得收益统一纳入农村集体“三资”监管平台管理，规范资金使用，实行全流程监管。按照专款专用、专项管理要求，要求竞价收益专项用于农民自建区公建配套设施建设资金投入，主要用于自建区道路交通、水电气、污水管网、绿化亮化美化及文化活动阵地建设方面，严禁作为农户收益分配和非人居环境建设支出，为保障农民自建区建设和农房更新改善提供资金支持。

经验与启示

探索创新宅基地择位农村产权交易公开竞价机制，建立了宅基地所有权行使、农户资格权保障、使用权要素配置等全要素改革设计模型，丰富了宅基地“三权分置”制度集成改革实践，还较好地实现了与农村集体产权制度改革、农村经营管理制度完善及市场化运作等制度的有机融合，更是向改善农民住房条件、提升农村人居环境、促进乡村有效治理等方面释放权能改革红利的生动样本。对深化宅基地制度改革和助力乡村振兴产生深远影响，也为各地改革实践提供了可复制借鉴的经验启示。

让资源要素“活起来”。全面唤醒了农村沉睡土地资源，实现了农村宅基地资源要素的优化配置和统筹利用，土地资源要素活力得到有效激发。

让制度通道“畅起来”。坚守农村土地组、村、镇三级集体所有的底线，创新破解了“人随地走、权随地转、利随权享”宅基地资格权保障与收益分配机制瓶颈，为实现农户宅基地资格权跨组、跨村流动提供可能。

让经济杠杆“调起来”。引入市场化手段，充分发挥经济杠杆调节作用，切实满足农民“住有宜居”的差异化、个性化保障需求，解决农村公建设施建设资金平衡问题，促进农村土地节约集约利用。

让土地价值“涨起来”。从宅基地有偿使用到有偿择位，实现了城乡土地市场的有效衔接融合，进一步显化农村土地资源价值，拓展了村级集体增收路径。

让产权交易“严起来”。宅基地择位纳入全省农村产权交易平台一体化管理和闭环运行，建立了规范化交易管理标准和操作流程，形成了网上公告、交易报名、竞价监督公证和资金使用管理全链条信息化管理制度。

让乡村治理“强起来”。坚持党建引领，尊重农民自愿选择，完善集体经济组织民主决策和农民建房理事会自我管理的共建共治共享的乡村有效治理模式，引导农民自觉参与，促进农村社会和谐稳定。

让农民住房“新起来”。探索异地集中规划新建模式，解决农房危旧和时尚宜居现实需求，注重风貌管控与文韵传承，为打造未来乡村提供新样本。

思考与建议

尽管武进区在探索宅基地择位竞价交易机制和实践案例方面积累了诸多成功经验，同时也取得了良好效果，但必须清醒地认识到宅基地择位竞价交易仍存在许多制度瓶颈、社会公平性和系统性等问题，建议正确处理好以下四个方面关系。

正确理解创新与底线的关系。对各集体经济组织成员身份（宅基地资格权）界定，是按照严格的认定标准和程序实现的，目前在非本集体经济组织之间开展宅基地资格权跨村、跨镇流动尚无法条支撑，况且成员宅基地资格权理应由本集体经济组织保障。绕过制度底线或撇开制度依据的随意操作，不仅没有打通制度通道，相反破坏了现有农村集体经济组织管理架构的合法性和稳定性。宅基地区位属于集体土地资源衍生的空间资源，择位竞价交易理应纳入集体产权交易管理，不属于市场化产品的交易行为，交易流程和过程应接受业务主管部门的指导与监督，选择由社会中介机构主导交易活动违反了现行集体“三资”管理要求。

分类梳理红利与福利的关系。宅基地主要具有保障本集体经济组织成员的基本居住功能，本集体按照共同约定的保障标准进行无偿分配，具有保障的普遍性与福利性。大多数经济条件一般的农户不具备参与宅基地择位竞价的实力，主要对象是少数经济条件较好的改善型农户，要分类梳理择位竞价对象，尊重大多数农户的自主选择，坚持基本保障优先、个性需求兼顾原则。对本集体范围内经济条件一般的紧房户或无房户，应优先建立无偿分配（择位）机制，确保宅基地的福利性，对有经济条件的改善型农户，可适当实行竞价选位。要加强分类处置，保障和维护最广大农民群体的合法权益，不能采取用地必竞搞一刀切的做法。

统筹协调环节与整体的关系。宅基地择位竞价交易不仅是简单的交易过程，交易管理是一项复杂的系统工程，涵盖择位意愿调查、区位确定、民主决策、交易方式、流程设计、资格审查、过程监督等多环节、多个管理主体，要统筹研究择位竞价的系统性、全局性问题，加强环节衔接、制度对接和整体设计，不搞断章取义，不留后遗症。村集体要尊重农民意愿，充分发挥共建共治共享的民主管理功能，不能越俎代庖，强制竞价，变相收钱；镇级要严格把好村庄规划管控关、择位竞价的资格审核关、宅基地使用审批关，做好业务指导和监督工作。

严格把控风险与稳定的关系。各地在探索宅基地择位竞价机制过程中，应严守法律底线和制度底线，在组、村、镇三级农村集体所有制框架下，要加强对涉及跨村、跨镇问题的法理性、可行性研究，重点探索制度突破、主体层级上升、资格权属性调整及使用权要素跨域流动的制度空间和实践路径。要科学合理编制实用性国土空间规划和农村建设发展规划，坚决防止通过行政化、市场化手段将大量农村人才、资金集聚到少数区位，破坏农村的可持续均衡发展。要夯实管理基础，加强风险评估，统筹协调推进，防止盲目追求经济利益而进行选择性、切块式无序改革，有效避免大量新的管理矛盾和社会风险发生。要注重制度探索创新，切实为破解资源平衡补偿、收益分配、权利权属稳定管理等改革难点堵点问题提供有力支撑。