奉天市政公所的成立及初期实践举措

［摘要］2023年是纪念沈阳实行市制管理100周年，沈阳虽然有着2300多年的建城史，但真正有“市”这一行政区划的出现是从1923年奉天市政公所的成立算起的，迄今正值百年。奉天市政公所是在清末民初城市近代化进程的大背景下应势而生、顺势发展起来的。它的组织体系合理完善、规章制度严谨全面、行政履职民主专业，是近代沈阳第一个规范的综合市政管理机关。奉天市政公所自1923年5月开始筹建至九一八事变，期间对这个城市均做出了大量管理工作，促进了城市的近代化转型与发展。

［关键词］奉天市政公所；城市近代化；市政管理

［作者简介］张晓丹（1978-），女，张学良旧居陈列馆副研究馆员（沈阳 110011）。

辛亥革命后，满清封建王朝被现代民主政治所替代，迎来了中国政治近代化的重大突破，随之而来的是经济近代化和文化近代化风潮快速崛起与发展。奉天作为东北地区政治、经济、军事、文化中心，在城市化的道路上早已开始起步，尤其是张作霖主政时期更是进入了快速发展的轨道。本文尝试从奉系军阀档案、《盛京时报》、《奉天公报》等诸多档案资料中梳理奉天市政公所的成立背景、组织职能及初期实践举措，力图真实呈现出奉天市政公所在奉天城市近代化发展軌迹中的阶段性贡献。

一、奉天市政公所成立的历史背景

奉天市政公所的成立可以说是东北城市近代化进程中的产物。从1861年4月3日的牛庄开埠算起，随着帝国殖民统治者的强力入侵、资本主义商品的大量流入，东北地区开始从简单的商品经济社会向复杂的工业经济社会转变，即开始了所谓的近代化进程。尽管这一历史性的转变是被动的，是受外力刺激的，但中国上层建筑和广大民众的自我觉醒、危机意识及救亡图存思想却逐渐增强。清政府意识到需要一场广泛而深刻的社会变革运动来促进社会转型、加速城市近代化的发展速度，由此而生的便是“清末新政”。

“清末新政”是1901年开始在全国范围内开展的包括政治、经济、军事、教育等多领域、多角度的近代化变革运动。由于东北地区当时处于沙俄占领之下，后又经历日俄战争，所以新政开始的较晚。1905年7月，刚刚就任盛京将军的赵尔巽在奉天省城率先启动新政，随后他的两位继任者徐世昌和锡良将新政深入并推广到东北各地，内容主要有以下几个方面。

政治方面：弃用盛京陪都的行政制度，建立新的行政决策运行机制。首先裁撤了盛京五部侍郎进而裁撤掉了五部；废除三省将军军署衙门，设三省行省公署；裁撤三省外城副都统，设省属府、厅、州三级地方机构。

王革生等编：《清代东北史》，沈阳：辽宁教育出版社，1991年，299页。改革司法制度，设立审判厅，附设监察厅，并建立“奉天省模范监狱”。奉天省设巡警总局，负责全省治安。另设警察总局，专司奉天城治安、卫生事宜，分设七分局。截至1909年统计：奉天全省有警区218处，分驻所687个，巡警总数达19190余名。

王革生等编：《清代东北史》，302页。推行“地方自治”，奉天设全省自治局，还另外设立谘议局，效仿西方立宪选举制度。

经济方面：兴办实业。东北当局振兴实业的总方针是企图全面依靠欧美的资本，筹建东三省实业银行，自建铁路和商港，从而吸引外商投资，推动各项实业的振兴。1909年7月，总督锡良“拟借外债银二千万两，以一千万两设东三省实业银行，以五百万两移民开垦，以五百万两为开矿筑路之用”。

王革生等编：《清代东北史》，310页。通过官办、商办、官商合办和官督商办等方式，东北各地兴办了大批近代化企业。

军事方面：整饬军备，编练新军。设全国练兵处，各省设督练处，以督抚、将军主政。同时裁汰原有的绿营，训练新军，并增征练兵专款。

王革生等编：《清代东北史》，303页。

教育文化等方面：1905年，奉天、吉林、黑龙江三省各设学务处，总管全省教育事务，后改为学务公所，并陆续成立了一些辅助机构，如教育官练习所等。新的教育体系完善后，新式学校大量成立起来，据统计：1908年奉天省有专门学堂3所，在学人数602人；普通学堂2071所，在学人数82745人；师范学堂31所，在学人数1634；实业学堂8所，在学人数584人。

王革生等编：《清代东北史》，586页。政府还重视文化出版事业的发展，建立了奉天图书馆，打破日人办报的垄断局面，《东三省官报》《奉天官报》《微言报》《醒时白话报》《大中公报》《奉天国民报》等相继出版。

总之，通过推行一系列的“新政”，东北地区在多个领域迎来了许多新的变化，资本主义开始萌芽与发展，城市的属性开始由单一的消费型转向工业型、商业型，市民的近代化思想意识也在逐步增强，参与热情也逐步提高。新政虽然有着诸多的弊端和局限性，但也极大地促进了社会的进步、城市转型的发展和民众思想的觉醒。

如果说“清末新政”是奉天城市近代化的奠基石，那么商埠地的建设则是奉天近代化进程中市制改革的催化剂。民国成立后，政治体制的彻底颠覆使得原本已经处于转型起步阶段的社会各个层面全面进入快速转变的轨道。

张作霖主政后，为了对抗日本和沙俄铁路附属地的侵略和扩张，特别重视对商埠地的开发和建设，这一举措更是奉天城市发展的强心剂。虽然商埠地的设立是为了抵制日俄的侵略，但不得不承认铁路附属地内的建设和管理模式具有先进性，值得借鉴。在商埠地内，奉天商埠局负责辖地内的所有事务。设总办一人，下设总务课、埠政课和工程课，各课设课长一人，佐员若干、雇员若干。通过努力，奉天商埠地发展迅速，人口大量向商埠地聚集，商埠地内道路齐整、商铺林立、南北两市场遥相呼应，逐渐成为奉天城区内最为繁华地带。

而相比于铁路附属地和奉天商埠地，奉天老城区的落后日渐明显。为了缩小这一差距，使奉天城的两大板块实现融合，达到均衡发展，加大老城区的改造与发展的呼声日渐高涨。1922年4月，第一次直奉大战失败后，张作霖宣布东北自治，8月重新启用王永江开始全面治理奉天。新的省长给此时的奉天带来了新的发展机遇：政治上稳定、经济全面复苏、商业活跃，这些都使奉天的城市化脚步加快，市政管理即将迈入一个崭新的发展阶段。

二、奉天市政公所的组建及其职能

1921年2月15日，广州市市政厅成立，下设公安、公用、财政、卫生、教育、工务等6个局，孙科为第一任市长，广州正式建市。广州的市制改革给奉天提供了极大的示范作用和促进作用，也提供了许多可借鉴和实施的经验。

1923年5月3日，奉天省长公署颁布了第二号委任令：“兹委任曾有翼为奉天市市长，在市政公所未开办以前每月支给车马费大洋一百元，仍兼电灯厂厂长。委任祁彦树为奉天市政公所参事，在未开办以前仍照旧月支车马费大洋一百元。”

《奉天省长公署委任令第二号》，《奉天公报》1923年5月3日，第4007号。奉天市政公所开始筹建。

8月，市政公所正式成立，颁布《奉天市暂行章程》

赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，北京：线装书局，2017年，第8—13页。。从章程中我们可以看出市政公所的组织结构及职能如下。

班子成员：市政公所隶属省长公署，是办理市政之机关，设总办一人负责监督全市行政事宜；设市长一员综理全市行政事宜；设协理一员、坐办二员负责辅助市长策划并办理全市行政事宜。

下设机关：设总务课、财务课、工程课、卫生课、教育课、事业课六课，每课设课长一人负责掌管本课事务，课员三至四人分司本课事务，各课设雇员若干人。另外，公所设技师一人、技士四人专司一切技术事宜。

总务课职能如下：（1）办理市选举；（2）主管文书及印信；（3）编制章程并办理统计报告及其他编译事项；（4）记录职员之进退；（5）办理市政公所经费预算及决算；（6）关于庶务及其他不属于各课事项。

财务课职能如下：（1）征收市费；（2）管理市公产；（3）办理市公债；（4）关于省库补助金之收入及经理；（5）办理全市行政经费预算；（6）其他关于市财务事宜。

工程课职能如下：（1）规划市区；（2）建设及修理道路、桥梁、沟渠、水道及自来水、电车等项；（3）关于路树之种植及保护；（4）测制图案；（5）经理公园及公共建筑物并取缔私用各种建筑物；（6）其他关于市工程事项。

卫生课职能如下：（1）清除街道及公共廁所；（2）管理公立市场、屠场、药场、浴池并取缔戏园、旅店、妓馆及饮食营业；（3）取缔市民厕所；（4）设立及管理检疫所及各种传染病院；（5）取缔医生及药房；（6）办理户口调查；（7）其他关于公共卫生事项。

教育课职能如下：（1）管理市立各学校；（2）监督市内私立各学校；（3）管理图书馆、阅报处及讲演所；（4）维持市民风纪并禁止不正当营业；（5）取缔各种戏院及公共娱乐场；（6）经营市立慈善事业；（7）其他关于市教育事项。

事业课职能如下：（1）经理电力、电车、自来水、煤气及其他公用事业；（2）收回及管理现有商铺各公用事业；（3）取缔自动车、马车、人力车及河船；（4）其他属于公用性质之各种事业。

以上所见，奉天市政公所组织体系完备，职能涵盖了全市各项行政管理事务。公所“每星期三开会议一次，其时间自午后三时起至五时止。会议由市长主席”

《公所会议厅暂行规则》（1923年8月），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第16页。。每次会议召开均有详细记录在案，会上各课可以提出议案，经市长取决后办理。制度还规定：每次会议召开时，人员非因特别事故不得缺席；有特殊情况可延长会议时间；如有紧急和特别事务时，市长有权召开临时会议。

另外，在日常工作的管理上，市政公所也极具现代意识，管理制度制定得十分细致、规范：工作人员上班期间一律在胸前佩戴襟章，襟章图案由“奉天市”三字组成“奉”字，

《奉天省长公署指令第二零五零号》，《奉天公报》1923年10月5日，第4160号。襟章不得随意损毁或借给他人，如有损毁十倍赔偿。

《公所制发襟章规则》（1923年9月），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第17页。办公时长为每天7小时，上午9时-12时、下午1时-5时，上下班需要签到，因故不能到所需填请假单。在工作流程方面规定所有往来文件先由总务课收发员负责开拆、加盖戳记、编号登记，然后送市长审阅后分发给其他各课。规定了办件时限为二日，紧要文件随到随办。各课日常草拟的稿件由课长核定送市长批阅后发还各课再次缮校，然后送回市长处署名盖章并由监印员盖用公章，原稿最后由总务课收发员负责编号、登记、归档。各课收文、发文、送稿须设立专用登记簿，每月月末将办理的事件分类列表报送总务课统计。另外，公所还要求工作人员对本所未经宣布的事件应严守秘密不得泄露，职员签名之戳记也不得随时改易。

《公所各课办事细则》（1923年8月24日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第14-15页。

综上，无论从组织体系、工作职能还是管理制度上看，奉天市政公所都可以称为是近代化的、规范的市政管理机构，为其今后开展各项城市管理建设工作奠定了坚实的组织基础。

三、奉天市政公所成立初期的实践举措

奉天市政公所开始筹建后，市长曾有翼首先公布了公所近期工作的三要务：1.筹设无轨电车以便交通；2.设立自来水以资便利；3.修筑新马路以重路政

《市政公所三要务》，《盛京时报》1923年5月5日，第4版。。不久，他聘请留日人才李德新、张圣恩、徐箴为技师，经过规划磋商又公布了更为详细的19条应办事项：1.组织市政机关之规定；2.市政工程之计划；3.卫生队之组织；4.消防队之组织；5.组织公共澡堂；6.兴办社会慈善事业；7.设立公园；8.设立旅馆；9.市内路政；10.设劝业商场；11.填设公共游泳场；12.设立公共茶社；13.设立厕所；14.设立教育会；15.筹设义冢；16.市区之改正；17.市内模范区之计划；18.市内工业区之计划；19.设立新肥料场。《市政公所进行详志》，《盛京时报》1923年5月23日，第4版。

由上述档案材料可知，市长曾有翼在市政公所开办之初即有雄心大志，要全面综合地规划治理好奉天城，梳理其后期接续的表现来看，他也确实做到了。在张作霖和王永江的大力支持下，曾有翼对奉天城的综合治理全面而有效，极大地促进了奉天城市近代化的发展。

（一）市政规划合理、城市向外扩延

一个城市的规划水平代表着城市的发展水平，更可以看出城市的发展方向，所以市政公所成立后首先就要对奉天城进行全面规划。在进行规划前，曾有翼给张作霖打了报告称要首先进行全市测量工作：“计划市政事项拟先开办全市测量为各事项之基，……计划测量经费之概算为四千八百元，需三月时间方能告竣。今各项事项将次第举办而测量尚未实行，各项工程毫无依据且工程测量必须专门人才，此项人才尚需远处聘请，与公所技术员协同办理。如不及早开办恐误工程之进行。”呈文中还附有测量说明，文中强调：“各国举办市政首重下水道，盖下水道不整则脏水不能宣泄，全市永无清洁之望。……公所拟详细测量各处地势高低、水准距离以为下水道之准备。”

《曾有翼给张作霖呈》（1923年7月27日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1923年卷第13册，第19-22页。测量说明中还有详细的测量概算表，将所需经费一一列明。张作霖很快给了批复称：“呈及说明均悉，查该公所拟全市测量计划，大致可行，应准实施。”

《张作霖给曾有翼令》（1923年8月4日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1923年卷第13册，第28页。

1923年8月，市政公所为了改善市民居住环境和扩展城市空间，计划设立西北工业区和东南模范区，8月12日省长公署下发指令：“呈悉所拟将西北工业东南模范两区及时办理，系为节省款项、便利商民起见，自应照准。”

《奉天省长公署指令第一五四六号》，《奉天公报》1923年8月12日，第4107号。

西北工业区大致在现今沈阳城中心惠工广场附近，以广场为中心向外辐射，区内规划有奉天迫击炮厂、电灯厂等工商业企业，并参照商埠地的南北市场规划了国民大市场。公所对工业区的管理也十分规范，先后制定了《奉天市西北工業区租领地亩章程》

《奉天市西北工业区租领地亩章程》（1924年4月17日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第47页。

《西北工业区租领地亩章程实施细则》

《西北工业区租领地亩章程实施细则》（1924年4月15日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第51页。《工业区挖填土工说明书》

《工业区挖填土工说明书》（1924年4月29日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第56页。《工业区民地挖填土工简章》

《工业区民地挖填土工简章》（1924年6月16日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第59页。《工业区市房建筑说明书》

《工业区市房建筑说明书》（1924年7月9日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第61页。《工业区官房租户须知》

《工业区官房租户须知》（1924年11月），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第30页。等法规。

东南模范区建在小河沿以南，由于“该处空气难佳而地势卑湿且时有水患”

《奉天省长公署指令第一五四六号》，《奉天公报》1923年8月12日，第4107号。，公所在规划时还按照省长公署的指令特别注意预筹救济办法。公所原计划在万泉河南岸地方建筑房屋规划居住区，后因水患严重改为“向城北一带扩张，在大小北边门外划定甲乙丙三类居住区”。

《市所规划居住区》，《盛京时报》1924年4月17号，第4版。

为了规划城市功能空间，公所还对距离城区中心较近的荒塚进行了拆迁，“城外西教场暨风雨台以南小河沿边墙等处荒塚累累，殊与改正市区之计划大有妨碍”，特制定了详细的迁葬给费办法五条：1.迁葬地点有三，西南城外五里河、西北城外西营房、东南城外龙王庙；2.有主坟自行迁移，无主坟公家代迁；3.迁葬时间为二个月；4.给迁葬费为每棺奉小洋二元五角；5.各坟主到各管区署办理，核实后发放费用。

《奉天市政公所布告第三十四号》，《奉天公报》1923年11月11日，第4196号。自1923年11月11日起两个月的时间内，《奉天公报》每天都刊登了奉天市政公所的迁坟布告。为了规范迁坟流程，公所制定了《招商包移义坟办法》

《招商包移义坟办法》（1923年10月27日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第37页。以确保迁坟顺利进行。小南关风雨台地区迁坟后，市政公所将这一地带规划为皮货交易市场，“令制皮各商一律迁居彼处，划成街道列肆而居。”

《奉天省长公署指令第六三七六号》，《奉天公报》1923年10月7日，第4162号。公所还将城区东北部的草仓地区规划为农贸市场，聚集菜农在此经营。

经过市政公所的合理规划，老城区与商埠地之间的空白地区逐渐繁盛起来，城区逐渐以西北部工业区、东南部模范区、西南部风雨台皮革市场、东北部草仓路菜市场等四大区域为核心向东、南、西、北四个方向辐射性地发展建设起来，奉天城区的近代化城市蓝图得以奠基并发展起来。

（二）积极发展交通事业，促进城市繁荣

城市的发展繁荣离不开有效而便捷的城市交通体系，所以规划有轨电车一直是市政公所筹建之初的重要工作。1924年2月10日，奉天市政公所在《奉天公报》上刊发布告《奉天市政公所布告第四十六号》，《奉天公报》1924年2月10日，第4281号。，对筹划奉天市第一期电车线路问题的进展情况进行了公示：

“奉垣比年以来，人烟稠密工商辐辏，前经省長公署为畅利交通起见，筹及敷设电车暨电车线路问题，历时半载甫有成仪。适本公所成立即蒙将此项要政发交到所，责成办理。关于订购电车机器材料及勘测第一期路线事极繁重。本公所几经调查，几经考虑始克就绪。早蒙省长公署召集军政绅商各界暨市政委员会开特别会议，提出电车路线详加讨论，以大小西关大街旧道狭窄改修困难，不如另开新路足资发展。新路由西塔日站附属地界起东达奉天车站，再直东抵西北砖城角南，折返小西门至大西门止，计长一千三百四十丈，沿线拆房较少敷设较易。”

布告中还提到，“筹设电车原为公共谋交通便利，经过路线收买民房园地一律照章给价并不仿照北京广州成例低价收用，续期要政得以举行，人民不至失所。其收买价格及迁移期限应酌定另行公布。”布告还提醒市民要“乐观厥成，勿得妄生疑阻致碍进行，尚有无知之徒从中鼓惑滋事，惟有随时呈请省长公署依法严惩以昭炯戒”。

布告中附有详细的电车路线图：南北走向的东段由大西门脸起沿砖城墙经小西门脸迄西北砖城角止，由砖城墙起东西宽十五丈；东西走向的西段由西北城角起经欣来当胡同、欣来当西胡同、恒牛禄胡同、东奇后胡同、北小庙胡同、奉天车站前至西公园东门前一段按路宽南北八丈；后段由西公园东门前沿大街西至西塔日站附属地界。

第一期电车线路规划完毕后，市政公所开始着手收回线路规划内的房屋。1924年3月20日，公所在《奉天公报》上发布布告称：“奉垣户口日增，必须展扩市区方足以资容纳。兹第一期电车路线业经勘定公布，线内民房均须一律收买、限期拆移，势非亟谋救济方法难免失所之虞。本公所兼顾并筹已承奉天省长公署核准，先将西教场暨附近地方划设西北工业住区，藉为安集之计划。该区宽长四，至业由本公所订立标椿，凡在标椿以内房地无论官有民有一并收用。其属于民有者自布告日起，限半个月内来所报明，持验契管经委勘相符，即予评定等即发给价。倘逾期不自呈报即以官有论，除登报外合行布告，市民人等一体遵照勿得迟延自误”。

《奉天市政公所布告第五十六号》，《奉天公报》1924年3月20日，第4396号。

此次收用电车线路内房地前，公所就已经对外公布了《收用房地暂行章程》，“凡关于办理奉天市政收用城关房地均适用之”

《收用房地暂行章程》（1924年2月20日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第144页。，随后又陆续公布了《收用房地章程实施细则》

《收用房地章程实施细则》（1924年3月3日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第147页。《收用房地补偿费标准规则》

《收用房地补偿费标准规则》（1924年3月3日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第151页。，对以上补偿标准奉天省长公署均下发指令予以认可。

《奉天省长公署指令第三三一号》，《奉天公报》1924年3月4日，第4302号。1924年7月16日至9月20日，拆迁工作顺利完成，共拆迁“小西边门外6间，小西边门至城西北角338间，城西北角至小西门246间，小西门至大西门545间，合计1195间。此外，尚有木棚、偏厦、铁棚133间”。

沈阳城市建设管理局编：《沈阳城建志（1388-1990）》，沈阳：沈阳出版社，1995年，第25页。“除北寺四亩菜园、10间房间尚未领动迁费外，共支付奉大洋88305元”。

沈阳城市建设管理局编：《沈阳城建志（1388-1990）》，第27页。

电车线路东段最先开始动工，严格按照《第一期电车道东段工程说明书》

《第一期电车道东段工程说明书》（1924年9月4日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第154页。进行施工，共分十一小项工程。线路施工的同时，公所还对线路规划内已收回的房地进行租放，制定了《收回附城第一期电车路线官地皮分别公用租放办法》

《收回附城第一期电车路线官地皮分别公用租放办法》（1924年7月16日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第152页。和《订定附城第一期电车路线地皮租细则》

《订定第一期电车路线官地皮租细则》（1924年7月），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第153页。。值得一提的是，在租放地皮时，公所特别考虑到了城市沿街建筑美观问题，要求承租地皮者若盖房，必须“建筑楼房或起脊之砖瓦房为限”。

1925年10月10日东段电车竣工通车，11月5日西段电车竣工通车，奉天有轨电车正式营运，全程4.2公里，设12个车站，分四段售票，每段票价奉小洋一角。

张志强：《沈阳城市史》，大连：东北财经大学出版社，1993年，第213页。根据1925年8月曾有翼与日商大仓组代表川本静夫签署的《奉天市电车联络运输契约》

石源华：《中华民国外交史辞典》，上海：上海古籍出版社，1996年，第372页。的约定，奉天市电车和附属地电车进行联运，至此奉天城市交通实现跨时代的发展，近代化的交通体系开始构建。

交通方面除了规划电车，市政公所还积极进行了道路的改良建设。省长王永江认为：“道路为交通之脉络，在内政上最关重要”。

《王省长注重路政》，《盛京时报》1922年8月29日，第4版。按照省长的指示，市政公所因“市内街道太窄，拟定整理旧路，丈尺标准为城内干路宽度均以7丈为标准，自马路中心起算两旁应展3丈5尺。其他街道根据地点不同宽度标志分为4丈、3丈和2丈等三种”。

《市道展宽之办法》，《盛京时报》1923年9月22日，第4版。为了规范扩路工作，公所制定了《旧市区退让道路及禁止建筑办法》

《旧市区退让道路及禁止建筑办法》（1924年5月27日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第44页。，详细规定了何种情况退让道路、如何退让道路以及何种建筑物不准修补只准重建等事项。

根据档案显示截止到1924年底，公所先后制定了《大東关马路新筑工程说明书》

《大东关马路新筑工程说明书》（1924年3月15日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第71页。《大南关新筑马路改用洋灰混凝土管沟渠意见书》

《大南关新筑马路改用洋灰混凝土管沟渠意见书》（1924年5月24日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第85页。《大南关新筑马路改用洋灰混凝土管工程说明书》

《大南关新筑马路改用洋灰混凝土管工程说明书》（1924年5月24日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第87页。《大南关马路新筑工程说明书》

《大南关马路新筑工程说明书》（1924年6月10日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第91页。《大南关马路采用混凝土管计划声明书》

《大南关马路采用混凝土管计划声明书》（1924年6月26日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第96页。《小西门至小西边门马路补修工程说明书》

《小西门至小西边门马路修补工程说明书》（1924年5月27日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第97页。等章程对以上马路进行了重新修筑。大东关马路从1924年5月起历时3个月，耗资52600元，完成了长390丈、宽3.8丈的新路，便捷了东部区域与老城区的联系；小西关街路改造于1924年5月开始，从小西边门东经小西门、鼓楼、钟楼间历时2个月，修缮面积达905.59平方丈；大南关马路于1924年8月动工，历时10个月，耗资54280元，完成了534.4丈的新路。张志强：《沈阳城市史》，第197页。为保证工程质量，公所经省长公署批准，还特别定购了英国费克斯公司制造的十五吨重压路机，订购价格为英金一千镑约合现大洋九千元。

《奉天市政公所呈送定购英国费克斯公司压路机合同及奉天省长公署指令》（1923年9月21-28日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1923年卷第13册，

第361-367页。另外，市政公所还特别制定了《保护马路办法》

《保护马路办法》（1924年6月7日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第100页。对行人及沿路商家进行规范管理。1924年8月10日，公所花费880英镑从德国礼和洋行购进了奉天城的第一辆马路洒水车，

沈阳市地方志编篆办公室编：《沈阳之最》，北京：中国展望出版社，1986年，第104页。用于马路的日常清洁养护工作。

奉天市政公所成立初期对道路的修缮拓宽，尤其是建设了有轨电车，极大地改善了奉天省城老旧的交通局面，不仅联通了老城区、商埠地及铁路附属地之间的交通，更是促进了相关地带的繁荣，沿街路面整洁、建筑美观、商户林立，奉天开始向着现代化大都市迈进。

（三）整治城区环境卫生，改善和规范市民生活

与商埠地和满铁附属地比较而言，市政公所成立前的老城区用脏、乱、差来形容也不为过。所以，市政公所成立之初，市长曾有翼特别注重市容环境卫生的整治工作。“市政成立首重卫生，诸凡不洁营业以及不洁之物均拟逐渐廊清。”

《奉天省长公署指令第七二二五号》，《奉天公报》1923年11月18日，第4203号。

首先，迁移了手工皮作坊。“省城各项制皮作坊居住向无定所，尤以砖城内居中之地为多。该皮行等任意倾倒秽水致各街巷臭气熏蒸，人皆掩鼻，于市内公众卫生实大为阻碍。小南关风雨台以南一带旷地甚多，前曾呈请将旷地乱坟移出，拟令制皮各商一律迁居彼处，划成街道列肆而居。所有秽水向南流出城外窖坑各地，既壮聚类之观复收清洁之效，卖皮营业仍准设于繁盛之区以便营业。似此办理于皮商无损于公众卫生上裨益良多。”

《奉天省长公署指令第六三七六号》，《奉天公报》1923年10月7日，第4162号。

其次，取缔了汤锅（屠宰加工作坊）。“省垣自有汤锅以来向无具体管理，随处设立任便宰割，病毙牲畜沿街售卖，疾疫之生厥有由来。甚至城乡牲畜恒被屠宰，左近居民时受溅污者残害肮脏莫此为甚。……汤锅营业尤难优容，市长为注重卫生扫尽污秽起见，拟将最残忍极肮脏之各汤锅尽数查禁。”

《奉天省长公署指令第七二二五号》，《奉天公报》1923年11月18日，第4203号。

另外，市政公所制定了《取缔理发营业规则》

《取缔理发营业规则》（1924年7月10日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第128页。《取缔妓馆戏院书馆茶社营业卫生规则》

《取缔妓馆戏院书馆茶社营业卫生规则》（1924年7月10日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第129页。《取缔澡堂营业卫生规则》

《取缔澡堂营业卫生规则》（1924年7月10日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第131页。《取缔皮作坊鞨布坊豆腐坊胶坊酱园营业卫生规则》

《取缔皮作坊鞨布坊豆腐坊胶坊酱园营业卫生规则》（1924年7月10日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第132页。《取缔旅店营业卫生规则》

《取缔旅店营业卫生规则》（1924年7月10日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第133页。，对以上各种行业的营业场所的经营设施、卫生情况等方面进行了规范。还制定了《取缔饮食营业卫生规则》

《取缔饮食营业卫生规则》（1924年7月10日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第130页。《检查罐头及其他饮食品规则》

《检查罐头及其他饮食品规则》（1924年6月24日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第126页。对食品安全方面进行严格管控。

为了方便市民生活用水和商户营业用水，市政公所还积极筹建铺设自来水管道。公所将自来水说明书及表图上报给省长公署后，公署明确批复：“查自来水说明书及表图所拟分年进行事项尚属详明，应准照办。惟木管易于腐朽铁管可以耐久，如果价格不相上下，自应采用铁管。至于润富公司计算每人每日用水量以五十斤为标准已采用下等生活限度，限度太低设将来发展时必无盈余地步，易感困难。该公所自拟办法注重实事求是，尚无不合，但用水量系因市民之生活程度及营业而有差异，西北工业区若亦按普通人民用水量计算，实际亦难敷用，此层须再加考虑。此外，选择水源尤关重要，盖省垣冬季天气严寒时有封冻之虞，所拟由浑河挑沟引至小河沿滤净再送入水塔或择八王寺小河沿等处多掘水井再汲入水塔，究竟以何者为善，应详加审查。”

《奉天省长公署训令第三三五号》，《奉天公報》1923年8月22日，第4117号。可见，对于自来水一事，省长公署和市政公所都是极为重视的，设计时对于管道用料、收费标准、水源选择等细节都是考虑详尽。

市政公所对于城市环境卫生基础设施——公共厕所的改造与管理工作也十分重视，“为整顿公共卫生起见，招圃业公司承办运除奉天市公共厕所及平康里厕所之便溺。”按照公所制定的《圃业公司承包运除市内公共厕所及平康里厕所章程》

《圃业公司承包运除市内公共厕所及平康里厕所章程》（1924年3月15日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第102页。之规定，圃业公司每年向公所缴纳报效金奉大洋三千元，另缴纳保证金奉小洋四千元，圃业公司需要严格按照公所的要求清理厕所，公所会随时派员检查，如有违规行为即酌处罚金。如1923年12月两次和1924年1月和3月，圃业公司就因运便违章4次被市政公所分别处以大洋25元、4.167元、8.333元和8.333元的罚款。

《奉天省长公署指令第一九二九号》，《奉天公报》1924年6月25日，第4413号。另外，公所制定了《管理公厕规则》

《管理公厕规则》（1924年12月7日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第101页。，要求市民遵守以重公德。规则规范了市民的如厕行为，对违反者处以大洋五角以上二元以下的罚款或一日以上三日以下的拘留。为了调动各区警士管理厕所的积极性，规则中还明确了每位警士每抓获一人，可从罚金中提小洋五角作为奖励金。由此可见，市政公所对公共厕所的整治力度之大。

在大力整治奉天城内市容卫生状况的同时，市政公所还积极筹划栽种街道树木以美化环境。1923年8月，公所技士翟润田在市长曾有翼的授意下，给省长王永江上报了《奉天省城市街行道树栽植意见书》，

《技士翟运田条陈奉天省城市街行道栽植意见书及奉天省长公署批》（1923年8月28日-9月1日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1923年卷第13册，第150-196页。条陈道：“奉天省城为东北要区，轮轨交驰工商辐辏，近年以来日趋繁盛。惟对于交通卫生美观诸大端尚属简陋。此我省长之所以急急筹设市政公所，以期改良市政也。维市政创办伊始百废待兴而对于栽植行道树尤为市政中刻不容缓之要图。”《意见书》分五章，详细介绍了栽植树木的功效、树种的选择、栽植的准备、栽植过程、栽植区域等，省长公署当即批复照此办理。公所制定了《招商投标包载街树章程》，计划在大东门至大西门大街栽种100株，大西关大街300株，小西关大街130株，小北关大街220株，大北关大街230株，小东关大街180株，小南关大街250株。

《招商投标包栽街树章程》（1924年3月），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第31页。另外，《意见书》中特别强调了在市民私有地内栽种树木的重要性：“我国人民向无爱树观念，以故各民户院内门前多无树木。试观东西文明诸国，其民户之院内门前多植各种树木，既壮观瞻复有益于卫生。”为此，市政公所向省长公署呈报了《拟将市民私有地劝种树木办法》并附栽树说明及预算表各一份，计划在全市各民房私有地内栽树2180株，共计需奉大洋763元。

《奉天省长公署指令第五五七号》，《奉天公报》1924年3月14日，第4312号。

以上的各项举措实施之后，奉天城市内的市容环境大为改观，路面街道呈现出近代大都市应有的整洁美观，行业经营卫生情况得到规范，市民生活条件也大幅提高。另外，市政公所还加强了检查管理工作，从《奉天市政公所民国十二三年各月份征收各项罚金数目清册》

《奉天市政公所民国十二三年各月份征收各项罚金数目清册》，《奉天公报》1924年6月26日，第4414号。中可以看到：1923年12月-1924年5月，市政公所因运便违章、侵占官地、建筑违章、偷漏经纪捐、盗土、损害街树、栽树逾期等原因对57人次的个人和公司进行了罚款，金额合计大洋1805.977元。通过这些管理手段和市民进步意识的不断提高，奉天市民纷纷改掉陋习，接纳新的生活习惯，市民行为得到规范。

（四）发展文教卫生事业，促进精神文明建设

奉天市政公所成立以前，奉天城内的文教卫生工作分别由教育厅、警察厅等多个部门负责，相互掣肘不另赘述。成立市政公所后，省长公署逐渐将这些事务一一划归到市政公所的管辖范围。

1923年8月1日省长公署发布训令将同善堂划归市政公所隶属：“省城市政公所现已举办，有市区内之慈善事业应由该公所督饬办理。”

《张作霖训令》（1923年8月1日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1923年卷第2册，第288页。奉天城的医疗卫生防疫工作以前一直由同善堂负责，移交后自然开始由市政公所负责。除了继续发挥同善堂下设施医院、牛痘局公办慈善医疗机构的作用外，公所还加强了对普通医士的管理工作，《公所管理医士规则》

《公所管理医士暂行规则》（1924年1月22日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第105页。规定医士必须取得许可证书方可从业等等，还规范了医士许可证、注册薄、诊断书、报告表等各种文件格式

《公所管理医士实施手续》（1924年1月22日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第111页。。另外，公所也加强了对药商的管理，制定了《公所管理药商规则》

《公所管理药商规则》（1924年1月22日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第117页。，并对医士和药商的违规行为一并进行处罚。

《关于医士药商罚则》（1924年6月24日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第125页。

1923年8月，省立第五、六、七小学及市立第一、二、三、四小学移归市政公所管辖，市长曾有翼和教育厅长谢荫昌联名呈请：“查奉天市政公所业经成立，此后市内一切事业自应力图发展。教育为一切事业之基础，尤须积极进行。从前省城小学七校统由教育厅管辖，现既举办市政，本应悉数移交，以清权限而符法制。”

《奉天市政公所呈接办小学》（1923年8月14日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1923年卷第8册，第108页。接管各小学后，市政公所“按照各校学生级数多寡依次编定”

《奉天市政公所呈更定市立小学校名称》（1923年9月14日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1923年卷第8册，第126页。各校名称。

除了接收以上教育卫生事业外，公所成立后也加大了对文化市场的整治力度。根据公所对市内5区范围内的文化演艺场所进行调查显示，共有书场书肆近50个，全市的文艺场所集中在老城区、小河沿、大西街、大南門外和工业区等地。

朱辉：《民国初年奉天文化市场整顿述略》，《辽宁经济》2004年第11期。这些文化活动场所良莠不齐，其中不乏淫秽低俗内容，对目前市政公所提倡之城市新风的养成极为不利。1923年11月11日，《奉天公报》刊登了省教育会审议通过了市政公所与教育厅联合提交的《取缔有伤风化之小说、戏剧、影片案》，指出：“小说、戏剧、影片为社会教育之利器，此中外同然者。故小说、戏剧、影片良则社会道德有蒸蒸日上之风象，否则民德日即于卑污，自无待言。……今后欲使民智民德日趋高尚，非严行取缔有伤风化之小说、戏剧、影片不可也”。

《奉天教育厅训令第三三三号》，《奉天公报》1923年11月11日，第4192号。另外，市政公所制定了具体的取缔规则17条，

《取缔戏曲影片图书小说唱本规则》（1923年10月29日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第141页。成立了取缔委员会，与教育厅、教育会、警察厅配合在全市范围内大力整顿文化市场的经营乱象。

为了促进奉天城市精神文明层面的发展，提升民众的思想意识水平，公所还积极创办了《奉天市报》，“以启迪市民之知识，促进市民责任义务之自觉，协助市政进行为宗旨。”

《市报简章》（1923年9月4日），赵焕林、辽宁省档案馆编：《民国奉系军阀档案》1924年卷第4册，第134页。市政公所还建立了通俗书报阅览社、通俗教育讲演社、公所书报阅览室、改良书曲传习社等大众教育场所，使民众得到了良好的、进步的社会教育，使近代城市市民新风逐渐养成。

四、结语

综上所述，奉天市政公所在张作霖与王永江的积极支持下，在北大才子曾有翼的大力主持下，应势而生、顺势发展，它的组织体系合理完善、规章制度严谨全面、行政履职民主专业，极大地促进了奉天城市各个领域的快速发展。

本文由于篇幅及掌握资料有限，仅粗略梳理了奉天市政公所成立之初的实践举措。实际上，作为奉天市综合行政管理机关，奉天市政公所自1923年5月开始筹建至后期改称沈阳市政公所至九一八事变，期间对这个城市做出了大量行而有效的管理工作，极大地促进了城市的近代化转型与发展，具有不可磨灭的历史功绩。