《国家档案馆档案开放办法》内容解读与相关思考

郭艳华 张博闻

摘  要：国家档案局于2022年7月发布了《国家档案馆档案开放办法》，《办法》从档案开放的主体与范围、程序与方式、利用与保护、保障和监督四个方面对新时期的档案开放利用工作提出了一系列新要求。《办法》坚持了以人民为中心的价值导向，贯彻了行政法定的重要法治原则，强化了协同治理的现代治理理念，但也存在着一些不足之处，未来仍需进一步明确相关概念，增加档案利用权利的救济条款，补充档案馆的免责规定，推动档案开放利用工作在法制化轨道上规范运行。

关键词：《国家档案馆档案开放办法》；档案开放；内容解读；档案法规

Abstract： In July 2022， the National Archives Administration issued Archives Opening Measures of the National Archives， which put forward a series of new requirements for the opening and utilization of archives in the new era from four aspects： the subject and scope， procedures and methods， utilization and protection， guarantee and supervision. The Measures adhere to the people-centered value orientation， implement the important rule of law principle of administrative legality， and strengthen the modern governance concept of collaborative governance. However， there are still some shortcomings. In the future， relevant concepts need to be further clarified， the relief clauses of the right to use archives should be added， and the exemption provisions of archives should be supplemented so as to promote the standardized operation of the open use of archives on the track of legalization.

Keywords： Archives Opening Measures of the National Archives；Open archives; Content interpretation; Archives legislation

1 引言

《中华人民共和国档案法》（下文简称《档案法》）自1987年首次颁布实施以来，一直将档案开放利用作为重要的调整对象，对其给予高位阶的法律保障，2020年新修订的《档案法》缩短了档案的封闭期限，强化了对档案利用权利的保护与救济。《“十四五”全国档案事业发展规划》也提出“加快推进档案开放”“实现档案开放审核工作法治化、规范化、常态化”“加强档案开放与政府信息公开的衔接”“稳步推进开放档案全文在线查阅”，为“十四五”期间的档案开放工作树立了新的目标。[1]制定于20世纪90年代初的《各级国家档案馆开放档案办法》（下文简称旧《办法》）、《外国组织和个人利用我国档案试行办法》等部门规章在过去的三十多年间，为贯彻落实《档案法》的规定，推进档案开放工作制度化、规范化做出了突出贡献。

国家档案局为深入贯彻新修订的《档案法》，在深入调查研究、广泛征求意见、反复修改完善的基础上，[2]于2022年7月通过第十九号令出台了新修订的《国家档案馆档案开放办法》（下文简称《办法》），为新时期的档案开放工作提供了强劲有力的支撑与明确清晰的指引。《办法》共分为6章34条，涵盖了国家档案馆档案开放工作的主体、范围、程序、监督等多个方面，本文也将围绕《办法》的主要内容进行分析，总结其主要特点，并结合本人的工作经验，对其中的部分规定进行思考，并提出进一步完善的建议与对策。

2 《国家档案馆档案开放办法》的主要内容

从条文布局上看，与旧《办法》从头至尾罗列条款的“顺序式”结构相比，《办法》采用了分章布局的“总分式”结构，增强了规章文本的體系性，使之在逻辑上更加完整自洽；从内容上看，《办法》进一步明确了档案开放的具体范围、工作程序、开放工作中档案保护的基本要求、档案利用规则、监督机制等事项，对新《档案法》的原则性规定进行了针对性细化。

2.1 “总则”部分。“总则”明确了《办法》制定的目的、“档案开放”的法定定义、档案开放工作所遵循的基本原则、国家档案馆及档案主管部门的职责分工等内容。包括制定目的与制定依据、“档案开放”定义、档案开放所应当遵循原则、国家档案馆与档案主管部门的法定职责和法律关系等。

2.2 “档案开放主体和范围”部分。第二章规定了档案开放工作的主体与档案开放的范围。包括国家档案馆对各自分管范围内馆藏档案的开放职责、区分了“提前开放”与“常规开放”、建立了由“提前开放”“常规开放”“延期开放”共同构成的档案分级分类开放制度、列举了延期开放的四种情形、对开放权限提出了要求等。

2.3 “档案开放程序和方式”部分。第三章对档案开放的工作程序与具体方式作出了较为详尽的规定。包括国家档案馆分期分批完成开放审核的法定职责与义务、档案开放的工作程序、档案开放审核协同机制、档案形成或移交单位在档案开放审核结果确定过程中的参与权、档案开放的具体方法[3]和延期开放档案的定期评估制度等。[4]

2.4 “开放档案利用和保护”部分。第四章对开放档案的利用工作以及利用过程中的档案保护提出了要求。包括已开放档案与未开放档案的利用规则[5]、便民原则、统筹建立开放档案查询利用平台和跨区域共享利用机制等。同时，第二十一条在宏观层面明确了单位和个人在利用档案过程中所肩负的档案保护义务，而第二十二至二十四条，以及第二十六条中复制件优先提供利用的规定则从微观角度体现了对档案实体安全的强化保障；第二十五条明确了单位与个人在摘录、复制档案时所遵循的消极不作为义务。国家档案局于2022年4月公布的《中华人民共和国档案法实施条例（征求意见稿）》从所有权和用益权二分的角度区分了档案的“公布”和“公开使用档案”的概念，并分别设立了不同的规则，[6]本条内容与之相呼应，实现了档案所有权和利用者对档案的使用权二者的平衡。

2.5 “保障和监督”部分。与旧《办法》相比，第五章建立起了一系列新的工作制度与机制，为档案开放工作走上法制化道路提供了强劲有力的抓手，有助于档案开放工作做深、做细、做实。第二十七条再次明确了档案主管部门在档案开放工作中统筹协调，发挥保障作用的职能定位；第二十八条具有鲜明的问题导向，首次针对实践中部分档案形成或移交单位面对档案开放审核时拒绝、推诿、敷衍、拖延的情况提出了相应的解决方案；第二十九条对国家档案馆与社会公众的交流互动及监督反馈机制提出了要求；第三十条强调了档案主管部门对国家档案馆档案开放工作的监督检查职能；第三十一条首次规定了档案开放年度工作报告制度，提出了档案开放年度报告的基本要求。

2.6 “附则”部分。“附则”第三十二条废除了《外国组织和个人利用我国档案试行办法》中的差别性待遇，体现了“WTO规则”中的“国民待遇原则”，呼应了第三条中的“平等”原则。第三十三条赋予了国家档案馆自主制定档案开放具体操作规定的权限；第三十四条规定明确了《办法》的效力范围与适用优先级，符合《中华人民共和国立法法》对规章制定的立法技术要求。

3 《国家档案馆档案开放办法》的主要亮点

3.1 坚持了以人民为中心的价值导向。“以人为本”始终是中国特色社会主义理论体系的重要思想，在我国，“以人为本”就是贯彻落实以人民为中心的发展思想。习近平总书记指出“始终要把人民放在心中最高的位置”，档案工作同样也应当始终坚持这一理念，档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系、档案治理体系四大体系建设的根本出发点与落脚点正是保证档案工作能够服务于最广大人民群众，实现“档为民所用”。

《办法》时刻将人民群众对档案的利用置于优先地位，从供给侧与需求侧两方发力，既注重档案资源的有效、充分供给，同时也注重调动档案利用者的内生需求。《办法》在“总则”部分提纲挈领地提出了“便于利用”的基本原则；延期开放档案的范围更加明晰，提前开放的档案范围也与人民群众的生产生活息息相关；档案馆应当依托现代信息网络技术，建立跨区域档案利用共享机制，通过多种便捷的途径及时准确地为人民群众提供档案利用服务，接受人民群众的监督，响应人民群众的反馈。

由此可见，便于人民群众利用档案是《办法》制定的主线，保障人民群众“依法利用档案的权利”是《办法》制定的根本目的。

3.2 贯彻了行政法定的重要法治原则。近年来，随着法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的深入推进，依法行政正日益成为行政主体从事行政活动的根本遵循，“行政法定”这一行政法的基本原则也贯穿于各个领域的行政立法中，涉及行政相对人权益的重要事项应当由法律、法规、规章进行“法的保留”，《办法》处处体现了这一现代法治原则，主要包括三个方面：一是机构职能法定，《办法》明确了档案馆与档案主管部门在档案开放工作中的职责分工，防止出现权责不清、相互推诿的状况，同时也强化了档案主管部门在档案开放审核过程中的监督管理权；二是行政程序法定，档案开放工作程序首次由《办法》明确作出统一规定，但同时也赋予了各地探索建立符合本地实际情况的开放审核协同机制的自主权；三是行为内容法定，延期开放档案的具体范围在《办法》中得到了分类细化，档案开放年度工作报告的必备基本要素也由《办法》规定，通过对行政行为具体内容的明确规定，限制相关行政主体的自由裁量权，符合行政法“约束政府权力，保障公民权利”的基本价值理念，推动行政权运行在规范化、法制化的轨道上。总而言之，与旧《办法》相比，《办法》融入了更多的现代法治元素，与我国各部门行政立法的总体趋势相接轨。

3.3 强化了协同治理的现代治理理念。档案治理体系是国家治理体系的重要组成部分，档案治理现代化正深度融入国家治治理体系和治理能力現代化的浪潮中。治理现代化的标志是协同治理，在这一过程中，“多元政策主体在复杂的公共政策制定和执行中，进行跨部门、跨层级合作共治”，[7]政府组织、市场组织、社会组织、公民个人等主体以实现和维护公共利益为共同目标，充分发挥自身优势，通力合作、共同行动，有效治理复杂公共事务，这一过程是对传统的单向度管理模式的批判性继承与发展，具有更强的民主性、参与性、社会性。

对档案工作而言，由“档案管理”向“档案治理”转变也是响应治理现代化趋势的应有之义。《办法》充分吸收了协同治理理念的精髓，注重发挥社会公民力量在档案开放工作中的积极性与主动性。

首先，对于个人或组织向档案馆捐献、寄存的档案，是否开放应当按照与当事人的约定办理，未作约定的应当征求其意见，一方面符合市场经济法治的契约精神，使行政主体与行政相对人在友好和睦、平等协商的氛围中达成利益共识，另一方面也充分尊重了相关主体对其财产的处分权，有助于调动寄存或捐献者的积极性、主动性，丰富馆藏资源，改善馆藏结构。

其次，档案开放审核结果应当由档案馆会同档案形成或移交单位共同确定，通过开放审核协同机制将多方主体融入档案开放业务流程，尊重档案形成或移交单位的判断权，提升开放审核结果的准确性。

此外，档案馆应完善反馈机制，积极听取公众意见，将公众力量纳入档案开放工作中，依托公众的反馈意见转变服务机制、改善服务条件，实现服务理念与服务模式的革新。由此可见，多元主体协同治理的现代治理理念始终是《办法》所遵循的核心理念。

4 对完善《国家档案馆档案开放办法》相关规定的思考与建议

《办法》从不同的角度为新时期的档案开放提供了方向指引，成为国家档案馆档案开放利用工作的基本遵循。但通过对文本的仔细梳理阅读，笔者发现《办法》中仍然存在着一些概念的模糊与条款的缺失，这些模糊的概念和缺失的条款涉及档案开放工作中的一些重要问题，在对这些问题进行思考的基础上，笔者试提出进一步完善《办法》相关规定的建议。

4.1 明确相关概念。《办法》第十条规定“国家档案馆不得擅自开放歸属和管理权限不属于本馆的历史档案”，此处不得擅自开放的档案范围仅限于“历史档案”吗？按照档案学界的“通说”，历史档案是指“1949年中华人民共和国成立以前，各机关、团体、企业事业以及著名人物形成的档案”。[8]

历史档案形成于1949年以前，但对于那些形成于1949年以后且已移交进馆，因为某些行政、历史因素导致归属和管理权限不属于本馆的档案，档案馆就可以自主决定开放吗？笔者认为，基于对档案所有权与管理权的尊重，这些档案也仍需征得对该档案有归属和管理权限的档案馆的同意，将“历史档案”的概念扩大到“档案”更为适宜，以便囊括、兼顾一切可能发生的情况。

此外，《办法》第十八条规定“单位和个人持有合法证明可以利用国家档案馆已经开放的档案”“合法证明”是指身份证明还是包括其它证明？此概念有指代不明之嫌，实践中，不同档案馆对已开放档案的利用条件有着不同的规定，以笔者在多个档案馆的查档经历为例，对于馆藏已开放档案，部分地区的档案馆只需要提供身份证明，登记利用目的即可查阅，而另一部分档案馆不论利用的档案是否已开放，除了身份证明，均需提供盖有公章的介绍信等其它证明材料，扩大了提供材料的范围，提高了档案利用的门槛。

笔者认为，对待已开放档案，不应设置额外的限制性条件或对利用者给予差别待遇，相关规范亟须对“合法证明”这一概念予以明确解释，既保证利用者对档案馆已开放档案的无差别利用得以落实，也为档案馆的利用服务提供统一、标准的指引。

4.2 增设救济条款。新《档案法》第二十八条规定“档案馆不按规定开放利用的单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人”，建立起了以档案主管部门的投诉处理为核心的档案利用权利救济机制。但对于档案主管部门调查处理的答复期限，以及答复内容、答复方式等事项，《办法》并未作出任何规定，投诉处理的缺失实为《办法》的一大缺憾，建议《办法》在未来的修改过程中补充完善相关规定，为档案主管部门行政权力运行的合法性判断提供相对明确的标准。

此外，若档案利用者对于档案主管部门的投诉处理不服，是否可以向上级档案主管部门申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼，《办法》同样也未予以规定，救济渠道的缺失不利于为档案利用者维护权利提供清晰的指引。笔者认为，《办法》有必要增加救济条款，当档案利用者认为自身的合法权益受到档案主管部门的侵犯时，有权向上级档案主管部门申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼，通过行政救济与司法救济实现对档案主管部门权力行使的双重监督。

4.3 补充免责规定。《办法》第二十五条划定了档案利用者权力行使的边界，摘录、复制档案时不得损害国家利益、社会公共利益和第三方合法权益，但对于那些已经发生的利益损害行为，责任如何分配，由谁承担？档案馆对于档案利用者的侵权行为是否应当承担连带责任？即便认为这一问题应由法院在个案中根据案情灵活判断，但仍然存在的问题是：档案馆在提供利用过程中是否拥有相对稳定的免责机制？这一问题有待相关规定的进一步回答。

笔者认为，只有尽快引入固定化、常态化的免责机制，规定由于利用者自身原因引发的侵权行为，档案馆不承担连带责任，同时配合以标准化的档案利用协议，为国家档案馆工作人员创造相对宽松的工作环境，消除其在提供档案利用时的后顾之忧，才能真正提高馆藏档案资源开放利用程度和服务水准。

参考文献：

[1]本刊讯.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[J].中国档案，2021（06）：18-23.

[2]国家档案局.国家档案局有关负责同志就《国家档案馆档案开放办法》答记者问[EB/OL].[2022-08-28].https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202207/22fd42d4e4fa48e0bd60223040dea608.shtml.

[3]韦湘燕，鲁堃钰，翟亚妮.论新媒体对大学生社会主义核心价值观培育的影响[J].产业与科技论坛，2022（11）：93-95.

[4]李少建.英国档案封闭期再认识[J].档案学研究，2019（06）：122-125.

[5]袁杰.《中华人民共和国档案法》释义[M].北京：中国民主法制出版社，2020：77-78.

[6]国家档案局.国家档案局关于向社会公开征求《中华人民共和国档案法实施条例（修订草案征求意见稿）》意见的通知[EB/OL].[2022-08-28].https：//www.saac.gov.cn/daj/tzgg/202204/4307b30717574518a9748923037211b7.shtml.

[7]张良驯.青年发展规划实施中的协同治理研究[J].中国青年社会科学，2018（01）：102-110.

[8]李财富，张骁勇.新时期历史档案开发利用研究[J].档案学研究，2016（01）：67-71.

（作者单位：1.河南省郑州市第四十七初级中学 郭艳华，教师；2.武汉大学信息管理学院 张博闻，硕士研究生  来稿日期：2022-08-28）