电影强国战略下我国电影政策的演进(2010—2021年)

杨小云 王婧

【摘要】自“电影强国”战略提出以来，我国电影政策的建设经历了总体布局、基本建成、平稳发展、迎接挑战四个时期。但政策结构总体呈现出不平衡的特征。本文通过对政策文本内容的分析，结合市场现状及政策特征，提出我国电影政策未来的趋向。

【关键词】电影政策 电影强国 政策演进

我国电影市场长期受到政策關注，自改革开放以来先后出台过近两百条电影产业相关政策，涉及内容审查、影院建设、机构管理、法律规章等多个方面，覆盖从影片生产到票房分成的全产业链环节[1]。多位学者梳理过电影政策的发展趋势，如：改革开放以来的电影引进政策由政治导向过渡为市场导向，进口电影和国产电影文化共荣[2]；电影发行放映政策经历院线制改革，“集约化”程度加深，制片、发行、放映一体化趋势明显[3]；我国电影进入了高质量发展时期，政策重视深化供给侧改革和市场主导，加大扶持力度[4]。2016年《电影产业促进法》出台，从法律层面定义了电影产业的属性，“规范并形成了‘管、放、促’三位一体的中国特色电影管理体制”[5]，为电影产业提供系统化、架构化的法律保障，激发电影产业内生功能[6]。2021年《“十四五”中国电影发展规划》是电影产业的首份专项规划，它重申：“锚定2035年建成文化强国的目标”与“助力电影强国建设”[7]。电影产业在文化和科技竞争的全球格局下愈发重要，我国电影必须承担起文化传承传递及价值观表达的历史责任[8]。

然而，对面临全球化和数字化双重压力的电影产业将如何政策引导尚有待深入研究。2010年“电影强国”概念首次提出：“实现由电影大国向电影强国的历史性转变”[9]，“电影强国”成为“文化强国”战略的有机组成部分。本文针对2010年以来电影政策的政策特征、演进趋势等方面进行研究，探索我国目前电影政策体系特点及趋向。对我国电影政策历史演进的研究，有助于明晰我国电影产业的海外影响力及数字化进程等方面的优势与不足，为未来相关政策的制定和完善提供参考。

基于对政策文本及电影市场的整体把握（见图1），本文将电影政策演进分为四个时期。根据政策发布数量及票房增长率， 2013年为“双低谷”，此后均在2014—2017年波动上升。2017年正式实施《电影产业促进法》，电影政策迈入新时代，票房增长率同时达到此后年间峰值。2020年疫情重击电影产业。因此本文以2013、2017、2020年为电影政策周期的划分点。

（一）总体布局时期（2010—2013年）

2010年“电影强国”战略首次提出， 15份电影产业重点政策同年先后出台，奠定了我国之后十年的政策基调。政策主要由国家广播电影电视总局出台，对电影产业发展做出宏观规划，提出“电影强国”战略并进行总体布局。

（二）基本建成时期（2014—2017年）

沿着上一时期的政策方向，对电影产业各环节精细化规范，出台一系列针对数字化的规范要求。政策主要由国家新闻出版广电总局制定，在版权保护、中外合作、公共服务等方面制定明确规范[11]。2017年正式实施的《电影产业促进法》，标志我国电影政策体系的基本建成。

（三）平稳发展时期（2018—2019年）

政策的持续细化，推动了健康市场环境的建设， 2019年明确指出“重视市场机制、市场需求”的政策。电影主管机构转为国家电影局，隶属于中共中央宣传部，电影产业在国家战略中受到极高重视，“电影强国”战略持续推进，政策围绕院线建设、产业发展、技术规范三大重点制定。

（四）迎接挑战时期（2020—2021年）

为应对疫情，影院关闭，电影产业暂时停摆。国家采取税收优惠等政策手段，减轻企业压力。2020年中，我国进入“疫情防控常态化”时期，相关政策迅速部署，帮助产业逐步恢复。这一时期的政策着眼于减轻电影企业生存压力，帮助产业渡过难关，后期稳步推进恢复；行业协会在特殊时期发挥重要作用。

各时期重要政策如表1所示：

（一）重视环境建设，对供给和需求关注不平衡

我国电影政策始终强调“遵循社会主义市场经济和艺术创作生产双重规律”，政府充分调动社会资源，为电影发展创造健康的市场环境[12]；政府坚持简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”，主张作为服务型政府，为电影产业提供宏观指导，最大限度减少直接干预，发挥市场在电影资源配置中的基础性地位。

但供给侧政策远多于需求侧政策，充分反映了政策结构中对供给侧和需求侧关注的不平衡。重视供给端是在保障电影供给数量稳定的同时提质增效，重视技术升级转型，契合我国由电影消费大国升级为具有全球影响力的电影强国的国情。但较少的需求侧政策，不利于刺激国内市场的持续增长和推动中国电影“走出去”。除关注电影消费主力人群外，还需关注农村及高校等低消费人群，政府应当持续推进公共服务工程，保障居民文化娱乐权益。

从整体来看，该不平衡现象一方面符合政府简政放权，减少对市场的直接干预；另一方面也可见电影产业政策体系中，缺乏关注需求侧，刺激需求的手段也较为单一。我国“电影强国”战略之下，电影的国际影响力愈发重要，政策应当重视需求侧政策，保证国内电影消费旺盛的同时，推进国产电影“走出去”。

（二）对“引进来”与“走出去”的支持力度不平衡

电影政策对中外深度合作缺乏关注：政策重视外资引入，但对影片出口支持相对较少。早在2000年，我国出台《外商投资电影院暂行规定》，明确规定外商在我国投资设立影院的条件，经过2003年和2015年两次修订，为外资营造了良好的“引进来”政策氛围。“上海国际电影节”“金鸡国际影展”等我国主办的国际影节展，为优质海外影片的引入提供了便利渠道。但政策对我国电影“走出去”支持力度相对较弱。2010年以来的政策中，仅《电影产业促进法》中明确提到鼓励支持国际合作和境外推广[13]，可见我国对推动电影国际合作有所规划，但具体配套政策尚未完善。我国政策应加强对电影出海及国际合作的支持，为我国影片出口国际院线、海外参展等提供更多帮助。我国主流影片出海的不顺利，如国内票房冠军《战狼2》的海外票房仅占总票房的0. 3%[14]，说明“文化折扣”是影响电影出海的重要因素，因此我国应当关注出口地的观影需求，深化国际交流合作，提升国产片的国际影响力。

（三）对电影人才缺口与供给的关注度不平衡

电影人才管理相关政策着眼于对电影从业者（含外籍）的管理规范，在人才支持和培育方面着墨较少。人才是电影产业发展的关键，我国电影产业目前面临较大的人才缺口，但2010年以来的电影政策中，对人才培育的条文主要停留在宏观层面，如“电影人才队伍建设”被纳入资助范围[15]，“电影人才扶持计划”被写入法律，在整个政策体系中关注度较少。虽然至今尚未有细化的人才培育政策出台，但政府对其持续关注，行业协会和影视民营企业发挥了重要作用： 2015年中国电影协会主办“中国青年电影导演扶持计划”； 2020年中国电影股份有限公司创立“中影青年电影人计划”；腾讯影业携手新丽传媒、阅文影视发起“青年导演培养计划”；华谊兄弟、万达影业、阿里影业等也先后推出青年电影人培养计划等。

（四）对在线电影市场的规模与政策关注度不平衡

中国电影近年来迎来产业发展新高潮： 2020年10月中国电影票房市场以129. 5亿人民币（合19. 3亿美元）正式超越北美，历史上首次成为全球第一大票仓，其中国产电影票房占比83. 7%[16]。我国电影本土市场庞大，但“文化折扣”现象明显，国产片国际认可度不高[17]，如2017年国产电影海外票房和销售收入42. 53亿元，仅占全国总票房的7. 6%[18]。因此，如何在保证电影消费大国的基础上，推动我国主流影片“走出去”，将是国产电影增强国际影响力的关键，也是电影强国的关键。

随着新冠疫情的影响，全球电影布局发生变化：线下院线全面封闭，众多院线影片转向流媒体平台发行。疫情催生下的用户在线观影习惯，已然对全球电影消费结构造成重大影响：全球在线视频服务订阅数量首次突破十亿，美国在本土电影市场衰减80%的情况下，在线视频订阅数增长23%[19]。电影在线点播成为电影发行的重要窗口，加速了电影在线消费时代的进程[20]。因此，流媒体时代下，中国电影产业需走上转型升级之路。政府、企业和电影从业者应密切配合，在宏观政策指导下，各地政府根据当地需求和优势积极探索，企业和从业者积极拥抱市场环境，同时更多参与到决策讨论中来[21]。

目前的电影政策对数字电影的关注更多集中在设备的数字化升级，仅在2012年对微电影颁布管理政策[22]，在线电影领域由于政策滞后性，还需未来给予更多政策关注。

基于电影政策呈现出的不平衡，结合当前我国电影处于恢复时期、全球视听技术高速发展等现实情况，推演我国电影政策演进趋向如下：

（一）继续深化产业化改革，坚定国家话语，兼顾市场话语和市民话语

我国电影政策十年来始终围绕深化产业改革，释放产业活力，重视改革创新。从政策文本看，政策演进中国家话语始终占基础地位，有转向兼顾市场话语和市民话语的趋势[23]。

电影政策体现国家意志，“国家话语”占基础性地位符合我国政策的本质，如强调电影应“坚持为人民服务、为社会主义服务”[24]等。电影产业发展增速放缓后，政策紧跟市场变化，由扩大生产转为增速提质，健全产业体系。随着“电影强国”战略的持续深化，电影市场的自我驱动力应被进一步释放，政策应加强关注市场动态和观众偏好，健全电影评估体系，“坚持政治性、艺术性、社会反映和市场认可相统一”[25]，推进电影的高质量生产，支持“精品电影”。鼓励行业协会更多参与政策制定，以专业视角建言献策，加强市场话语和市民话语，以便政策能够引导电影生产兼顾市场经济和艺术创作。

（二）讲好“中国故事”，拓展国际发行网络，加快构建“双循环”格局

电影的情感内核能激发观众共鸣，因此我国电影“走出去”应在制片发行前置考察海外市场偏好，寻求共同的情感表达，但要杜绝一味迎合市场，应以观众易接受的方式讲好“中国故事”，传递“中国精神”。

在“走出去”战略下，我国电影政策由“开发适应国际市场需求的国产影片”[26]转向“用电影展现中国故事背后的思想力量和精神力量”[27]，我国在坚定文化自信的基础上，发挥国内市场的引领作用，深化国际交流合作，鼓励针对不同国家和地区的观影偏好，精准营销推广，拓展国际发行渠道。借鉴韩国通过补贴激励企业开拓海外市场、新媒体推广等方式[28]，我国健全对影视企业“走出去”的扶持政策，通过补贴、税收等手段鼓励企业生产精品影片，鼓励影片出口海外院线、参加国际节展，鼓励企业与海外院线建立合作，建设海外营销网络。支持国内举办国际电影节展，打造我国“电影强国”品牌形象，加快构建“双循环”格局。

（三）重视電影人才培育计划，坚持产学研用相结合，储备全产业链人才

我国政策持续关注电影人才队伍的建设， 2016年“电影人才扶持计划”被写入法律，但总体来说电影人才培育尚未形成清晰明确的政策规划。电影人才的质量，直接关乎电影生产及发行的质量，培育电影人才是“电影强国”战略的重要内容。我国目前电影人才量缺口较大，缺乏高素质复合型人才和全产业链应用型人才[29]，应启用相应的人才培育计划，发掘培育中青年电影领军人才、培养专业技术型应用人才。构建起电影企业、专业院校、科研机构相互促进的产学研用机制，促进科技成果转化，提高培育质量。

我国目前影视类院校近300所，其中重点院校达到30所，存在普遍的电影人才产学脱节的问题。上海市对此进行了政策尝试，如：构筑影视人才高地，积极推进中外合作办学，引入国际顶尖教学资源；鼓励院校和行业联手挖掘、培育人才，形成上海特色的“产学研用一体化”机制；吸引海内外高层次电影人才来沪等[30]。在政策引领下， 2019年33部“上海出品”电影上映，年度总票房在国产片总票房中占比12. 7%，全市逐步形成“1+3+X”的影视产业格局[31]。上海市影视人才政策为其他城市的政策制定提供了参考，各地应因地制宜，建设以“产学研用一体化”为核心的电影人才培育机制，储备全产业链人才，推进电影产业的强势发展。

（四）培育新型电影消费模式，推动相关产业融合发展

我国政策应持续关注全球先进视听科技，积极探索培育新型电影消费模式，促进衍生品开发授权，深化电影与相关产业的融合发展、优化结构、提质增效。疫情对电影产业的冲击，极大程度改变了全球电影生产格局，好莱坞、迪士尼等全球电影生产中心已然开启“流媒体+院线”并驱的发行模式，线上平台有望成为电影发行播映的重要窗口，流媒体趋势下电影产业如何布局，将会决定一个国家电影工业未来的高度[32]。

我国电影行业约定的窗口期，在互联网和疫情的双重冲击下被急速压缩，影院的“优先地位”受到挑战，美国院线直接打破传统窗口期[33]。因此我国政策应在“扎实做好传统院线发行，加强影片发行窗口期行业自律”的原则下[34]，合理拓展影片播映窗口，培育电影新型消费市场，增加影片收益。借勢采取“海外院线+流媒体”并行投放策略，加快推进我国电影“走出去”。我国政策应鼓励支持电影IP化、品牌化，从政策方面对电影周边、主题乐园、电影基地等衍生开发给予支持，加快推动电影与游戏、旅游等相关产业融合发展，刺激我国国内需求的同时，增强我国电影的国际影响力。

（五）优化电影公共服务，提升综合服务效能

国内电影消费市场持续增长，是实现“电影强国”战略的重要部分。基于我国目前文化消费不平衡的国情，在政策上应坚持“十三五规划”提出的基本公共文化服务均等化。我国政策应持续推进电影公共服务，如农村放映工程，持续扩大服务覆盖面，推进多渠道参与，注重提高服务效能。应持续关注高校等人群的文化权益，推进优秀影片促进中小学生全面发展的服务工程。在近十年来的政策努力下，农村放映工程、特色院线建设初见成效，应趁势加快推进电影公共服务均等化，保障居民的文化消费权益，激发供给侧生产积极性。

针对我国电影服务地区资源不平衡、居民观影偏好分层等问题，政策应致力于实现公共服务均等化，坚持农村放映工程、特色院线等政策[35]，满足不同地区不同偏好的居民文化娱乐诉求，引入多渠道合作，为服务提质增效。

电影产业不仅肩负着经济建设的重任，同时也在国际格局中起着维护国家安全和民族自信的重要功能。本文对2010—2021年电影政策文本进行内容分析，明确我国政策对电影产业的变革和发展有着积极的推动作用，如：加强组织管理，逐渐健全法律体系，市场话语和市民话语渐强等。但在目前电影政策体系下存在不平衡，如：电影供给端与需求端，“引进来”与“走出去”，人才缺口与供给，产业链各环节等方面均呈现出政策关注度的不平衡。

结合政策特征和市场现状，我们认为电影政策未来的趋向应当继续深化产业改革，加强关注市场和市民话语；保证国内消费的同时大力拓展海外发行网络，加快构建“双循环”格局；坚持产学研用一体化培养，储备全产业链电影人才；积极探索培育新型电影消费模式，促进开发授权，深化产业融合；优化电影公共服务，提升综合服务效能。我国电影政策应充分尊重市场，为电影产业营造良好氛围，推进“电影强国”战略。

注释

[1]笔者通过内容量化得出此结论，具体分析见下文

[2]陈清洋，黄亚利.羽化成蝶：改革开放40年以来电影引进政策的演变与绩效[J].艺术评论， 2018 （06）： 26-35

[3]韩晓黎.改革开放40年我国电影发行放映业政策流变与院线制发展[J].电影艺术， 2018 （06）： 9-14[4]刘汉文，沈雅婷.改革开放40年的中国电影政策创新[J].电影艺术. 2018 （06）： 3-8

[5]武玉辉.《中华人民共和国电影产业促进法》成功之处及时代意义[J].电影艺术， 2019 （01）： 156-160[6]姜扬，赵静.我国电影的法律定位探析[J].传媒， 2021 （01）： 31-33

[7]国家电影局.“十四五”中国电影发展规划[EB/ OL]. http： / / www. chinafilm. gov. cn/ chinafilm/ contents/ 141/3901. shtml 2021-11-09

[8]支菲娜.面向电影强国的中国电影产业发展战略研究[M].北京：中国电影出版社， 2017. 11

[9]国务院办公厅.关于促进电影产业繁荣发展的指导意见[ EB/ OL]. http： / / www. gov. cn/ zhuanti/2015 - 06/ 13/ content_ 2879032. htm 2010-01-25

[10]资料来源：国家官方网站整理.截止日期2021-10-01.制图者：本文作者

[11]见表1

[12]同7

[13]注：第十一条“国家鼓励开展平等、互利的电影国际合作与交流，支持参加境外电影节（展）”和第四十四条“国家对优秀电影的外语翻译制作予以支持，并综合利用外交、文化、教育等对外交流资源开展电影的境外推广活动”

[14] Box Office Mojo. Wolf Warrior 2 [EB/ OL]. https： / / www. boxofficemojo. com/ title/ tt7131870/ ？ ref_ = bo _ se_ r_ 1 2021-11-01

[15]注：《国家新闻出版广电总局办公厅关于印发<资助项目单位使用电影精品专项资金管理规定>的通知》

[16]新华网.首次成为全球第一！中国电影票房超过北美[EB/ OL]. https： / / mp. weixin. qq. com/ s/7GR54dTPp_ IBrrT-FLzmXA 2020-10-15

[17]耿芸，于兵.中国电影“走出去”的现状及对策分析[J]. 西北民族大学学报（哲学社会科学版）， 2018（03）： 177-182

[18]国家广播电视总局. 2017年中国电影票房559亿元同比增长13% [EB/ OL]. http： / / www. nrta. gov. cn/ art/2018/1/2/ art_ 114_ 35578. html 2018-01-02

[19] Motion Picture Association， Theme Report 2020 [EB/ OL]. https： / / www. motionpictures. org/ wp - content/ uploads/2021/03/ MPA - 2020 - THEME - Report. pdf 2021-03-18

[20]彭侃.新冠肺炎疫情對海外主要电影市场的影响分析[J].电影艺术， 2020 （3）： 62-67

[21]侯光明.转危为机：疫情背景下中国电影产业的转型升级之路[J].北京电影学院学报， 2020 （05）： 4-7

[22]注：《国家广播电影电视总局关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》

[23]吴倩.国家、市场和市民———试论中国电影政策的三种话语及其变迁（1993—2016）[J].新闻爱好者， 2017 （6）： 29-33

[24]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国电影产业促进法[ EB/ OL]. http： / / www. npc. gov. cn/ zgrdw/ npc/ xinwen/2016- 11/07/ content_ 2001625. htm 2016-11-07

[25]同7

[26]同9

[27]同7

[28]同8

[29]易婧，侯光明，武建勋.后疫情时代电影强国建设的四重维度[J].当代电影， 2021 （06）： 111-121

[30]上海市黄浦区文化局.关于促进上海影视产业发展的实施办法[ EB/ OL]. https： / / www. shhuangpu. gov. cn/ zw/009002/009002015/009002015002/00900201500 2002/20180604/ cc90fdd6-45d9-4f4f-8aca-31a0b6684 b41. html 2018-05-29

[31]数据来源：《2019年上海市文化产业发展报告》

[32]同19

[33]尹鸿，许孝媛.电影发行“窗口模式”的重构及影院的“优先地位”[J]. 当代电影， 2020 （09）： 4-12

[34]同7

[35]注：如《广电总局关于推动农村电影放映工程持续健康发展的通知》（农村放映工程）；《点播影院、点播院线管理规定》（特色院线建设）