政府融资平台公司经营与发展的财务问题和治理对策

孙亮

摘 要：在我国，地方政府融资平台公司（以下简称平台公司）和一般企业相比，无疑是一个特殊的企业群体，其经营与发展的过程中经常会衍生出一系列的异常现象。在当前政府债务渐趋紧张的背景下，平台公司长期经营与发展中的财务问题值得分析，并采取对策逐步化解。文章对此进行了分析探讨，并提出了相关建议。

关键词：政府融资平台公司 经营发展 财务

中图分类号：F233

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）04-081-02

一、政府融资平台的使命渊源与经济特征

“政府融资平台公司”的定义表述不尽一致。不过，其实质上具有相近基因，即都主要由地方政府及其部门和机构等组建而成的经济实体，从公司资本来源看，主要来自于财政拨款或以土地、股权等投资。从公司职能看，主要承担着政府性投资项目的融资功能。从公司法人看，平台公司尽管拥有独立法人资格，但其实质控制人则属于当地政府。平台公司的具体名称可以纷纷扬扬，如建设投资、交通投资、建设开发、投资开发、投资控股、投资发展、投资集团、国有资产运营甚至国有资本经营管理中心等。名称多样，实质一样，使命集中于承担政府性融资任务。

（一）政府融资平台公司的产生与壮大

平台公司的出现要追溯至上世纪80～90年代。当初在“改革开放”带来经济跨越式发展的背景下，一些基础设施急需进行大规模配套建设，有些地方只能通过搭建平台公司筹资建设。这样，平台公司就承担融资建设基础、公益设施功能，地方政府则以财政收入、政府资产等作为融资担保，这一定程度上解决了经济快速增长期基础设施和公益设施建设资金缺口的问题。平台公司迈开大步膨胀的步伐，则始于应对2008美国次贷危机对中国经济的影响，中央政府推出四万亿计划和稳增长、促就业等十项措施，大力推动“铁公基”等领域的投资建设。此后一发而不可收拾。在目前情形下，负债规模日益提高，问题也随之凸显，隐性债务风险加大。基于此，近十年来，从国务院到财政部、国家发改委、人民银行、银监会等，先后明确提出加强监管的通知、要求，政策层面趋于从紧。

（二）政府融资平台公司的财务运营特征

分析平台公司财务运行的共同态势，以下几点值得关注：

一是股权结构方面主要是“拼爹”。平台公司依赖于控股股东是不是政府甚至要区分其股东的行政级别。政府的影響力直接映射给平台公司身上。东部与西部、南方与北方、省市区县甚至园区管委会，其实都存在着差异化的经济基础，平台公司背后的实质控制人，可控制财力多，违约可行性越小，可调动资源越多，公司融资更容易、成本也更低些。政府职能部门（财政局、国资委）或者政府本身的政府信用，套用一句俗话，平台公司的商业信用是是“拼爹”来的。

二是公司实力参照着政府实力。平台公司的经济实力直接与其举债务能力相关联，而这些当然首先决定于控股股东实力如何。控股股东是哪一级政府，那就看这一级政府的实力。当然也要看看经济规模。由于地方政府在经济上呈现出“GDP领衔、财政增速辅助、三次产业结构加深理解、社会消费品零售总额和固定资产投资给予直观印象”的总体态势，平台公司自然也与此相辅相成，是当地经济实力的直接体现。

三是经营模式主要是工程建设和土地开发。一些平台公司的经营活动就是围绕“工程建设和土地开发”两件事，但其具体的表现形式却很复杂。比如，工程建设领域，有代建的、BT的、说不清楚的。所以，平台公司经营模式只是手段，目的是判断其经营是否依赖政府、能否挂钩政府信用。在财务资金方面，其标志性主线在于筹资方式，是发行债券还是银行货款？政府如何补偿？

四是财务报表焦点集中。与一般公司拥有三张会计报表基本相同，资产负债表、现金流量表和利润表。但融资使命的我特性决定了各表的轻重缓急并不一样。资产负债表是总表，也是最重要的整体“家谱”。从资产端主要有应收账款、其他应收款、存货、在建工程、无形资产等项目值得关注；负债端主要看负债规模与债务期限结构。现金流量表的筹资活动，看现金流入量（取得借款收到的现金、发行债券收到的现金、偿还债务支付的现金）和流出量（归还到期债务）的规模与结构，评估流动性压力如何；而经营活动主要看政府回款和市场化销售收入的结构，以评估其“造血”功能。而利润表，则需要进一步细化分析，透视其各种利润来源构成比例以及利润是否匹配相应的现金流入。

二、政府融资平台面临的主要财务问题剖析

在分析平台公司运行特征的同时，现进一步解剖其财务领域的现实问题。

（一）部分公司存在并账不合理以及支出核算等问题

整体上来看，大部分平台公司都会经历先单独公司、企业，后合并组建集团性大平台，逐渐形成系统化、商业化以及集团化的资产经营主体。因此，前几年的项目公司在资产清理、资金核算领域的困难程度明显加大，边项目公司法人注销也十分困难，无疑导致和平台公司业务交流存在障碍。还有一些平台公司的新增资产项目会纳入以往项目公司核算，而其相应的资金流水却纳入平台公司处理，基于会计原则的账务清理变得困难重重，这从根本上不符合会计准则的相关规定。

（二）部分公司资类公司治理体系需要进一步完善

多数平台公司都是严格根据相关国有企业形式来运行和发展的，但随着时代的不断进步，为了使平台公司能够最大限度地符合新时代的发展需要，强化其治理能力和治理情况，加快了国有企业治理体系的建设步伐，这就导致有部分平台公司在产权优化改革以及现代企业这都体系建立等多个方面的改革还不够彻底，使其不能从根本上满足现阶段社会经济发展的要求以及相应的业务需求等。

（三）旗下子孙公司繁多，导致资金管理效率比较低

平台公司集中管理的大平台形成以后，由于环节增加、操作和决策也变得复杂一些了，资金管理效率自然会降低，特别是平台内部数量众多的分子公司，客观上势必在资金管理集中度方面各有不同，资金数据上报效率参差不齐，极大程度上降低了整体工作效率，不能最大限度的方便平台公司统一性调度。

（四）不能满足会计准则中之定义，导致基础设施投资成本混乱

一些平台公司为壮大自身资产规模，形成对外融资的实力，常常会将基础设施投资成本相关内容纳入自身报表的固定性资产核算管理中。不过，严格意义上看，对于市政基础设施建设完毕以后，一般需要转交市政管理或城市管理部门等进行核算管理。因此，基础设施并不属于平台公司，也不归平台公司管理和控制等，从而与固定性资产建设中相应的会计准则定义内容有极大程度地不符，账面价值很大，但并不能产生什么现金流量。

（五）不能定期进行资金收入确认，导致收益赔损不准确

根据相关调查可以发现，部分平台公司在建设项目工程时，不能严格根据相关建设合同进行定期的收入确认，从而不能系统化地从根本上体现出政府融资平台的实际经营发展状况。对照现行会计准则的相关标准，这种现象下并不符合资金成本、资金收入等的确认标杆，除此之外，尚不足以全面体现平台公司资产负债、盈利与债权债务等基本家底，不符合现阶段直接融资财务信息披露的具体要求和规定。

（六）部分政府融资平台经常有融资无序的现象发生

平台公司不是一个完全市场化操作的公司，其特殊的使命与决策背景、管理机制，导致了平台公司既要“听政府指令”，又要“看市场行情”，市场资金利率起伏大、融资创新手段多，资产证券化门类更能花样翻新，这就导致一股脑地蜂拥而上，最终产生无规律、不切实际的融资现象。另外，再加上以往证券发行以及各种理财成品等社会服务企业的服务成本比较高，对资金融资也有一定程度的局限性，在多项因素的影响下，导致部分公司融资成本负担进一步加重。

三、政府融资平台解决财务难题的具体措施

（一）发挥新财务软件的作用，全面治理财务核算难题

面对平台公司会计核算的混乱，可以通过集中核算来处置。一是借助新财务软件进一步强化平台公司集团化的财务管理体系，提升公司集中管控力度；二是對数据读取、报表处理、项目审查核算进行有效整合。对于新型建设项目要集中账目核算，并未完成项目全面梳理并审查转入平台公司统一核算，使其能够从根本上与会计准则的具体内容相适应；三是为了有效提升资金信息上报效率，在新系统中建立资金调度报表；四是调整改进会计处理方式。例如，要将各类基础设施投资成本记录进存货，当明确政府回收成本时，就可以进一步转销存货成本；五是要保证会计核算工作能够及时体现出公司主体业务的投入情况和收益情况；六是充分发挥出企业预算管理中投融资的有效作用，提升资金沉淀的监督管理力度，能够从根本上控制住相关财务成本。

（二）提升财务管理关键能力，务必讲求有效有度有序

平台公司的财务问题与风险问题具有一定的复杂化和分散化，客观上，也对专业财务人才的工作要求以及工作能力提出挑战。因此，相关平台公司就要从根本上积极建立起系统的财务风险管理控制体系，最大限度地落实和贯彻相关企业的财务管理政策，全方位管控各种财务问题。首先，要对各类投资项目针对性地全面管理与控制。科学、合理设立分户台账，管控好关键控制点，实施预算全过程控制。其次，要进一步提升对筹资项目的管控力度，确保筹资项目资金途径安全、有效，按照时间节点准时到账，加强对资金结构的分析整理，从根本上确保资金构造的科学、合理。

（三）不断优化相关企业制度，全面进入制度约束时代

制度是一种公开的约束。打造合理化、专业化的现代平台公司必须实施转型发展，通过科学决策与分类转型，从根本上落实好经营权与所有权的分离，协同好管理与运营之间的关系，最大限度保证权责分明，构建良好的激励工作体制。在此总体框架下，尤其要关注财务管理制度不健全、投资建设制度不合理等引发的各种财务难题与会计问题，强化财务治理体系与日常管理制度，使平台公司真正进入精准的制度约束时代。

（四）提高相关管理团队素养，确保知识迭代推陈出新

针对平台公司财务管理工作效率和工作质量，财务管理队伍素质整体不高，管理素养较低是现阶段平台公司中普遍存在的问题。面对这种情况，平台公司确立开放、竞争的职业环境，面向市场化的人才机制，打造一个良好的能力培养环境，加强对有关工作人员的技能指导。平台公司要从根本上认识到提升内部工作人员工作能力的重要性，否则，就不能打造一个优秀的企业文化环境，对平台公司的深入发展也毫无积极性作用。

参考文献：

[1] Yang志军.城投企业，看这一篇就够了[J].网络（http：//blog.sina.com）

[2] 刘强安，覃志刚.美国不动产税制及与地方财政关系的经验与借鉴[J].管理现代化，2013（04）：96-98.

（作者单位：芜湖宜居投资（集团）有限公司 安徽芜湖 241000）

（责编：若佳）