美国波斯湾护航联盟的运行现状与现实困境

黄海若

摘 要

自冷战结束后，美国多次利用自己强大的实力和威望组建“自愿联盟”，即通过构建临时目标而组建超国家行为体，提升集体行动的“合法性”，增强政治威势，在实现上述目标意图的同时获取自身成本—收益的最大化。2019年7月，由于美伊关系持续恶化，美国以多国油轮在海湾遇袭为由，组建新的“自愿联盟”——波斯湾护航联盟，该联盟后升级为“国际海洋安全保障构想”（IMSC）。此次联盟成立过程缓慢，盟友响应寥寥，且实际运行效果远不及美国初始期望。本文系统分析了波斯湾护航联盟从发起到运行的全过程，剖析了该联盟的工作机理与运行成效，揭示了美国既想借助联盟增加自身行为的合法性又不愿意为盟友提供更多公共产品的矛盾心理。本文认为，美国在印太地区会进一步沿用“盟主霸权意志输出、盟友共担地区安全风险”的联盟路径，我们对此既要高度警惕、积极应对，也要客观看待联盟优势并加以学习吸收，优化我国的“全球伙伴关系”网络。

关键词 波斯湾 护航联盟 自愿联盟 联盟路径

联盟体系是二战后美国维持其霸权的重要工具。“自愿联盟”（coalition of the willing），又称为“意愿联盟”或“志愿者联盟”，通常指无论是否得到联合国安理会授权，都可为了实现其特定的目标而临时组建的意志联合体。最早的自愿联盟可以追溯到1945年的“曼哈顿计划”（Manhattan Project）。当时的比利时加入了大不列颠英国（Great Britain）

此时的大不列颠英国还包括加拿大和南非联盟，他们还没有成为独立的民族国家。和美国成立的联合体（consortium）

（数家公司或银行联合组成的）财团或联营企业；来自拉丁语，意为“共享、合作伙伴”。，称作“默里山区域”（Murray Hill Area）。这个组织的目标是建立对世界高浓缩铀矿石供应的“独家垄断”，防止大规模杀伤性武器和先进运载系统的扩散。2003年，美国实施“伊拉克自由行动”（Operation Iraqi Freedom），成立了由49个国家组成的自愿联盟组织。此后“自愿联盟”便成为一个实施军事威慑行动的负面代名词而广为人知。相较于正式联盟，自愿联盟成员的加入与退出更为自由，联盟目标和任务的调整更为便捷，这为我们分析联盟成员和盟主的意图提供了鲜活案例。

本文选取美国最新一次组建的自愿联盟，即2019年成立的“波斯湾护航联盟”为研究对象。该联盟的成立是美国联盟战略发展的一个重要分水岭：以往美国“建群”通常能一呼百应，但加入此次护航联盟的成员国却寥寥无几，且组建过程较为缓慢，运行效果也不理想，最终未能实现美国建立“反伊朗联盟”的初始目的。目前，国内学术界对波斯湾护航联盟的研究较少，仅限于联盟成立当年的少数研究成果

肖河介绍了联盟组建初期的过程，认为美国此次的倡议强调参加者的实际投入而不是合法性支持，短期来看有助于美国巩固其在中东和全球的安全作用，长远看或许是美国安全秩序衰退的又一标志性事件。参见肖河. 波斯湾护航，新的 “志愿者联盟”［J］. 世界知识， 2019（17）： 4243钮松和伍睿认为，此次护航联盟是道义上的弱势联盟，“护航联盟”目前没有赢得多数国家的支持，但它的推行极有可能成为进一步引爆海湾地区乱局的事件，刺激地区热点问题的联动性，继而加剧地区动荡，危害世界能源供应的稳定。因为“全面遏制伊朗”是当前美国中东政策的首要目标。参见钮松，伍睿. 美国的中东 “护航联盟”及其走向［J］. 现代国际关系， 2019（12）： 3945.。实际上，该联盟成立后发生了诸多变动，但遗憾的是国内学术界未予以跟踪研究。本文试图对波斯湾护航联盟建立与运行的全过程进行分析，在厘清世界主要国家对该联盟立场态度的同时，总结美国惯用的“联盟路径”给中国带来的启示。

一、波斯湾护航联盟成立的过程

波斯湾护航联盟的成立经历了一个较为曲折的过程，从发起之初美国声称响应者众多，到最终成立时成员国寥寥，美国的传统盟友和世界主要国家行为体对是否加入该联盟均有自己的利益考量。

（一）美国筹建波斯湾护航联盟的背景

2018年，特朗普政府执政后，调整了奥巴马政府时期美国对伊朗的“接触政策”，转而对伊朗实行“极限施压”。 在秉持“美国优先”和“国内政治第一”的特朗普看来，只要扶持亲美国家承担中东地区的安全责任，美国便可从中东撤军并将主要力量集中于印太地区。同年5月，美国宣布退出《伊核协议》（Joint Comprehensive Plan of Action， JCPOA），并于同月恢复对伊朗制裁。2019年5月，美国开始全面禁运伊朗石油。但是，由于伊朗石油主要出口亚洲国家，而亚洲主要国家并没有参与对伊朗的制裁，因此美国的经济制裁没有对伊朗造成致命性打击。于是，美国开始采取更加激烈的方式来遏制伊朗的发展。从同年6月起，因相继有多艘超级油轮在靠近霍尔木兹海峡的阿曼湾遇袭，美伊之间外交冲突加剧。在此背景下，美国谋求在波斯湾地区建立一个新的确保“全球油运航线自由”的联盟，名义上是对过往商船提供护航，实则是想纠集盟友组建一个“反伊朗联盟”。

（二）波斯湾护航联盟的成员变化

2019年7月19日，美国政府宣布将在波斯湾、阿曼湾等国际海域开展名为“哨兵行动”（Operation Sentinel Program）的多国海上巡察行动，也称波斯湾护航联盟。依据行动计划，各成员国的人员和船舶都将在美国的领导下对经过该区域的商船提供护航和保护。该行动计划提出后不久，美国声称得到超过60个國家的支持，但在当年9月16日在巴林举行的第一次主要规划会议上，实际出席的国家代表只有25个。规划会议结束后，该计划又被更名为“国际海洋安全保障构想”（International Maritime Security Construct， IMSC），巡航领域由波斯湾、阿曼湾扩展至红海、亚丁湾和整个阿拉伯海，总部设在巴林。到当年11月IMSC正式成立时，仅有沙特、阿联酋、阿尔巴尼亚、巴林、英国和澳大利亚7国宣布加入该护航联盟。如今，IMSC运行已两年有余，美国白宫的主政官也由强调“美国优先”的特朗普总统变成了重视“同盟至上”的拜登总统，IMSC的新加入成员国却只有爱沙尼亚和立陶宛，创始国澳大利亚甚至还退出了该组织。

（三）世界主要国家的立场态度

美国组建波斯湾护航自愿联盟的提议，并未如预期获得响应，不复以往组建自愿联盟时“一呼百应”的状况，甚至主要传统盟友如法、德、日等都拒绝加入，除此之外，部分盟友和其他主要国家还提出了自己在该区域的行动计划并付诸实施。

2019年9月16日IMSC的第一次规划会议结束后不久，以色列外长卡茨（Israel Katz）就表示，他们只会提供“情报和并不明确领域”的支持，并不会“派遣海军军舰”

Israel to Participate in US “Operation Sentinel” in Strait of Hormuz［DB/OL］. （20190807）［20200226］.https：//www.jns.org/israeltoparticipateinusoperationsentinelinstraitofhormuz/.。日本在2019年10月18日宣布他们不会加入IMSC，而是派遣自己的军舰去该海域保护商船

Japan Wont Join US Coalition to Protect Middle East Shipping， Will Send Own Force ［N/OL］. （20191018） ［20211226］. https：//www.reuters.com/article/usmideastiranjapanships/japanwontjoinuscoalitiontoprotectmiddleeastshippingwillsendownforceidUSKBN1WX0TQ; Japanese Warship Departs for Gulf to Patrol Oil Lifeline［N/OL］. （20200202） ［20211226］. https：//www.reuters.com/article/usmideastiranjapanidUSKBN1ZW02D.。印度也表示，自己会延长在波斯湾军舰的停留时间，但不会加入美国的护航联盟

Indian Warships to Stay Longer in Persian Gulf， But Wont Join US Coalition ［N/OL］. （20190708） ［20211226］. https：//www.reuters.com/article/usmideastiranindia/indianwarshipstostaylongerinpersiangulfbutwontjoinuscoalitionidUSKCN1UD22S. 。

美国或许可以在构建反伊朗联盟方面获得多个国家的支持，但在解决伊朗问题的具体方式上与其他国家并不一致。尽管英国选择加入美方的计划，但与美国的做法几乎同步的是，欧盟的其他国家开始打造自己的“护航联盟”。2020年2月25日，法国武装部队宣布，以欧洲为首的“霍尔木兹海峡海洋态势感知计划”（Europeanled Maritime Situation Awareness in the Strait of Hormuz， EMASOH），又称“艾格诺行动”（Operation Agenor）已经在阿布扎比法国永久军事基地全面投入运作

France Declares Strait of Hormuz Military Mission Fully Operational［N/OL］. The Defense Post. （20200227） ［20211227］. https：//www.thedefensepost.com/2020/02/27/francedeclaresemasohstraitofhormuzmilitarymissionfullyoperational/.。该联盟由以下八个欧洲国家正式发起：法国、比利时、丹麦、德国、意大利、希腊、荷兰和葡萄牙。虽然该行动得到八个国家的政治支持，但实际上只有三个国家提供了军事支持，其中法国发挥了主导作用，在阿布扎比海军基地设有总部，并部署了护卫舰和侦察机。荷兰和丹麦也部署了海军资产，而比利时和希腊等其他国家仅是不定时地向特派团提供相关支持。德国无法为这个项目提供军事支持，主要是因为德国法律要求德国政府参加任何国际行动都需要有欧盟、北约或联合国的正式授权

Maryam Khormaei.Why Germany Turned Its Back on Parallel Coalitions in Strait of Hormuz［R/OL］. Modern Diplomacy， （20191207） ［20211227］. https：//moderndiplomacy.eu/2019/12/07/whygermanyturneditsbackonparallelcoalitionsinstraitofhormuz/.。自“艾格诺行动”开始运营以来，该联盟已经成功进行了1000多小时的飞行，在海上停留了750天，为50多艘商船提供了护航，并在霍尔木兹海峡过境107次。

EMASOH： Two Year of Deescalation in The Strait of Hormuz［N/OL］.Hellenic Shipping News， （20220225） ［20220907］. https：//www.hellenicshippingnews.com/emasohtwoyearsofdeescalationinthestraitofhormuz/.

美國组建护航联盟的倡议遭到了俄罗斯的强烈反对。2019年7月23日，俄罗斯外交部发布了《波斯湾地区集体安全构想》（Proposal for Collective Security in the Gulf），并将相关文件提交给联合国。该提议的设想是在波斯湾建立一个安全与合作组织，由中国、俄罗斯、印度、美国、欧盟和其他利益相关方在内的全球和区域主要参与者组成，同时建议波斯湾以外国家放弃在该地区永久驻军

Russias Security Concept for the Gulf Area［EB/OL］. （20190723） ［20211220］. https：//www.voltairenet.org/article207131html.。俄罗斯的提案得到了中国的支持

中国外交部：支持俄倡议域外国家取消海湾地区永久驻军［EB/OL］. （20190725） ［20200220］. http：//m.news.cctv.com/2019/07/25/ARTIyTusJGEZTCu4Uc1Me3Eg190725shtml. 。

在波斯湾紧张局势加剧的情况下，2019年9月，伊朗在联合国大会期间也公布了自己关于在该地区的名为“霍尔木兹和平努力”（Hormuz Peace Endeavor， HOPE）的安全提议。该提议计划邀请波斯湾所有沿岸国家（巴林、伊拉克、沙特阿拉伯、阿曼和阿拉伯联合酋长国）加入HOPE，主张在波斯湾建立一个不涉及非区域大国的集体安全体系。

2019年12月27日至30日，伊朗、俄罗斯、中国在阿曼湾举行代号为“海上安全带”的联合军演，这是伊朗1979年伊斯兰革命后首次与中俄举行联合军演

40年来首次！中国俄罗斯伊朗海上联演27日在阿曼湾地区举行［DB/OL］.观察者网， （20191226） ［20211226］. https：//www.guancha.cn/internation/2019_12_26_529598shtml.f.。2022年1月18日至20日，中伊俄三國海军在阿曼湾海域又举行了第二次海上联合军演。中方表示，演习旨在深化三国海军务实合作，展示三方共同维护海上安全、积极构建“海洋命运共同体”的良好意愿与能力，为地区和平稳定注入正能量

中伊俄三国举行第二次海上联合军事演习［EB/OL］. 国防部网，（20220120） ［20220402］. http：//www.mod.gov.cn/topnews/202201/20/content_4903339htm. 。

（四）各国决策的动因

1欧洲方面。从欧洲来看，2008年经济危机后，债务、难民、英国脱欧等一系列问题引发了人们对欧洲一体化的质疑，也使欧洲对外政策出现了步调不一致的现象。彼时特朗普政府奉行“美国优先”原则和明显的经济民族主义，更加深了欧洲对外政策的分裂。英国最早也有加入欧洲的“海上监察行动”的想法，可鉴于“脱欧”已经开始进入实际操作阶段，再留在欧盟参与共同防务已不合时宜。在围堵中国科技发展、遏制华为“5G”技术等问题上，英国已经开始配合美国的要求，在防务问题上，英国更是选择与美国站在一起。

而美国在欧洲的其他盟友，如德国和法国，则致力于通过外交努力化解“伊核问题”的困局。欧盟外交政策负责人弗德利卡·莫格里尼（Federica Mogherini）坚持认为，任何外交谈判都必须涉及《伊核协议》的保存。欧盟拒绝加入美国的联合护航，选择建立自己的联合舰队，有多种考量：一方面，相比于过去，欧洲在中东的石油利益大幅下降，对伊朗的石油依赖程度大大降低，减少了在该区域开展行动的顾虑。在1997—1998年，西欧进口了伊朗石油出口额的一半以上，但到2018年，欧盟国家在伊朗对外贸易结构中的份额下降至177%

Nina Mamedova. Irans Foreign Economic Relations in the Region［J］. Vostok. AfroAziatskieobshchestva： Istoriiaisovremennost，2019（5）： 106113.，目前欧洲的大部分石油来自俄罗斯和挪威。另一方面，欧洲在伊朗的主要利益是经贸合作，客观上存在不追随美国刺激伊朗的利益需求。以德国为例，德国将伊朗视为其商品的巨大市场，如今大约有60家德国公司活跃在伊朗，估值高达10亿美元。伊朗媒体报道称，德国的投资占伊朗工业基础设施份额的30%

Stephen D. Brien. In the Persian GulfA New and Fragile Situation［J/OL］.Jewish Policy Center，（Fall 2019） ［20200226］. https：//www.jewishpolicycenter.org/2019/10/10/inthepersiangulfanewandfragilesituation/.。2019年6月10日，伊朗议会批准了与欧亚经济联盟（EAEU或EEU）建立一个为期三年的自由贸易区协定。欧盟希望伊朗能够在遵守2015年签署的《伊核协定》基础上，逐步发展经济，因为一个稳定的中东更有利于欧洲的发展。而美国不顾各方的反对，单方面退出《伊核协议》，并重新对伊朗施加制裁，造成了美国与欧洲盟友的嫌隙。欧盟早已对特朗普退出《巴黎气候协定》感到失望，此后北约又因军费分担问题与美国发生分歧。因此，此次欧盟不愿再冒着激化中东地区矛盾的风险而加入一个更加有利于美国利益的“护航联盟”。对欧盟来说，一旦发生重大战乱，其将面临无数中东难民涌入欧洲的危险局面。所以欧洲选择顶住美国的压力，希望借助外交斡旋和经济发展维持中东稳定。

2亚洲方面。日本虽为美国在亚洲的最坚定的盟友，但在是否参与此次中东“护航联盟”问题上，日本陷入了两难境地。主要原因是日本深耕中东多年，投资颇多且与各方关系良好，以往美伊发生矛盾时其曾多次充当“调停人”角色，在日本的石油进口仍然主要依靠中东的情况下，日本不想为此问题直接开罪伊朗，进而影响两国的长期石油贸易。伊朗政府已经明确表示，“如果日本加入，将无法视之为友好行为”。但是，如果日本不采取一定行动又会间接损害日美同盟关系，尤其是在日本已经在驻日美军军费问题上面临美国很大压力的背景下。因此，日本选择向中东派出海上自卫队但不直接参与美国主导的“护航联盟”，以此既回应美国要求，又试图保持日本护航的相对独立性。

印度与很多亚洲国家一样，仍然依赖中东作为重要的石油来源地。伊朗由于其地缘政治位置，在印度外交中占有重要地位。伊朗位于巴基斯坦北部又同是伊斯兰国家，所以印度需要同伊朗保持良好关系来制约巴基斯坦。再者，印度在海湾地区有大量劳工，每年的侨汇收入是其重要的外汇来源。同时，印度也十分清楚，要实现其大国战略目标同样离不开美国的支持。因此，虽然印度不会在“护航联盟”问题上贸然站队美国，但会采取“迂回战术”，利用“补偿”原则缓和印美矛盾，例如派出自己的舰队或在联合国表决中东问题时（如叙利亚问题）对美国予以一定的支持，以此缓解美国对印度的不满情绪。所以，印度表示会延长本国军舰在波斯湾的停留时间，但不会加入美国的护航联盟

Indian Warships to Stay Longer in Persian Gulf， But Wont Join US Coalition［DB/OL］. （20190708） ［20211226］. https：//www.reuters.com/article/usmideastiranindia/indianwarshipstostaylongerinpersiangulfbutwontjoinuscoalitionidUSKCN1UD22S. 。

3俄罗斯。俄罗斯是世界第七大石油储藏量国，石油和天然气出口是俄罗斯经济的重要支柱。仅从石油能源经济角度看，伊朗问题激化将导致中东和波斯湾地区油价上扬，这会拉动国际油价上扬，从而有利于改善俄羅斯财政。此外，这也有利于俄罗斯在中东地区话语权的进一步提升。俄罗斯既可以借此协调美伊关系（例如，其提出的《波斯湾地区集体行动构想》在国际道义上抢了美国的上风），还可以趁机从伊朗市场上获利（如向伊朗供应石油设施和出售俄制武器）。2019年年中，当美伊关系剑拔弩张之时，俄罗斯就以“自卫性武器不违反禁运原则”为理由向伊朗运送了大批俄制武器。

4中国。中国作为奉行独立自主原则的国家，不参与美国自愿联盟，原因主要有三个：一是石油保供稳价的需求。2018年伊朗对外贸易总额表显示，中国是伊朗最大的贸易伙伴。中东地区的动荡往往造成国际油价的震荡，俄罗斯等石油输出国往往借机抬高油价，加重我国的石油进口成本，同时增加我国能源安全风险。因此，无论是从能源战略格局来看，还是从经济利益视角来看，促进伊朗和中东地区的和平稳定对中国的稳定发展十分重要。二是有战略发展利益的需求。中国不仅每年从伊朗进口大量石油，还参与建设了伊朗境内众多的基础设施项目，同时伊朗也是响应中国“一带一路”倡议的重要沿线国家，两国互为“全面战略伙伴关系”国家。因此，中东地区的和平稳定不仅事关中国的经济利益，还直接影响到“一带一路”倡议在伊朗的顺利铺开。三是有抗衡美国霸权的需求。特朗普政府奉行“大国竞争”战略，主动推动美中对抗，如今拜登政府同样将中国视为主要战略竞争对手并全力围堵中国。中国的外部环境已发生重大改变，中美矛盾由世界次要矛盾上升为世界主要矛盾的时代正在到来。中伊两国都直接面对美国霸权霸凌，都有维护自身正当发展利益的需要且同为世界重要国家、区域重要力量，因此中伊合作具有广阔的未来。

二、波斯湾护航联盟的工作机制

波斯湾护航联盟虽然是美国最新组建的护航联盟，但由于响应的国家数量远少于预期，美国只能选择以开放式的笼统架构——国际海洋安全保障构想（IMSC）来搭建这一联盟，同时以“特遣舰队”（CTF）为主体开展运作。该行为主体与早年美国在该区域成立的联合海上作战部队（CMF）相比，既具有一定的相似性，也有显著区别。对之进行比较研究有助于我们进一步深化对波斯湾护航联盟的认识。

（一）“国际海洋安全保障构想”（IMSC）及“联盟特遣部队”（CTF）的业务内容

国际海洋安全保障构想（IMSC）是一个开放式的海上安全架构，主要依托联盟成员国提供大型海军舰艇（哨兵）来保护过往商船，即动用护卫舰和驱逐舰监视两个关键咽喉点（霍尔木兹海峡和曼德海峡），动用小型舰艇如巡逻舰和护卫舰在目标点位间巡逻，同时提供空中力量支持。过去参与各类护航联盟的国家均能提供足够的军事力量支持，但此次IMSC严重依赖美、英两国的大型军舰和直升机，一些较小的成员国如阿尔巴尼亚仅派出了人员力量

Multinational Coalition Begins Patrolling Persian Gulf Oil Routes［N/OL］.World Oil， Verity Ratcliffe，（20191107） ［20200216］. https：//www.worldoil.com/news/2019/11/7/multinationalcoalitionbeginspatrollingpersiangulfoilroutes. ，另有一些国家提供了小型巡逻舰和护卫舰用作哨兵舰艇。

IMSC作为总体上的合作框架，其行动和决策主要通过“联盟特遣部队”（Coalition Task Force，CTF）这一力量来实现。CTF的指挥和人员配置来源于IMSC同盟国，最高指挥官通常是一位海军军官，从IMSC联盟国家中提名，任期四到六个月。从2019年成立至今，共有5位海军少将担任过该支力量的最高指挥官。除首任指挥官由美国海军少将、第一航母打击群（Carrier Strike Group 1，CSG1）指挥官阿尔文·霍斯利（Alvin Holsey）担任外，其余四任均为英国皇家海军准将。

作为IMSC的业务部门和大脑中枢，CTF的工作原理是：由IMSC联盟的军舰和飞机建立起一个“海事安全呼叫热线”（Maritime Awareness Calls， MAC），该热线使用高频无线电（VHF）频道，提供给过境商船使用。当商船遇到可疑或非法活动并需要建议时，首先联系英国海事组织（UKMTO）获得帮助，如果情况升级需要紧急援助，可在第一时间使用该热线向CTF寻求帮助。CTF每个月会发布名为“桥卡”的参考建议文本，该卡片是从UKMTO提供的《防范海盗和加强海事安全的最佳管理实践》中提炼而来，如最新版本的“参考卡”中就有专门针对水雷和水上简易爆照装置的识别和处理方式，可帮助商船的水手快速应对海上非法和不安全行为。有关IMSC的运行方式示意图参见下页图1。

（二）联盟特遣部队（CTF）与联合海上作战部队（CMF）的异同

“联合海上作战部队”（Combined Maritime Forces，CMF）是2006年美国在阿拉伯海地区牵头组织的护航舰队联盟。该组织由34个国家的海军自愿加入组成，主要任务是在中东地区的国际水域，特别是在重要海运要塞（如曼德海峡和霍尔木兹海峡）开展海上安全行动。

CMF与CTF有很大的相似性，主要体现在组织方式、巡航方式和任务目标上。首先，从组织方式来看，他们都是由美国发起，盟友响应，共派人员装备在阿拉伯海域形成行动力量，完成既定目标。其次，从巡航方式来看，他们都是依托海上舰艇充当哨兵，并与空中力量形成联动预警。最后，从任务目标来看，他们都是要保护商业自由流通，改善海上安全，打击海盗、恐怖主义和毒品走私行为。

CMF与CTF的差异主要体现在分工程度上。CTF成立的目标和任务仅仅是官方含糊描述的“促进航行自由”。CMF的行动目标和责任分工则要清晰得多，它的内部包括三个联合作战舰队，其中150舰队负责海事安全行动和反恐，151舰队负责打击海盗，152舰队负责阿拉伯湾的海上安全行动

About Combined Maritime Forces （CMF） ［DB/OL］. ［20211227］. https：//combinedmaritimeforces.com/about/.。整个作战舰队由一位美国海军上将指挥，此人同时是美国海军中央司令部（NAVCENT）第五舰队司令，副指挥是一位英国皇家海军准将。CMF同样是一个自愿联盟，但每个成员国均可以自行决定它将参加哪些任务以及参与到何种程度。

那么在CMF运行良好的背景下，美国为何还要在该海域重新组建一个新的护航联盟呢？笔者认为主要原因如下：在CMF内部，各成员国对伊朗的态度不统一。美国致力于把CMF转变为针对伊朗的地区性国际组织，但许多成员国的实际行动清楚地表明，他们有参与打击海盗等问题的意愿但并不愿参与美国主导的反伊行动。主张“美国优先”的特朗普政府执政后，就准备在该海域重新组建一个更能按照美国意愿行事的联盟。时任美国海军副司令吉姆·马洛伊（Jim Malloy）曾说：“联盟特遣部队（CTF）是一个中心枢纽，以协调从海军和伙伴国那里收集的信息，创建一个共享的网络，扩大我们的海域意识。”

US Central Command.New Commander Opens IMSC Command Center， Coalition Task Force SENTINEL Public Affairs［EB/OL］.（20211107） ［20220227］. https：//www.centcom.mil/MEDIA/NEWSARTICLES/NewsArticleView/Article/2011371/.也就是说，美国意图凭借CTF以较小的成本强化在海湾地区的情报收集能力，以增强美国海军的前沿存在和快速反应能力。此外，根据IMSC的入盟标准，美方要求各盟国要“实际参与到护航行动中去”，而美方负责指挥、海上监察和情报支援工作，这样联盟既能按美国意图实施针对伊朗的军事威慑，又能减轻美国在海外的军事负担。

三、波斯湾护航联盟的运行效果

根据IMSC的官方声明IMSC.Merchant Shipping Reassurance through Deterrence［N/OL］. （20210415） ［20220227］. https：//www.imscsentinel.com/news/merchantshippingreassurance. ，CTF平均每月為近200艘商船在霍尔木兹海峡和巴布曼德海峡过境提供巡航护卫服务，这些商船总载重量超过1800万吨。IMSC成员国的军机和无人机则提供了超过2000小时的巡逻时长服务，每月接通“海事安全热线”超过1000次。IMSC称，自联盟成立以来，悬挂IMSC旗帜的商船均未受到过攻击。

从“保护油船和航行安全”的角度来看，IMSC通过对水手进行不定期反海盗培训，每月发布“桥卡”等形式强化了商船和水手识别水雷等危险的能力；与MAC热线的互联大大提升了遇险的处置效率；水面舰艇和空中军机的联合护航有效保障了该海域的商船安全和航行自由。IMSC联盟的运行效果良好，基础目标基本达成，这也是IMSC得以存续和运行的直接原因。但从美国创建IMSC的初衷来看，以“保护航行自由”为名行“反伊朗联盟”之实的最终目标并未达成。美国的传统盟友们并没有像伊拉克战争期间那样追随美国的倡议，反倒是各自为政，自主派遣本国军舰独立护航。由此可见，成立IMSC进行反伊行动的深层目标是失败的。美国此次无法像往常一样集合盟友的力量在波斯湾地区对伊朗进行围堵，反倒要承担维系该组织的各项运行成本，从成本—收益上看，美国这一操作并不划算。

不可否认，在人道主义救援、反海盗、海上贸易保护和航行自由等问题上，IMSC对国际安全发挥了一定程度的积极作用。相比于正式的军事同盟，自愿联盟因为不具有约束力，也没有明确的执行期限，只是一份宣言性质的倡议架构，因而大多数情况下只需得到参与国国内政治机构的批准（如国会、议会等）即可参与行动，无须获得联合国和安理会的授权。这种灵活性不仅有利于迅速启动海上任务，也有利于打消一些国家卷入美伊冲突的顾虑进而加入行动行列，但这种自愿联盟的机制设定同样存在缺陷，主要是：

第一，缺乏明确的法律支持和行动授权。明确的法律框架和行动权限对于一个成功的海上安全联盟而言非常重要。根据目前IMSC的规定，协调和信息共享以外的集体行动不属于联盟的任务范围。换言之，如果他国的军用或商用船只遭到袭击，联盟成员国只能试图揭露袭击，除非得到本国政府授权否则不会帮助遇险船只。而其他现有的海上安全联盟，如CMF中的150联合特遣队和欧盟领导的“亚特兰大行动”联盟

“亚特兰大行动”（ATALANTA）是欧洲联盟理事会根据联合国安理会第2182（2014）号决议，于2008年成立的一项索马里海上执行行动，以保护世界粮食计划署的船只免受海盗侵袭。2021年1月1日，欧洲理事会第2020/2188号决议将行动的现有任务期限再延长两年，到2022年12月结束。，明确规定联盟成员国不仅拥有监视权还有行动权，可进行如拦截、登船、扣押等行动。所以，目前IMSC所有成员国动用武力的权限并不大，各成员国行动力量只有在自身安全受到威胁时才被允许使用武力。

第二，缺乏足够的政治诚意和制度保证。美国领导的IMSC主要通过联合行动来保持联盟存在，但没有提供更高层次（即全政府政治层面）的政治轨道来构建联盟存续的政治基础。尽管美国文官力量在联盟成员国家内部筹款时提供了支持和帮助（如举行了一些会议），但这些会议仍是军事层面的而非政治层面的，各成员国也没有任命负责IMSC政治事务的高级文职官员。相比之下，欧洲的“艾格诺行动”在促进区域稳定、协调外交一致上走得更远。参与“艾格诺行动”的欧洲成员国成立了一个由高级官员组成的政治军事联络小组。该小组会定期讨论代表团取得的进展并就下一步行动交换想法，同时该联盟还专门任命一名高级官员就海事安全问题与欧洲各国保持沟通。

“艾格诺行动”联络小组会议今日举行［N/OL］. （20200608） ［20220227］. https：//twitter.com/EMASOH_AGENOR/status/1269964472950628355？s=20.而美国领导的IMSC并没有搭建类似的政治框架。由于缺乏包容性的对话机制和组织透明度，IMSC已沦为美国实现自身目的、裹挟盟国参与的工具。

四、波斯湾护航联盟受冷遇的原因

根据安全联盟模型理论，国家在对联盟的贡献方面有三种情况：（1）无贡献或负面贡献；（2）在公众和国家层面作出有力贡献；（3）国家提供少量的贡献，在公民反对的领域没有贡献。这三个结果会分化出四种联盟战略选择：（1）保持距离（keep their distance）；（2）“搭便车”；（3）展示他们的喜好并偿付（show their preferences and pay）；（4）因陷阱被迫缴费（pay due to entrapment）。如果一个国家既不共享公共资源也不共享公共空间，则会选择“保持距离”，这样的国家对联盟没有贡献；如果一个国家认为安全是一种私人或公共物品，但没有贡献，那么他们就会“搭便车”；当一个国家对联盟作出有力贡献时，会产生两种影响，即“按自己的喜好支付相应的代价”或“陷入困境并不得不偿付”。即使没有直接利益获得安全保障，国家也可能被迫加入联盟从而支持优势大国（dominant power）。

美国原本想效仿2003年的伊拉克战争，打造一个以伊朗为共同目标的超级联盟，所以在最初的联盟准备会议上就宣称已经得到了60个国家的支持，但联盟最终的正式成员国只有8个。除了美国，英国是为联盟贡献最多的国家，提供了大量军舰、人员，以及技术支持。根据安全联盟模型理论，英国属于第三类（即“展示喜好并偿付”类型），是从国家到公众都对联盟作出有力贡献的国家。而沙特、阿联酋和巴林是波斯湾域内国家，提供了场地和后勤支持，属于对联盟没有突出贡献但依赖联盟的国家，处于“保持距离”和“搭便车”之间的状态。爱沙尼亚和立陶宛两国，既不是域内国家也没有能力作出贡献，更类似于美国为“凑数”而找来的国家，完全属于“搭便车”行列。美国想要节约成本，因而在联盟中减少公共产品的供给并鼓励盟友承担更多责任，但传统盟友并不愿受制于美国设置的共同目标，且在利益分享和成本分担等方面未能与美国达成共识。这是美国此次护航自愿联盟受到冷遇的直接原因。

具体从美国方面来看，作为本次联盟的发起者和制度的设计者，美国至少在以下两方面的工作存在着不足：首先，美国缺乏清晰的信息传递。连贯的信息传递和明确的目标对于海上联盟的成功组建至关重要，这些要素不仅能让成员国掌握其参与行动的范围和程度，还可以減少各方误判。自愿联盟在成立之初之所以引起争议，不是因为它“维护自由航行”的表面使命，而是它前后不一的政治目的和遏制伊朗的深层次图谋。在联盟组建之初，美国国防部高级官员曾表示：“哨兵行动仅是一项监视任务，旨在揭露所有类型的恶意活动，不是反对伊朗的联盟。”然而几周之后，美国国防部部长又表示，伊朗才是“主要关注点”。他还明确称，威慑伊朗是该倡议的重中之重。美国前后传达的信息和目标不一致，致使大多数盟国作出了自己的独立选择，哪怕是与美国经济和安全利益高度同源的欧洲，因对伊朗政策与美国有分歧，此次也不愿意加入这个美国主导的自愿联盟。

其次，美国利益供给有限，需要盟友承担更多责任，变相抬高了入盟标准。在以往的自愿联盟中，美国作为盟主能够为盟友提供相应的公共安全产品以换取盟友的政治甚至军事支持，让盟友为自己行动的合法性背书。比如，2003年美国发动伊拉克战争时，美国政府宣称有49个国家支持该军事行动，英国、澳大利亚和波兰直接参战，日本等多个国家提供后勤援助。但本次自愿联盟在组建之初，“特朗普主义”（Trump Doctrine）把持下的美国政府不再重视盟友的作用，反而认为他们“承担义务太少”“过时且昂贵”，甚至“是‘搭便车的秘密竞争对手”。美国对联盟态度发生转向，要求盟友承担更多的义务，但并未提供令盟友满意的报偿，直接抬高了这次“中东护航联盟”的入盟标准。美国所供给的联盟利益与安全保障承诺十分有限，因此不足以吸引盟友加入，这也变相印证了美国综合实力和号召力相对下降的事实。

五、相关启示

不论是波斯湾护航联盟还是联合海上作战部队，它们都是美国领导的自愿联盟组织。冷战结束以来，美国惯用这类组织并沿用这一形式，是因为它为美国外交带来了诸多好处，主要体现在：第一，为美国的行动提供了合法性。美国出于本国国家利益至上的考虑，在未得到联合国授权时，若能得到尽量多的国家支持就可以成为其所谓的合法性的来源，增加政治威势；第二，为军事行动提供便利性。即使美国军事实力世界第一，若能得到其他国家的武力支持，对美国来说仍不失为一桩好事；第三，减少行动的成本，具有经济性。远离美国本土的任何行动都耗资巨大，而联合其他国家可以一定程度上减轻美国运营联盟的压力；第四，为美国外交留有回旋空间，具有灵活性。自愿联盟出于一种特定的目标，且因为是临时组建，无须承担长期义务，这为美国政府留下了足够的调整空间，可以依据实际情况调整和改变自己的行动。正是基于这些优势，美国才会沿用自愿联盟路径，大力推动该联盟的运行。但是美国此次组建的自愿联盟效果不彰，未能达到其“联合盟友、集体反制伊朗”的目标，说明美国联盟战略自身也存在局限，其发展也面临诸多掣肘和挑战。

一是美国秉持的冷战思维、零和博弈、权力斗争等国家间交往准则越来越受到国际社会的质疑和挑战。美国为建设联盟，常常需要编造理由，如通过打造共同敌人来凝聚联盟共识（2003年，美国谎称伊拉克拥有大规模杀伤性武器就是一例）。但随着各国经济发展和战略自主性的提升，以及美国两党内斗、府院之争、政府更迭等形势发展，美国的联盟政策受阻。随着世界权力中心的转移，新兴国家追求更加公正合理的国际政治经济新秩序又对美国传统联盟对抗理念构成内在冲击。

二是各个国家自身的切身利益始终是主权国家制定外交政策的优先考虑方向。美国为实现自己国家利益的最大化可以许诺给盟友适当好处以换取支持，帮助其在短期内搭建一个临时联盟，但联盟的联合程度和运行成效最终还是取决于各个国家从联盟中能够获得的实际益处。从波斯湾自愿联盟来看，在退出《伊核协定》的背景下，美国贸然拉群欲发动对伊朗的进一步施压制裁，并不符合其他国家的利益，所以即使是美国的传统盟友也不愿意积极配合美国此次的联盟行动。

三是广泛的经贸合作和对外交往是化解和抵消联盟体系遏制效果的基础。本次波斯湾自愿联盟是美国以遏制伊朗为特定目标，以维护航行自由为名而临时组建的意愿联合体。伊朗作为联盟的主要针对目标，与欧洲、亚洲的主要国家有着大量能源和贸易往来。这些经贸合作成为伊朗对冲美国自愿联盟影响的重要基础。

近年来，美国为巩固其全球霸主地位，开始在中国周边打造各式以遏制中国发展为目标的反华联盟，如特朗普政府时期重启美日印澳四边安全对话机制（四国机制）

四国机制最早可回溯到2004年美日印澳四国为应对东南亚海啸而建立的四国集团（QUAD），正式开启是在2007年马尼拉峰会上进行的四边安全对话（QSD）。特朗普政府在2017年11月提出“印太战略”，同月，美日印澳四国外交官员在参加东盟系列会议期间举行会晤，标志着四国机制的重启。拜登上台后，美国继续深入推进这一机制，试图使四边安全对话形成一种长效机制。 、推动情报共享联盟（五眼联盟）转型升级等

五眼联盟的前身是BRUSA协议。1946年，英美将BRUSA协议更名为UKUSA协议。1948年，加拿大加入该协议；1956年，澳大利亚和新西兰加入该协议，至此，五眼联盟正式形成。2018年7月17日，五眼联盟成员国情报组织领导在加拿大举行会议，讨论“如何将华为排除出5G采购名单”。会后，五国在应对所谓中国挑战、审查中国投资方面达成共识。。拜登上台后，承袭了特朗普政府的印太战略，加快深化“四边机制”（QUAD）合作，拓展“五眼联盟”（FVEY）职能，创建冷战后亚太地区首个三国同盟——“澳英美同盟”（AUKUS），还欲打造“芯片四方联盟”（CHIP4），将中国排除在全球半导体供应链之外，对我国科技创新进行全方位围堵。美国组建新联盟的速度在不断加快，类型愈加多样，主题更加聚焦，甚至不惜搁置“大群”，新建“小群”，采取“群起而攻之”的模式，以便灵活领导、弥合分歧，形成对中国的威慑合力。我们对此要充分保持战略耐心与定力，具体问题具体分析，针对不同联盟的特点作出分类研判，在中美战略竞争的复杂态势下找到有利于共存的利益，确保我国发展获得更长机遇期。

当前，新冠疫情和乌克兰危机影响交织叠加，导致全球供应链体系紊乱、大宗商品价格持续上涨、国际货币金融体系更加脆弱，给各国发展蒙上了阴影。危机带来失序，也会催生变革。我们应以“伙伴关系”应对美国联盟战略的挑战，以增加对全球公共安全產品的投资与供给，化解美国联盟体系对我国的封锁效果。我们同时还应正确客观认识联盟路径，这有利于我们靠前谋划新的国际机制。

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（责任编辑：清宁）