澜湄水合作的守正创新与包容性次地区秩序构建

翟崑　张添

〔提   要〕经过多年发展，中国倡导、澜湄六国共同推进的澜湄合作机制渐趋成熟，成为次区域层次人类命运共同体构建的典范之一。在水资源合作领域，富有澜湄次区域特色的治理叙事与实践正在形成。澜湄水资源合作的治理叙事融汇古今中外和地区特色，统筹发展与安全，兼顾上下游国家利益，践行“共生、共治、共享”的真正多边主义；与之相应的治理实践则形成兼顾开发与治理、自主与开放并重的特点。澜湄水资源合作的守正创新有助于打破西方竞争性的叙事模式和偏狹的实践模式。面向澜湄合作“金色5年”，中国宜以水资源撬动多领域合作，加强应对澜湄水问题的战略定力和话语建设，构建包容性次地区秩序与高质量澜湄国家命运共同体。

〔关 键 词〕澜湄合作、水资源合作、包容性次地区秩序

〔作者简介〕翟崑，北京大学国际关系学院教授，北京大学区域与国别研究院副院长、习近平外交思想研究中心特约研究员

张添，北京大学区域与国别研究院助理研究员、博士后

〔中图分类号〕D814.1; TV213.4

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2023）1期0053-19

澜沧江—湄公河合作机制（简称澜湄合作）是新时代中国贯彻周边外交理念，推进“一带一路”与人类命运共同体建设的重要次区域合作，经过“成长6年”，正在迈入“金色5年” 。作为澜湄合作的一个优先领域，水资源合作重要而复杂，需要践行真正的多边主义，发挥协商共建地区秩序的外交智慧。2021年6月，澜湄合作第六次外长会发布《关于加强澜沧江—湄公河国家可持续发展合作的联合声明》，高度评价六国水利主管部门积极加强合作机制建设，稳步落实《澜湄水资源合作五年行动计划（2018—2022）》。同年12月，第二届澜湄水资源合作论坛就“携手应对挑战，促进共同繁荣”主题开展深入探讨，为落实澜湄合作第三次领导人会议共识迈出重要一步。2022年7月4日，中国国务委员兼外长王毅在缅甸蒲甘出席澜湄合作第七次外长会，就加强水资源等领域合作，建设美丽澜湄家园提出倡议。会议决定将实施“澜湄兴水惠民计划”等惠湄举措，合力打造澜湄合作的“金色样板”。

澜湄水资源合作的有效推进，源于澜湄合作中形成了一种不同于传统水资源合作的战略叙事及其具体实践的模式，即治理叙事及其实践。战略叙事与相关战略实践相辅相成，共同服务于国家战略。随着世界进入认知域、多领域、全领域的博弈阶段，国家战略叙事能力日益成为大国博弈的新征途、新领地、新疆场。澜湄水合作的叙事从次区域合作的治理角度出发，共建澜湄国家间包容性秩序，彰显周边外交的中国智慧。本文拟阐释澜湄水资源合作治理叙事及其实践的守正创新，系统梳理澜湄合作形成的知行合一实践路径，提出“金色5年”构建澜湄包容性地区秩序和更紧密的澜湄国家命运共同体的思路。

一、澜湄水合作治理叙事的守正创新

自澜湄合作机制创立以来，澜湄次区域各国在人类命运共同体理念引导下，系统构建了一套强调治理共生的治理叙事。这套叙事有以下主要内涵：

第一，融汇古今中外和地区特色。中国是世界上水资源开发情况最为复杂的国家之一，历来将治水视为治国的优先事项。中国古人注重以疏而非堵的治水经验，历经沧桑不断迭代，在国内建立了持久而和谐的上下游关系。同样，中国将和谐共生的治理理念引入跨境河流治理中，自古便与湄公河国家建立了密切交往。澜湄合作机制晚于域外国家与湄公河国家构建的各类机制，却迅速成为次区域最成功的合作机制，得益于其较为成熟的上下游合作基础和丰富的社会实践形式，延续古代澜湄流域和谐治水的理念，借鉴其他流域跨界水资源治理的相关经验教训。澜湄水合作的治理叙事不但阐发了“水利万物而不争”的和合观，还有力继承了传统水资源多边合作的议程框架。根据世界水理事会的职能定位，跨境水资源合作有三条主要路径：国家政策导向的水外交、水治理导向的多边合作与援助、集体行动导向的多边水论坛。 冷战结束后，全球多边主义的兴起一度为这些机制的实施提供了平台。但受地缘政治要素制约，21世纪以来的传统水资源合作难以依托真正的多边主义，长期未能走出“承诺与义务不匹配”“责任与力量不匹配”的瓶颈期。 澜湄合作机制建立后，举办澜湄水资源合作部长级会议和澜湄水资源合作论坛，深化澜湄水资源合作中心和湄委会秘书处的合作关系，建设水资源合作信息共享平台，传承了世界水合作的三大机制——水外交、水援助和水论坛，为地区水合作注入新的活力。

第二，统筹发展与安全。“开发矛盾叙事”是国际上比较流行的一种水合作叙事，强调水资源开发与污染的矛盾。早期工业化发展遗留的过度开发、环境污染，往往造成跨国危机，威胁各国发展，这就形成了水资源合作的安全逻辑。“开发矛盾叙事”关注河流开发造成的水体污染与生态破坏，要求在开发过程中遵守生态与环保规则，如清洁水能源、人权、绿色资源管理等。基于此类战略叙事，西方国家经常抹黑和批评中国在澜湄水资源问题上“不负责任”。正如李克强总理提出，“水利工程既是安全工程，又是民生工程、发展工程；既利当下，又惠长远”， 中方格外重视统筹发展与安全的水治理。同时，在推进澜湄水合作的过程中，澜湄各国也突破了“开发矛盾叙事”的安全逻辑窠臼，形成了发展与安全辨证统一的叙事逻辑。一方面，澜湄各国承认水资源治理中存在开发、冲突与责任问题，倡导“公平、公正地分享和管理水资源”，提出澜湄水合作治理是开发、利用到管理的全过程治理；另一方面，各国贯彻联合国水资源可持续发展理念，强调水资源合作的发展逻辑，“促进和平、合作及与跨境水资源管理相关的发展”。

具体而言，一是提出水合作的底层动力是治水惠民，统筹人的发展与安全。澜湄六国傍水而居，长期面临水难用、水难管等问题，民众用水首要动力是发展。澜湄水合作强调发展以共享水福祉，坚持澜湄六方合作共治，实施更多水利惠民项目。中方率先开通澜湄水资源合作信息共享平台网站，主动驱散“水人权”“水抗争政治”等安全议题可能给澜湄地区发展带来的不利影响。 二是助力水资源合作“统筹发展与安全”的理念不断迭代更新。澜湄区域合作将生物循环绿色经济注入水资源合作，探讨打造创新走廊，建设研发中心网络； 鼓励次区域国家结合自身国情，基于平等自愿与协商一致原则，推动澜湄流域经济发展带成为“创新发展带”。三是强调以共同发展促安全、以共同安全保发展的路径。在2020年澜湄合作第三次领导人会议上，李克强总理强调，澜湄六国共饮一江水、亲如一家人，是事实上的命运共同体。 澜湄合作注重顶层设计和战略规划，通过亚太和东亚地区合作机制，为成员国提供更多对话空间，为共同发展提供专项资金和公共产品。四是主动驱散“发展与安全可能产生冲突”的疑虑。部分域外国家在地理上远离澜湄流域，很难设身处地感受当地发展与合作的痛点与诉求，其散播的“开发水利带来安全风险”等不实言论和舆论，习惯性地将“水冲突调解”设置为优先议程，“水合作治理”议程则有所缺失。为凸显自身政治影响力，一些域外大国纵容、怂恿国际非政府组织反对当地水电站建设，再借所谓“第三方仲裁”形成高位叙事，使水资源合作成为外国政客和国际非政府组织实现自身政治诉求、炒作“水坝威胁论”的“名利场”。而澜湄合作的治理叙事重视完善水合作的治理议程，强调对水资源可持续利用、跨境水资源管理、跨境河流治理等问题的持续关注，激励流域各国积极拓展水资源合作，为统筹发展与安全铺平道路。

第三，兼顾上游与下游国家利益。传统水合作的叙事，除关注开发与污染矛盾的“开发矛盾叙事”外，还存在“冲突叙事”和“责任叙事”。“冲突叙事”探讨水资源争夺与国家间冲突的关系，关注水资源合作过程中产生的冲突及解决方式，如在水资源开发利用、农业灌溉、航运建设、水体生态等方面是否需要分工协作、遇到冲突如何协商调解等。“责任叙事”探讨上游国家的责任和义务，认为需要分割水资源合作中的权利与义务，作为解决问题的前提。两种叙事侧重点各不相同，但均暗含了“上下游冲突不可调和”的误解。部分域外大国主导的澜湄合作话语，将上游的中国和下游的湄公河国家间关系叙述为不对称依赖的“大国”与“小国”。这套话语经外媒评论加工后，形成两种叙事逻辑：一是指中国在澜湄合作中搞所谓“上游特权”，展示大国权威，利用不对等的贸易关系加强下游国家对华依赖，掌握政治话语权，甚至促成众星捧月式的“新朝贡体系”。二是指中国基于上游建水电站可能威胁下游灌溉、水利、渔业和生态环境的推定，强调由域外国家引领湄公河合作，制衡中国权力。一些外媒还提出抛开作为上游的中国，搞各类域外加下游五国集团的多边合作机制。这些叙事逻辑带来两大困境：一是分割了上下游国家的身份，人为制造了“我们”和“他者”，在合作中抛开关键利益攸关方，无法建立完整而有效的合作。二是催生了隔阂与对立，认为上游国家理所当然只存在“义务”，下游国家则享受更多“权利”，营造上下游国家间关系的紧张氛围。这些失实认知使“大坝原罪论”横行，不仅带来上下游相互关系的隔阂，还使沿线国家受舆论压力掣肘，不敢全心全意投入水电建设助力发展。之所以会产生这样的问题，是由于传统叙事过于强调国家间利益竞争与安全困境，仅仅关注下游国家的敏感性和脆弱性，却没有认识到上下游国家是一个不可分割的整体。跨境河流是开放的，不存在清晰公共产权界定，上下游共处同一公共空间，跨境水合作囊括了公共资源的协商共治与自治。不同于军备竞赛或国际贸易，公共空间的问题不是人类面临高度竞争环境下的博弈，并非此消彼长的关系。换言之，上游国家没有强烈动机利用下游国家脆弱性而采取截流、断水措施，因为这对双方都没有好处。为此，澜湄合作强调上下游国家命运相通、互利共荣、兴利除弊，超越冲突和责任叙事。

第四，坚守真正的多边主义。澜湄水合作注重共生、共治、共享，践行真正的多边主义。“共生”即“和合共生”，强调利己与利他的辩证统一。澜湄合作建立在澜湄国家一衣带水的地缘、文缘、族缘历史背景下，建立在中国—东盟全面战略伙伴关系与构建中国—东盟命运共同体的现实需求中，各国相互依存，缺了任何一方都不可能实现高水平的地区合作。基于此，澜湄水合作治理叙事在借鉴成熟的跨境水合作经验同时，特别强调上下游的共生关系。“共治”强调流域各国共同享受发展红利，也共同分担水资源保护的责任和义务。高質量的国际水合作离不开高质量的治理，对水资源的规范化管制，可避免水资源匮乏和水灾害蔓延对次区域生态与经济安全及社会稳定构成威胁。在澜湄水合作中，各国同样重视权责明晰，同意合作应当充分照顾彼此的重大关切；流域各国既有合理开发利用水资源的权利，也有关照其他国家的责任，还需要承担保护水资源的义务。“共享”强调沿线各国民众共同分享跨境水合作的红利，促成高质量的共同发展，这不仅包括淡水、河流、水电的共同开发和利用，还包括制度的共享。中南半岛早在1957年就建立了湄公河委员会，冷战结束后更建立了一系列次区域合作框架，如1992年由亚洲开发银行（ADB）推动建立的大湄公河次区域经济合作机制（GMS），1995年由泰国、老挝、柬埔寨、越南签署《湄公河流域可持续发展合作协定》重建的新湄公河委员会（简称湄委会）。澜湄水合作注重对域内既有多边机制的开放共享，讲求区域、次区域合作机制的协同发展，吸纳多方资源，凝聚广泛智慧，实现“众人拾柴火焰高”。

澜湄水合作的治理叙事，是对传统水治理合作话语的守正创新和兼容并蓄，也对传统叙事中的不足进行了完善和超越。澜湄水合作的治理叙事，摒弃传统叙事对上下游的严格区分，以共生、共治、共享思路弥合上下游隔阂与裂痕。同时，澜湄水合作真正把水资源合作还给市场和社会，是负责任的多边主义。其治理叙事回归到水合作的底层逻辑，即尽水之善、尽人之美，以水资源的有效利用促进沿线人民的共同发展。

二、澜湄水合作治理实践的知行合一

澜湄合作为世界水资源合作提供了崭新的治理叙事，但要延续和拓展这条守正创新之路，还需进一步梳理其具体实践，为“金色5年”的下一步发展提供更加丰富的经验参考。澜湄水合作的治理叙事重点理顺了开发与治理、自主与开放两对关系。水资源开发与治理的关系涉及资源的利用与灾害、污染的防治，基于兼顾生产与生态的社会型实践，统筹发展与安全。自主与开放的关系涉及上下游国际关系及跨社区公共治理，基于兼顾自主与开放的共生型实践，促进上下游国家“适应性共赢”，实现真正的多边主义。

（一）兼顾开发与治理关系的实践

治“人水”关系、统筹发展与安全在澜湄水合作的实践，首善之举是超越传统用水“先发展，后治理”的思路，防止走向“不发展，只治理”。既要防止过度开发可能带来的生态环境破坏，也要反对极致环保而降低生活质量，使澜湄各国无利可图，对合作丧失兴趣。具体而言，澜湄水合作形成了从顶层设计、统筹推进到应对舆论等不同层次的实践路径。

首先，作为上游国家的中国利用既有实践经验带动澜湄水合作顶层设计，推广“防灾”“促产”两不误。例如，在2020年4月长江水利委员会澜湄水资源合作中心组织召开的“中国—东盟国家防洪抗旱应急管理合作”会议上，长江设计院介绍了澜湄水资源合作顶层设计、澜湄水资源合作2020—2022年行动方案编制、缅甸粮食主产区灌溉发展规划修订进展、就老挝主要河流综合规划与老方沟通等多个方面的情况。会议强调防洪抗旱两不误、抗疫治水两不误、抗疫救灾与灌溉发展两不误，充分展示了兼顾生态与生产实践的中国智慧。又如2022年4月山东省外事办和德州学院山东东盟研究中心主办的“黄河—湄公河流域地方合作讲堂”，积极探讨沿黄流域各省协同澜湄国家建立产业项目合作，同步推进黄河水治理与沿黄各省份合作的成熟经验。中国参与澜湄水合作的过程中，有关产业合作与协同发展、生态产业创新与文化合作项目化管理、建立合作清单等经验，有利于缓解澜湄国家对于生态与生产矛盾的顾虑。

其次，上下游国家统筹推进水资源集约安全利用，共同提供必要的國际公共产品。在2017年3月澜沧江—湄公河合作中国秘书处成立仪式上，外交部长王毅强调，澜湄合作不做“清谈馆”，要做接地气的“推土机”。“推土机”突出澜湄域内国家高效务实、项目为本，以民生发展为底层动力，架起邻近国家间有效沟通的新桥梁，提供了示范性的互联互通标准。中国强调“量水而行、因水制宜”，注意到传统水合作中存在的问题，澜湄国家在合作中设立“澜湄国家小流域综合治理示范”“大坝健康体检”等项目，同步提出加快实施《澜湄环境合作战略》和“绿色澜湄计划”，探索高质量合作治理的路径，并以项目为导向，加强和推广水资源规划、配置及安全保障成套技术。澜湄水资源合作中心在应对极端气候条件下流域洪旱灾害成效显著，各方一致同意继续加强有关联合研究和协同配合，携手应对气候变化挑战。

最后，湄公河国家自主发声，驱散杂音噪音。2019年12月，湄公河委员会秘书处与澜湄水资源合作中心签署了谅解备忘录，通过技术合作、相互支持与工作互补，建立了更加紧密的关系。湄委会还以专业数据和论证反驳了外界的不实言论。例如，针对“湄公河大坝监测”（MDM）基于不实监测数据解读“中国大坝截流河水”，炒作“中国大坝造成东南亚国家下游干旱”，湄委会就以其发布的研究报告作出公论。此外，中方始终保持公开透明，邀请澜湄流域国家官员、学者和媒体考察澜沧江上游开发和生态保护情况。在2021年4月底举办的水资源领域“澜湄周”活动上，澜湄流域国家代表团一行实地参观了澜沧江糯扎渡水电站、糯扎渡鱼类增殖站和曼咪移民村。“两站一园”体现的“建一座电站，护一方生态”被真实呈现给外界，主动驱散了“澜沧江梯级电站开发破坏生态”等传言和谬论。

兼顾开发与治理关系，关键看合作绩效。澜湄合作充分调用传统协作习惯与新兴技术红利，关注水资源开发与治理的平衡，重点治理违规排污、破坏生态，及以生态为名阻碍生产和影响人民经济生活的相关问题。在水资源合作方面，柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南水利主管部门高度重视中方提供的有关水文信息，以及实施的民生合作项目，认为中方有关举措对下游国家防洪减灾及水资源管理发挥了重要作用。同时，澜湄合作高度重视大坝安全问题。2021年底，由中国南京水利科学研究院、水利部大坝安全管理中心牵头，各湄公河国家参与实施了澜湄国家水电站与大坝安全管理技术共享和能力建设、澜湄大坝健康体检项目等一批大坝安全领域的项目。通过兼顾生产、生活与生态，统筹安全与发展，澜湄地区正在呈现日新月异的面貌，带给当地民众实实在在的高质量发展。

（二）统筹自主与开放的实践

澜湄水合作的实践，积极超越传统的上下游权责观念，将原有的国家间权力依赖逻辑转化为社会共生逻辑，是一种兼顾自主与开放的实践。自主是“开放的自主”，澜湄区域的水资源治理，须应对以无政府体系为突出特点的国际格局带来的安全矛盾，同时也要克服市场经济逻辑中公共产品的“搭便车”问题。开放是“自主的开放”，在水资源开发快速发展的背景下，各国应思考如何鼓励沿线社群由水资源自守到水资源开放。水利资源既属于公共产品，又并非纯粹的公共物品，而是具有一定排他性和竞争性的准公共产品。通过倡导法治、增加激励、有效协商、自律守则等方式，“公地悲剧”可在最大程度上规避。兼顾自主与开放的实践，是上下游一体、区域内外互联互通的互利型实践。

首先，找准下游需求空间，创造上游更优供给。澜湄合作解决了传统湄公河次区域合作倡议中上游参与缺位的问题，形成上游主动创造供给的局面。澜湄合作机制建立前，印度、日本、美国、韩国等域外国家均与湄公河国家建立了合作倡议。这些机制在遇到流域内部矛盾时，优先由域外国家调停矛盾，看似提供了中立和公平的平台，实则让上游国家成为失实言论的靶子。澜湄合作则强调有问题大家商量着来，不搞“清谈馆”，而是畅谈需求、精准供给。例如，部分国家在澜湄水资源合作部长级会议上提出了“开展更多知识分享和技术交流项目、可用的水资源数据分析”的期望，作为回应，中国水利部与湄公河委员会于2020年10月签署协议。根据协议，中国在湄公河上游的澜沧江允景洪和曼安两个国际水文站将提供全年水文数据，助力湄公河国家更好地进行河流监测和洪水和干旱预报。中方及时了解下游国需求，精准共治流域难题，获得湄公河国家的一致好评。越南驻华外交官表示，这为澜湄合作各国顺利落实五年行动计划、进一步加强合作和团结创造了条件。

其次，合作激活内生动力，形成积极主动而非被动应对的开放格局。内生动力是指由河流沿岸国家主动参与次区域合作而形成的聚合力。由于域外国家的深度介入，众多后起发展中国家的跨境河流治理因缺乏内生动力而陷入困境。类似问题在澜湄区域同样存在，仅关于水资源合作议程，湄公河国家就要同时对接日本—湄公河区域合作伙伴计划（JMRRP）、（美国）湄公河下游倡议（LMI）、湄公—韩国合作（MKC）等不同机制。流域各国疲于应付机制拥堵，解决关键合作难题的动力有所降低，原先合作的机制也有所荒废。此外，各机制主导者有意竞争湄公河次区域合作的话语权，致使合作议题外流，难以聚焦本区域经济社会发展和民众福祉。相比之下，澜湄水合作强调“自主的开放”，将流域国的主动性放在第一位。澜湄合作不仅倡导各国结合自身情况自主实施《湄澜水资源合作五年行动计划（2018—2022）》，还支持落实《湄公河战略计划（2021—2025）》《流域发展战略（2021—2030）》《越南湄公河三角洲可持续及气候适应性发展决议》等湄公河委员会或下游国家自主倡议，规避机构重叠和制度冗杂可能带来的精力消耗和资源浪费。

总的来看，澜湄水合作的实践统筹了次区域的内外循环，有利于形成域内外水治理“适应性共赢”。澜湄区域国家间合作，并未否认国家间客观存在的利益分歧，而是强调利益相关方相互妥协与适应，通过相互理解、成全、成就，最终实现合作共赢，即“适应性共赢”。澜湄合作机制建立前，澜湄流域同尼罗河、亚马逊河等其他跨境河流类似，一度出现难以调和的内部矛盾。例如，作为上游国家的老挝因修建沙耶武里水电站而遭到下游柬埔寨和越南的责难，位于柬埔寨上游的越南因修建斯雷波克水坝而遭到柬埔寨的抗议。澜湄机制建立后，实行双主席国制度，共同监督并进行公共资源的调配和管理；各国秉持命运共同体精神，凡事提前商量，及时沟通共享，减少了类似事件的发生。2018年11月举办的首届澜湄水资源合作论坛通过了《澜湄水资源合作项目建议清单》，所有联合项目将由两个以上澜湄合作成员国共同实施，促进了澜湄合作各成员国在所有层面更加紧密的合作。对区域外的国际合作，澜湄国家同样保持开放包容的积极姿态。利用国际水利合作的机会，澜湄合作积极打通与中国—欧盟水政策对话机制、中欧水资源交流平台等国际水合作机制的联络渠道。未来，各机制有望贡献多方智慧，开展经验互鉴，寻求共同增长点。

三、大变局呼唤包容性次地区秩序

世界正面临百年未有之大变局与大疫情时代的叠加考验，也蕴藏包容性次地区秩序构建的多重契机。在后疫情时代真正到来前，治理叙事的社会共生逻辑可有效缓解人们对传统国家间合作因资源分配不均而导致恶性竞争的焦虑。各方应携手共建澜湄水合作的包容性地区秩序，从次区域层面着手，打造小而精的全球治理模式，让“涓涓细流”引领全球包容性治理的“大潮流”。

新冠肺炎疫情伴随着国际格局的危机与重构，全球治理体系亟待更新。其一，全球治理体系不能充分体现世界已经发生巨大变化的事实，与世界各国特别是广大发展中国家的要求越来越不相适应。美国前国务卿基辛格提到，新冠肺炎疫情并非单个主权国家能够克服，结构性权力矛盾应该让位于危机治理。其二，冷战思维不得人心，也解决不了任何问题。冲突、追责等非此即彼的叙事逻辑和冷战思维的重启只会给热络开展的多边合作降温，把世界分为“我者”和“他者”不能保证自己比别人更安全。当今时代，再也不能用冷战思维看待和处理国际安全问题。如美国学者约瑟夫·奈所说，在经济合作彼此嵌入的“三维时代”，将中美关系比喻为“冷战”是一种懒惰且危险的思维。其三，统筹发展与安全更加迫切。建立全球宏观政策的协调机制，以治理创新为抓手带动地区复苏刻不容缓。中国引领的区域多边治理，正循着习近平主席“统筹发展与安全”思想，为可持续发展打造更加稳定的安全环境。

未来5年，国际格局将进入深层次调整时期，新冠疫情影响短期难以消除，全球供应链危机加剧，加上乌克兰危机对世界秩序的冲击，澜湄水合作“金色5年”将面临一系列挑战。首先，澜湄合作将受到中美结构性矛盾的持续压力。美国意图将国际格局拉回两极对峙的冷战时代，用“印太战略”在亚太地区搞“等级制”，蓄意将中国排除在外。美方除了继续依仗“美湄伙伴关系”在澜湄地区打地缘政治牌，还有可能继续拼凑和发布所谓“澜湄用水报告”，以不实数据挑拨中国与湄公河国家关系。其次，“上游有罪论”恐将继续挤压中国在澜湄合作中的战略自主空间。中国位于上游是地理位置决定的，中方无法选择，但一些别有用心的政客和利益团体，仍利用下游国家的脆弱状态，放大这些国家在与中国打交道时希望获得更大利益和保障的心态，试图把上下游矛盾从或然转化为实然，这将增大中方规避风险的难度。最后，部分西方经济学者基于理性人的自利假设，恶意揣测中方提供区域公共产品的意图，用“破坏生态环境”论调污名化澜湄水合作中的具体项目，在下游国家挑起信任危机，例如通过非政府组织鼓吹中方项目的不透明性，将中方比作水资源的“卖方”而将下游国家视为“消费者”，大力塑造中方唯利是图的商人形象。此外，部分论调还将中方提供公共产品推演为“水霸权”，兜售“反坝”即“反霸”的观点。除了域外因素，未来5年湄公河各国内部的政治局势，也对澜湄合作构成了潜在挑战。例如，部分国家政局不稳，水泵抽水、水管老旧和水电供应等问题尚待解决，一些水利基础设施遭到破坏。部分湄公河国家面临领导权更迭，也将带来一些不确定性因素，间接影响相关水合作项目。

在此背景下，澜湄合作建立包容性路径有了更加清晰的立足点和方向：一是基于相互理解与信任的情感基础，包容成员国内部既有或可能突发的安全风险；二是基于彼此开放与包容的“共同体思维”，有效避免内部安全困境和对外零和博弈；三是基于区域一体化的内生性动力，系统性应对域内安全问题的外溢；四是基于可持续安全与可持续发展的协同共进，利用“两个循环”打破传统西方经济学对本地区“理性自立”的前提框定。在促进合作升级与迭代的同时，地区国家应有效规范个体与集体关系，规避集体非理性带来的风险。

四、增强包容性地区秩序构建的内生动力

包容性路径从沿线各国人民的底层需求出发，立足命运共同体的社群共情点，以对内开放、内部循环为基础，增强“水合作共同体”的内部生命力；以对外开放、外部循环为导向，拉长合作的生命周期。在此基础上，中国作为负责任大国主动提供公共产品，各国轮流主持公共资源的调配与协调，在迭代更新中共同走出一条自觉、自律的可持续路径，同时通过构建双边和多边澜湄国家命运共同体夯实彼此情感基础。

（一）以共情为基础，倡导各方为澜湄做贡献

澜湄流域存在一定闭合性，国家区位相对固定，要让各方相互理解与换位思考并非易事。同时，国家间能力差距难以在短时间弥合，供需端相对固定，很难改变某个国家在次区域合作中的角色。不过，这种闭合性也给域内开展情绪、情感交流提供了便利。即便在疫情肆虐的时代，澜湄国家也能通过分享水文信息，利用生物多样性与惠民生项目合作加强互动。同时，借抗疫深化互联互通，探索建立同呼吸、共命运的双边与多边澜湄国家命运共同体。

澜湄国家已经建立了包括领导人会议、外长会、高官会和各领域工作组会在内的合作架构，自上而下进行多层次立体化的交流。习近平主席在中国－东盟建立对话关系30周年纪念峰会上倡导“命运与共，共建家园”，提出共建和平、安宁、繁荣、美丽、友好家园的建议。未来5年，澜湄各项交流可基于“澜湄是我家”“人人为澜湄做贡献”的情感共识继续扩大，并将已有的中老、中柬、中缅命运共同体由双边向多边有序推广。其一，治水与治疫并行，同步推进“净水质”与“疫管住”，利用公共航道巡航与联合监控，确保“航安全”与“道畅通”。其二，水资源开发与疫后复苏相结合，通过中小型水合作项目，如灌溉旱季补水、净化水源、气候变化预警，深化民心相通，为相对专业的水电开发和大坝合作奠定社會基础。其三，鼓励更多地区国家积极正面发声。中下游国家可主动参与到公共政策辩论中，形成“异议话语”（dissenting discourses），在陈说事实的过程中有效辨别失实信息，积极驱散来自域外大国的噪音与杂音。

（二）以开放为导向，争取澜湄为各方做贡献

在共情基础上，地区国家应以内外开放促进“澜湄为各方做贡献”，在整合域内资源，强调共同发展的同时，不排斥域外国家参与，实现跨机制对接融通。首先是扩大内部开放，构建内部“大循环”。未来5年，澜湄国家共同面临“带疫复苏”的挑战，而中国所提倡的国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，可为澜湄区域经济总体复苏注入生命力。倡导内部“大循环”需澜湄区域各国扩大开放，加强区域水合作的内生需求。2021年6月澜湄合作第六次外长会《关于加强澜沧江—湄公河国家可持续发展合作的联合声明》重申，将围绕编制流域规划、大坝安全、小流域综合治理、能力建设、应急管理、涉水风险和影响评估等方面广泛开展务实合作。这些合作表达了各国的共同诉求，为未来5年水合作延展纵深锚定了方向。同时，宜加强区域水合作的内部循环。随着合作的深化，澜湄流域各方已意识到水资源供需、气候与环境治理、水利设施公共资源治理的共生纽带，可加快形成供需内部循环，加快产业整合与市场衍生，把澜湄水转化为澜湄国家命运共同体建设的源头活水。

其次是基于多边主义原则保持区域外部开放，注重系统性延展，拉长澜湄合作的生命周期。在此过程中，其他流域水合作多边机制可资借鉴。例如，保护多瑙河国际委员会就吸收萨瓦河流域国际委员会为观察员，欧盟是《多瑙河公约》《保护莱茵河公约》等流域条约的缔约方和依条约建立的流域管理机构的成员方。再如，湄公河国家参与的“伊洛瓦底江－湄南河－湄公河三河流域经济合作（简称三河流域合作机制）”，强调跨流域产业协同，与澜湄合作均可嵌入东盟多边机制进行交流互补。未来5年，澜湄各国可循着目前互促互助机制，进一步打造“域内域外双循环”的开放系统，与东盟、大湄公河次区域经济合作、三河流域合作机制等其他区域次区域机制开展定期对话，通过高质量的利益互嵌，提供更多优质的国际公共产品。

（三）以賦能为抓手，主动优化开发与治理的关系

要解决水合作动力问题，不能忽视中国作为机制倡导者、建设者和参与者的主观能动性。中方可率先垂范，主动赋能，推动优化水资源开发与治理的关系。中方全力保障下游国家水资源供应，及时提供水文信息，已带头实施“澜湄甘泉行动计划”“澜湄兴水惠民行动”等务实合作项目，提升各国水资源管理能力。未来可继续完善既有框架，为澜湄轮值主席国“搭台唱戏”，为不断展开的“澜湄水故事”提供更佳叙事空间。同时，中方应科学赋能，坚守可持续发展的主题叙事，传播和实践澜湄水资源合作与新发展理念。中方可将水合作进行过程化拆解：在水资源的“采”与“养”阶段，为掘水引水提供方案，强调绿色、包容、协调的新发展理念，杜绝只看水的“用度”而忽视“养度”；在水资源的“护”与“养”阶段，提供水资源维护的公共资源池，避除只利用、不循环的旧发展观；此外，以开放心态接受公正、合理的监督，打消某些政客盲目追求“环保选票”而放弃用水、养水的顾虑。

（四）以迭代为动力，良性协调域内国家自主与开放的关系

“金色5年”迎来崭新周期，既有合作模式也势必优化迭代。域内国家可阐释各自“澜湄观”，创造共同繁荣而各具特色的“澜湄智慧”。新一轮合作周期内，在中方继续提供技术支持和公共产品的同时，各国宜轮流主导公共资源的调配与协调，逐步建立自觉、自律的可持续路径，建立各有分工、区别责任但平等包容的域内国家间关系。

首先，兼顾机制激励与项目驱动，解决合作动力问题。在做好专业化的生态评估后，将水合作的专业领域交由各国专家团队和项目承接方统筹。在此过程中，各参与方可在定期举办的澜湄水资源合作联合工作组会议上进行复盘，集体商讨、攻克情况复杂的问题，则可利用“10+1”和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等“大容器”合作机制，在不同场合调动各国领袖的能动性。同时，由于湄公河流域各国政府执政周期限制，合作宜多设置短期目标，以“小而美”的项目为驱动，保持各方参与热情。

其次，以问题为导向，兼顾“顺水推舟”与“逆水行舟”。可相互借鉴各国用水治水经验，帮助合作伙伴少走弯路，顺势而为；可充分关切各方实现联合国2030年可持续发展议程水目标的现实困难，以澜湄合作专项基金助力解决具体问题。例如，针对越方因缺乏区域性、分布式的蓄水系统，遭遇九龙江三角洲海水入侵问题，中方可协助越方开发相关系统，并提供相应技术支持，同时可分享中方治理长江三角洲的经验，为越方合理规划给予必要支持，在解决问题的过程中密切沟通，在合作中培养敢于直面问题、逆水行舟的“澜湄精神”。

最后，主张能者多劳，同时鼓励自主创新发展。在次区域整合过程中，澜湄国家重视通过政策对话、技术交流为各国可持续发展提供工具箱，鼓励能者多劳，共创优质公共平台。但即便如此，仍有人指责中方“贡献太多”，存在利益垄断，担心中国提供过多区域公共产品而谋求地区霸权。未来合作中，澜湄流域各国宜利用已有公共设施和工具箱尝试自主创新、拓展解决难题的手段，同时对域内各国贡献有积极、清醒和独立自主的认知，避免澜湄水资源合作成为别有用心者地缘政治和意识形态竞争的抓手。

五、结语

倡导水合作的包容性秩序，是建立澜湄各国共同体意识的可行尝试。从共情到共命运，从务虚到务实，再到有效迭代，需要整合各方利益、动机与价值。在具体实践过程中，可基于具体项目，在发挥中方大国赋能优势的同时，鼓励各国主动参与，自觉自律带动“澜湄集体智慧”的发展，实现澜湄各国的“适应性共赢”。包容性路径从国家叙事沉降到社会叙事，重视治理型合作，兼顾澜湄水资源合作闭合性与开放性，强调中国地位的能动性与区域内部国家的主动性的辩证统一。未来5年，中国宜以水资源撬动多领域合作，形成“澜湄—东盟—域外”的互补合作与联动发展，加强应对澜湄水问题的战略定力和话语建设，共享信息与经验，带动域内外各国良性参与水资源共治，建设高质量澜湄国家命运共同体。

【完稿日期：2022-11-8】

【责任编辑：姜志达】