稳步扩大制度型开放

[摘要] 制度型开放是我国推进高水平对外开放的核心任务和战略着力点。制度型开放聚焦制度体系建构，本质上是国内制度体系建构与国际政治经济体系演变的互动过程。稳步扩大制度型开放，是突破商品和要素流动型开放瓶颈的必然选择、是构建新发展格局的重要制度支撑、是在全球经济治理中贡献的中国制度方案。对标高标准国际规则，优化国内开放制度体系；以开放平台为载体，推进规则制度创新孵化；坚持总体国家安全观，构建维护制度型开放的安全机制，是扩大我国制度型开放、推动我国经济社会高质量发展的现实路径。

[关键词] 制度型开放；  高水平；  对外开放；  高质量发展

[中图分类号] F125         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2023）04-0029-04

习近平总书记在党的二十大报告中强调，要“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，为新发展阶段我国高水平对外开放指明了前进的方向。稳步扩大制度型开放，是我国应对内外环境变化的必然选择，也是中国式现代化的重要时代表征。

制度型开放的内涵与外延

制度型开放的内涵。制度型开放是指一个国家或地区通过科学、系统的规则、规制、管理、标准等制度体系，实现高水平对外开放的过程。制度型开放的主体是国家或地区。制度体系是对外开放的基本保障。如何实现高水平对外开放，主要体现在开放的手段和方式上，即需要科学、系统且与时俱进的制度体系作为重要支撑。因此，构建高标准制度体系是推动制度型开放的核心内容，也是实施高水平对外开放的战略着力点。制度体系的科学性、合理性和系统性亦是衡量一国或地区开放水平高低的重要参考。

从国内看，制度型开放聚焦制度体系建构，主要体现在以下三个方面。一是遵循对外开放规律，结合国内实际，加快制度革新，推动各领域高水平开放。具体而言，需要废止不合时宜的开放制度，修订、完善、建立贸易、投资、知识产权等领域的法律法规、管理机制和相关标准等，形成科学、系统的制度体系。二是根据各开放领域出现的新情况、新特点，进行制度创新。全球化趋势虽有逆流但势不可挡。人类社会必将在开放中不断向前发展。一国或地区必须在开放中适应不断变化的新形势，解决不断出现的新问题，进行制度性创新，顺应时代潮流。尤其是针对全球迅猛发展的服务贸易、数字贸易以及新的贸易投资方式等，都需要加强国内制度创新，推动新形势下高水平对外开放。三是以开放倒逼国内相关体制机制改革，妥善处理好政府与市场的关系。在坚持国内基本经济制度前提下，积极推进相关经济体制机制国际化、法治化改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加速实现要素在国内统一大市场中自由流动，更好发挥政府作用，避免市场的无序化竞争，营造良好的營商环境。

从国际看，制度型开放本质上是国内制度体系建构与国际政治经济体系演变的互动过程，主要表现为国际制度本土化和国内制度国际化两个方面。国际制度本土化体现为以下两种基本情形。一是国内一些待开放领域没有建立相关开放制度的情况。为推动这些领域高水平对外开放，需要与国际高标准制度体系进行“软对接”，建立与自身相适应的规则规范。二是国内已对相关开放领域建立了制度，但这些制度与国际高标准规则并不完全协调，甚至存在冲突的情况。要据此进行调整、改革、创新，以提升国内制度化水平。同样，国内制度国际化也存在两种情形。一是针对国际经济合作中出现的新业态、新模式，尚不存在通用的国际规则，且国内对此已率先形成成熟的、先进的制度体系，可以通过双多边合作机制进行国际化推广，使其成为新的国际规则的一部分。二是积极参与全球经济治理，加强国际协调和经贸协商，与其他国家一道共同推动国际经济制度体系变革，为推动国际秩序向着更加合理的方向发展，提供中国方案，贡献中国智慧。

制度型开放的外延。制度型开放的内涵十分丰富，外延也较为宽泛。制度型开放关注的重点是推动一个国家或一个地区高水平对外开放的制度性建设。实际上，高水平对外开放中的制度体系所对应的是具体的开放合作的实践进程和各种国际经贸的特定模式等。这些都是制度型开放的外延。制度型开放不仅涉及国内行政管理体制改革，而且关系国内统一大市场的建立。制度型开放的外延可以从三个层面加以诠释。一是宏观层面，涉及构建开放型经济的所有顶层设计都属于制度型开放的外延范畴，包括对基本经济制度和开放制度的改革，也包括与对外开放领域相关的制度体系、法律法规、开放型经济新体制的创新以及新开放模式的建立，还包括推进全球经济治理体系变革的具体行动等。二是中观层面，关系到相关行业或领域的规则和标准的建立或国际化，包括规范外贸企业的行业规则，推进国内技术标准国际化，推动高水平区域自贸区规则谈判等。三是微观层面，涉及人、商品、要素等通关便利化水平的提升、新的科学技术引进的管理体制的改进、口岸检验检疫制度的完善等。总之，制度型开放的外延涉及内容较多，一般而言，主要包括有利于国家不同行业、不同领域、不同部门高水平对外开放所建构的法律、法规、规则、标准和其他制度性安排的总和。

稳步扩大我国制度型开放的实践逻辑

商品和要素流动型开放出现瓶颈。改革开放40多年来，我国经济发展取得巨大成就的重要原因之一，无疑是实施了商品和要素流动型开放。商品和要素流动型开放在改革开放初期和中期表现出强劲的活力，对解决“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”作出了重要贡献。实际上，推进商品和要素流动型开放是顺应经济全球化的必然选择。尤其是中国加入世界贸易组织后，积极主动对接国际贸易规则，履行减税降费等方面的承诺，不断扩大改革开放，经过近十年的发展，我国经济总量从世界第六位上升至第二位。但随着开放领域的不断扩大和开放深度的持续推进，“与之相应的法律、咨询、金融、人才、风险管控、安全保障等都难以满足现实需要，支撑高水平开放和大规模走出去的体制和力量仍显薄弱，”1商品和要素流动型开放带来的红利正在逐渐消减，开放发展的瓶颈正在显现。新时代以来，在塑造外向型经济的过程中，科学完备系统的规则、规制、标准等制度化体系已成为推动我国对外开放高水平发展的必要因素。因此，只有稳步扩大制度型开放才能突破现阶段我国对外开放遇到的制度型瓶颈。只有加快对接国际贸易投资等方面的先进制度和持续改革创新国内经济体制机制，才能真正激发我国社会主义制度在对外开放中的优越性。

构建新发展格局需要制度型开放作支撑。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是立足当前、着眼长远的战略谋划。构建新发展格局是开放的国内国际双循环，而不是封闭的国内单循环，其本质上是实现国内与国际两个市场的有效衔接与双向促进的过程，主要表现为在双多边机制下，我国国内市场与国际市场制度的协调与统一。其中，内外制度的协调性又是制度型开放的重要内容。因此，制度型开放有利于我国对接国际高水平开放的制度、标准，建构国内统一大市场，从而与国际大市场形成良性互动。此外，构建新发展格局要求“以国内大循环吸引全球资源要素”“提高在全球配置资源能力”。1何以吸引全球资源要素，增强我国配置全球资源能力？仅有统一的大市场是不够的，还需要营造良好的制度环境。因为对一般性商品和要素资源而言，减税降费就能够促进其在全球范围内自由流动，但对于高端、创新性资源的流动则需要非常好的制度环境。制度型开放的着力点在于首先检视国内各领域开放制度的完备性和适用性，进而改革创新不合时宜的体制机制，形成创新性要素偏爱的制度性比较优势。稳步扩大制度型开放有利于营造创新性要素流入我国的制度环境，提升我国社会主义市场经济对创新性要素的吸引力、聚合力和配置力。

全球经济治理需要中国提供制度方案。当前，全球经济治理体系变革不可逆转。现行全球经济治理体系体现并维护着以美国为首的西方大国强国的利益，无法从根本上代表广大发展中国家和弱小国家的利益，而且其自身的功能性缺陷也导致了全球治理失灵。随着以中国为代表的新兴市场国家和发展中国家的群体性崛起，全球经济治理主体权力结构正发生深刻变化。但全球经济治理体系的代表性和话语权分配尚未发生根本性改变。加之2008年全球金融危机爆发后，西方发达国家总体实力相对衰弱且趋向保守，不愿意承担应有的治理责任。在全球经济治理中，大国是变革的重要参与者和推动者。随着开放发展的不断深入，我国经济发展的全球性特点日益突出，全球经济治理体系变革不仅影响中国经济的高质量发展，而且影响全球经济的复苏和可持续发展。中国作为全球最大的发展中国家，扩大制度型开放有助于我国参与全球经济治理体系变革，有助于推动我国先进的规则、技术标准等上升为全球经济治理新的制度体系的一部分。实际上，中国扩大制度型开放的过程，也是推动全球经济治理制度体系向更加合理方向演变的过程。

稳步扩大我国制度型开放的路径选择

对标高标准国际规则，优化国内开放制度体系。制度型开放是我国建构高水平开放型经济新体制的内在要求。新形势下，需要深刻把握国际经贸投资规则发展演变的客观规律，对标对表国际高标准制度规则，适时调整完善国内开放制度体系，提升配置、利用全球要素的能力，深度融入全球产业链供应链的循环与发展。比如，可以按照《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）中关于服务贸易、数字经济、知识产权保护等高标准制度体系，改革国内相应开放领域的规则规制，为推动加入CPTPP、DEPA创造制度条件，进一步促进我国外向型经济高质量发展。此外，要加快完善与对外开放密切相关的法律法规等，推动修订《反垄断法》，坚决反对垄断，力避不正当竞争，健全市场竞争的制度性框架。对标国际先进标准，以满足人民日益增长的美好生活需要为指引，改革创新食品药品、医疗健康等领域监管体制机制，释放开放性制度红利。根据国内开放发展形势，合理缩减外资准入负面清单，对标国际营商环境高标准，依据市场化、法治化、国际化原则，营造一流营商环境，吸引全球要素尤其是高端、创新性要素流入。根据国际惯例和通行规则，建立创新型人才培养与激励制度，为制度型开放储备高素质人才队伍。

以开放平台为载体，推进规则制度创新孵化。对外开放平台不仅是我国改革开放的实践载体，而且是稳步扩大制度型开放的关键抓手。我国开放平台主要包括边（跨）境经济合作区、沿边重点开发开放试验区、自贸试验区、自由贸易港、国际交易展会等。目前，我国已建立17个边境经济合作区、2个跨境经济合作区、9个沿边重点开发开放试验区、21个自贸试验区，还设立了海南自由贸易港，1定期举办中国国际进口博览会、中国进出口商品交易会和中国国际服务贸易交易会等展会。这些不同类型的对外开放平台，孕育着我国开放发展的新业态、新市场、新制度。我国坚定奉行多边主义，积极推动开放平台与“一带一路”高质量对接，建立面向全球的高标准经贸合作平台，利用对外开放平台先行先试的优势，大力推进体制机制创新，总结开放发展的实践经验，提炼可复制可推广的国际高水平开放制度模式，并通过“一带一路”合作机制向全球经济治理提供中国方案。为充分激发开放平台制度活力，要敢于和善于放权，给予开放平台相应的改革自主权，重点聚焦市场准入、服务业开放等领域，鼓励开放平台进行制度创新，使中国成为全球经济治理的制度供给者和开放型世界经济的倡导者和推动者。

坚持总体国家安全观，构建维护制度型开放的安全机制。总体国家安全观要求既重视发展问题，又重视安全问题，而统筹发展和安全是制度型开放的基本前提。既要在维护国家安全中推进制度型开放，又要在制度型开放中高度重视维护国家安全。面对国内深化改革开放的迫切要求和国际政治经济秩序的持续演变，不仅需要积极推动国内经济体制机制改革，而且需要推动国际经贸规則创新。一是在国内建立制度创新的容错纠错机制，营造良好的创新氛围，保障制度创新不因试错、改错而裹足不前。二是聚焦开放领域建立维护外向型经济的安全机制。比如，针对外商投资，健全国家安全审查制度体系；对以往禁止或限制开放的传统领域，在维护国家安全的前提下，完善监管体制，抵御开放的风险。在建构金融领域监管体系方面，要把金融活动的全过程置于严密的监管体系之中，杜绝出现监管盲区，保持金融开放与安全的平衡关系。三是坚持维护国家安全底线原则，打造制度型开放评价机制。对制度型开放进行科学评价是进一步深化制度型开放的关键环节，可从事前、事中、事后三个方面，建立制度型开放的评价机制，充分评价开放的国内国际效果及其对国家安全产生的影响。

[参考文献]

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]习近平谈治国理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

（作者简介：袁沙，中国社会科学院中国边疆研究所助理研究员）

责任编辑 / 梁齐勇