新时代我国档案资政服务体系：基本认知、内容框架及结构模型

归吉官 邵晓瑜

摘  要：档案资政服务与档案公共服务一样，是我国档案利用服务体系的重要内容。在档案利用服务理论基础上，基于档案资政服务与档案资政服务体系的内涵阐释，明晰我国档案资政服务体系的内容框架，具体包括中国特色档案资政理论研究服务体系、档案资政精品创作服务体系、档案资政知识传授服务体系、档案资政传播服务体系、组织内部的档案资政服务体系等基本内容；提出档案资政服务体系的“双引擎+两翼”结构模型，并分析各构成要素的互动关系；最后从供给侧、需求侧、制度政策和社会环境等维度提出运行建议。

关键词：档案资政服务；档案利用服务；档案；公共决策

Abstract：  Like the public service of archives， the service of archives administration is an important part of the service system of archives utilization in China. Based on the theory of archives utilization service， the connotation interpretation of archives administration service and archives administration service system， this paper clarifies the content framework of China's archives administration service system， including the basic contents of Chinese characteristics archives administration theory research service system， archives administration fine creation service system， archives administration knowledge transfer service system， archives administration communication service system， and archives administration service system within the organization. It also puts forward the ‘Double engine + two wings structural model of the archives administration service system and analyzes the interactive relationship between the constituent elements. Finally， it puts forward operational suggestions from the dimensions of supply side， demand side， institutional policies and social environment.

Keywords：  Archives administration service; Archives utilization service; Archives; Public decision-making

在《“十四五”全国档案事业发展规划》里，提升档案资政服务能力被视为档案事业的一个重要发展目标。[1]为此，档案资政迫切需要创新理念、明确内涵达成共识、完善建设内容、重塑系统结构，进而创立新时代我国档案资政服务体系，提升档案资政服务水平和质量。

根据现有文献显示，从2000年后我国关于档案资政服务的发文量总体上呈波动上升趋势。2003年有不少学者以“非典”防治为切入点，围绕档案资政服务展开了具有一定广度的探讨。[2，3]2011年作为档案服务能力核心组成的档案资政，以及决策服务、思想库等相关概念再次受到关注，[4，5]研究的深度和广度也在不断发展。

当前档案学界的研究可以分为以下三个方面，首先是立足于基本理论研究，包括档案资政的概念、功能及价值等方面[6，7]；其次是关注实践经验研究，涉及档案资源建设、档案服务方向和档案服务形式等主题[8，9]；最后是聚焦于档案知识库研究，主要涉及理念、原则、方法与技术等内容。[10-12]而国外则从网络分析技术、档案标准等方面进行了用户行为的理解和需求分析。[13，14]

截至目前，还未出现相对统一和明确的档案资政服务理论框架，更没有形成适应新时代我国档案资政服务体系。鉴于此，本文从概念、内涵等基本认知入手，探讨档案资政服务体系的建设内容及其结构模型，以此描绘我国档案资政服务体系的雏形，可供学界和业界借鉴参考。

1 新时代我国档案资政服务体系的基本认知

1.1 档案资政服务的内涵。档案资政服务和档案公共服务作为档案利用服务的两个方面，学界更热衷于对檔案公共服务的关注和探讨，鲜有学者对档案资政服务的内涵进行系统性论述。不过，学界在研究档案公共服务时，都或多或少提及档案资政服务，我们可以从中获取些许认识。

在对比国内外档案公共服务时，就有分析指出，我国档案部门更注重对党政机关的服务，忽略了公共服务的职能发挥。[15]也有学者认为档案公共服务具有资政襄政功能，[16]实际上，这就是一种档案资政服务。档案服务有内部服务和外部服务，[17]相对于面向社会公众的外部服务，内部服务更侧重于档案资政服务。其实，档案资政服务与档案公共服务、社会服务并不矛盾，它们在服务党和国家与服务社会、服务人民的目标上是一致的。[18]这些观点虽无明确的概念界定，但丝毫不影响我们对档案资政服务内涵的把握。

档案资政服务主体是以档案馆为核心的档案机构，同时包括其他党政机构、市场主体、社会组织等多元主体参与的主体簇。档案资政服务对象主要是党政机关等公共决策部门，具体包括各级党委和人民政府的决策机构及其决策者。档案资政服务资源是以档案信息资源为核心，并兼顾其他实时、动态的信息资源以及相关设施、设备、技术等软硬件资源。档案资政服务产品除简报、专题汇编、政策咨询报告、研究报告等传统形式外，还应加大研发知识库、案例库、科学决策系统、智能决策支持系统等。档案资政服务目标指向，即满足国家推进治理体系和治理能力现代化的需要，为预防公共决策偏差或失灵，提升公共决策的民主性、科学性和有效性，即档案赋能公共决策。

1.2 档案资政服务体系的内涵。档案资政服务体系是面向公共决策服务、以党委和政府为主导，充分发挥市场主体配置资源基础性作用，积极鼓励其他机构、社会组织等社会力量参与，由此形成各类档案资政服务主体紧密联系和有效互联互通的档案利用服务系统。

作为一个复杂的社会网络系统，档案资政服务体系不仅由主体、对象、资源、技术、环境等具体要素来组成，而且各组成要素之间依据一定的内在联系形成相对稳定的层次结构，这是进一步发挥档案资政服务体系整体功能的基础。另外，一个完整的体系除了需要内部构建，同时还需要外部建设，即设定目标和部署任务。

圍绕建立、完善与我国经济和社会发展相适应的档案资政服务体系及其保障体系的总体目标，既要设置“不断优化档案资政服务布局、系统提升档案资政服务效能、构建档案资政服务多元供给格局”等多个阶段性目标，又要部署“加强档案资政服务顶层设计、推进档案资政服务体系标准化体系建设、加强档案资政服务队伍建设、支持开展档案资政服务创新和强化基层档案机构解决资政服务问题的责任”等多项重点任务。

2 新时代我国档案资政服务体系的内容框架

2.1 中国特色档案资政理论研究服务体系。中国特色档案资政理论就是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足于中国档案资政服务实践，形成具有中国特色、中国风格和中国气派的理论体系。中国特色档案资政理论研究服务体系建设的重点在于强化档案资政理论研究，提升档案资政理论研究的广度、深度、高度和远度，逐步构建档案资政服务的学科体系、学术体系和话语体系。同时，加强档案资政服务政策研究和档案资政服务专题研究。

2.2 档案资政精品创作服务体系。档案资政精品创作服务体系的内在逻辑是以“档案资政精品创作”为核心服务档案资政。对于与公共决策部门有千丝万缕联系的档案机构而言，走资政精品化路线，推动档案资政服务提质增效，是档案事业高质量发展的重要牵引力和关键衡量指标。

档案资政精品形态既有编研成果、参考文献、简报等传统形式，也有知识服务、决策支持系统、智库战略决策平台等新型形式；其内容既要符合公共决策不同类型的需求特点，又要涵盖公共决策的所有领域和层次。档案资政精品创作的发展逻辑与方向，可以分阶段进行分析。

在生产阶段，运用信息技术实现档案资政精品形态多样化发展的同时，精准对接公共决策需求，实现档案资政服务供给与需求的平衡。在传递阶段，摆脱“呈报式”的传统资政服务路径，而应以公共决策需求为导向，根据不同公共决策主体及其决策类型，对其传递路径进行重组布局，以打造立体式的档案资政精品传递网路。在服务阶段，打破“简单加工”的传统编研思维，走出纸质环境空间，让档案资政精品创作转向知识服务，在数字技术的支撑下，增强档案资政精品支撑公共决策的功能。

2.3 档案资政知识传授服务体系。档案资政知识传授服务体系的核心是围绕“档案资政思想、理念、原理与方法等知识的传授”来助力档案资政服务。具体来说，就是以档案馆为核心，联合其他力量，通过一定的渠道，将档案资政服务知识传授给资政服务相关施行主体，为公共决策提供档案资政服务。建设档案资政知识传授服务体系需要厘清知识传授的支持主体、支持方式和支持内容等方面的问题，形成促进档案资政知识传授的组合支持系统。

首先，在支持主体上，建立多元主体共同参与的协同机制。政府部门负责优化环境，倡导档案支持公共决策的理念；档案机构承担职能，建立档案资政知识传授机制；社会组织承接部分职能，开展规范化和差异化的档案资政知识传授指导服务活动。

其次，在支持方式上，建立“实体+网络”的组合支持模式，充分利用各自的优质资源，形成优势互补。

最后，在支持内容上，保障政策制度供给，做好制度规划设计；保障经费支持，给予必要的经费投入；保障人员支持，专业人员支持是必要的智力基础。

2.4 档案资政传播服务体系。档案资政传播服务体系的核心是以“档案资政传播”为手段赋能档案资政服务，是扩大档案资政服务影响力的重要途径。可以借用中医学的“理法方药”体系来对档案资政传播服务体系加以阐释。传播档案资政服务之“理”，即对档案资政服务的理念、思想、理论与原理等进行宣传普及；传播档案资政服务之“法”，即对档案资政服务的原则、依据、法则、思路、路径等进行传播推介；传播档案资政服务之“方”，即对档案资政服务的具体方法、技术，包括应用模式等进行推广使用；传播档案资政服务之“药”，即对档案资政服务的成功经验、典型案例进行全国复制推广。

在选择与制定档案资政服务传播策略时，需要充分考虑传播生态环境的整体性，也就是要兼顾技术、人文、治理、制度等外在因素。

在技术环境上，要积极融入“互联网+”的大环境，善于运用新媒体构建档案资政服务传播的新样态。在创造资政服务多样性的同时，也增加档案资政服务传播的用户体验感。

在人文环境上，中华文化孕育了我国档案资政服务的思想理念，并为其提供了生存与发展的文化土壤。从历史上看，档案资政服务在经济社会发展各个方面作出了不可估量的贡献，在治国理政中起到重要的参谋和助手作用。可以通过专题展览、国际档案日、文艺创作等宣传活动，推动档案资政服务融入社会各个领域。

在治理环境上，要促进档案资政服务的制度化和规范化，使档案资政服务与公共决策有效融合，以此提升档案资政服务传播的信度和效度。

2.5 组织内部的档案资政服务体系。组织内部的档案资政服务体系的核心是，在坚持组织治理能力与治理体系现代化的基础上，依托组织内部基层档案机构的积极参与和融入，切实将档案资政服务嵌入到组织治理结构中，使之成为保障组织决策、执行和监督的重要工具。这是新时代我国档案资政服务体系渗透组织内部的重要形式，是基层档案机构在组织内部开展档案资政服务的有效形态。通过把基层档案机构嵌入组织治理结构，档案资政服务与组织权力运行机制实现了有机融合。

首先，在组织决策权上，基层档案机构的嵌入以及档案资政服务的融入优化了组织原有的决策、议事程序，基层档案机构成为组织治理主体的重要助手，档案资政服务也成为组织管理层重大决策的前置程序，起到支持、辅助决策作用。

其次，在运作机制上，将档案资政服务落实到组织决策、执行和监督的各个环节、各个步骤，推进档案资政服务与组织治理的深度融合。

最后，在制度上，构建基层档案机构嵌入制度、档案资政服务制度、组织治理制度深度融合的“三位一体”模式，建立适应组织治理结构的档案资政服务机制。总之，组织内部的档案资政服务体系建设就是要找到基层档案机构及其档案资政服务在组织治理中的决策权着力点、运作机制连接点和制度支撑点。

3 新时代我国档案资政服务体系的结构模型：“双引擎+两翼”

档案资政服务體系是由档案资政服务主体、公共决策部门、制度政策、社会环境等要素以一定结构形式联结构成的具有互动性的综合场域。体系要素之间彼此联系、相互作用、紧密协作，具有整体性和复杂性特征。如图1所示。

图1 档案资政服务体系结构模型

档案资政服务主体即资政服务供给方，重要引擎之一。主要力量是以国家档案馆为核心的档案机构，可以通过机构协同、资源整合、供需匹配、专业能力等维度对其加以评价。

公共决策部门即资政服务需求方，重要引擎之一。档案资政服务需求方既有各级党委和人民政府，同时也包括各级党委和人民政府的职能部门。公共决策部门自身拥有的支持决策资源与社会支持决策资源决定了其对档案资政服务的现实需求。

档案资政服务供需两侧的互动和匹配构成了体系的双引擎，决定了供方对公共决策的支持程度，也影响着需方决策的科学性，共同维系着体系的平稳运行。

制度政策需要依靠政府力量的介入，重点在优化顶层设计，是促进体系形成和运转的重要力量。具体可以从档案资政服务供需双方来分析，包括支持档案机构开展档案资政服务的制度政策和保障公共决策部门获取档案资政服务的制度政策。

社会环境是档案资政服务体系赖以生存与发展的土壤，主要包括政治生态与治理环境、技术与人文环境等。制度政策和社会环境是档案资政服务体系的重要两翼。

4 新时代我国档案资政服务体系的运行建议

4.1 供方维度：形成上下联动、左右协同和内外互动格局。供方维度是档案资政服务的供给侧，中央与地方各级国家档案馆构成了档案资政服务纵向层级式的上下联动架构，各级国家档案馆之间及其与各级组织基层档案机构构成了档案资政服务横向多元的左右协同架构，以档案馆为核心的档案机构（系统）与其他档案资政服务主体构成了档案资政服务复杂开放的内外互动架构。纵向层级架构的每一层级都存在与之相适应的权力等级和权责利结构，需要建立一定协同机制才能形成国家档案馆的上下联动，实现档案资政服务活动的有效沟通协调。横向协同架构是一种扁平化的服务层级体系，管理层级的减少，有助于信息交流，增强档案资政服务的可及性，是现代组织发展的重要方向。内外互动架构是在档案机构上下联动和左右协同的基础上实现服务体系横向扩展的形态特征，代表着档案资政服务幅度。档案资政服务体系的服务幅度要尽可能大，以便档案机构与其他机构能够跨界融合，在资政服务领域实现互惠多赢。档案资政服务主体多元、利益多样，档案资政服务复杂、效果多重迟滞，要形成上下联动、左右协同和内外互动的档案资政服务格局，涉及资源、管理、平台、技术、制度等多方面的衔接与配合。[19]总之，既要建立由档案机构、政府和社会组织等组成的统一协调机制，也要建立相应的档案资政服务实体平台或虚拟平台，实现服务过程的协同与监督，以及服务结果的评估与反馈。

4.2 需方维度：推进广度、深度与精度三度融合。在档案资政服务需求侧，根据目前我国档案资政服务的现状以及困境，应在全面识别公共决策需求的基础上，推进档案资政服务广度、深度与精度三度融合，并采取综合措施防止公共决策失效和降低公共决策风险。档案资政服务广度主要解决可及性问题，要求尽可能覆盖所有的公共决策主体及其决策领域和决策过程，可以通过建立公共决策主体数据全集库惠及受众群体。档案资政服务深度主要解决质量性问题，档案工作的数字化转型，加快了传统档案资源由“数字态”向“数据态”转变的步伐，[20]同时也要求档案资政服务与公共决策加深融合度，服务创新要下沉，进入到公共决策的整个链条。档案资政服务精度主要解决有效性问题，一方面有赖于对公共决策主体及其需求的精准识别和刻画，另一方面也需要档案资政服务主体充分运用数字工具和产品，推进知识化、智慧化服务。从档案知识库的构建[21]到档案知识工程的提出，[22]为档案资政服务的三度融合提供了概念构想和实践模式。总之，档案资政服务的广度、深度和精度密不可分，要实现三度融合，需要流动的档案资政服务资源、畅通的档案资政服务网络和智慧的档案资政服务系统共同维系档案资政服务体系的生态系统。

4.3 制度政策维度：构建立体式的制度政策支持创新体系。政策体系是档案利用服务的目的/目标要素，不仅直接决定着人们的行动方向，同时也决定着人们行为的程度。[23]立体式的制度政策支持创新体系，包括上下制度政策结构和左右制度政策结构。基于中国公共政策生命周期的多重断裂现象，即中央政策在落实过程中，地方要配套本地化政策，政府层级多少就决定了下位政策的数量，极易造成政策经过“微整形”后变成“大整容”。[24]例如，中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，各地相继制定地方档案事业发展规划，在这个过程中“提升档案资政服务水平的目标”都有不同程度的微调，甚至折损。这就需要在处理上下位制度政策关系时，先制定评估标准再出台政策，限制其政策目标和政策目标群体修改空间。[25]扩大档案资政服务制度政策覆盖范围，就需要平衡左右制度结构，尤其是推进政策工具在服务客体与服务方式中的应用，[26]以此实现服务主体与服务客体之间制度政策供给的均衡。在具体实践中，可以先确定制度政策和执行的牵头部门和配合部门，如由档案资政服务统一协同机制牵头，各组成单位积极配合；之后再详细划分权责利，将其合理分配到各参与主体。

4.4 社会环境维度：采取“技术+文化+治理”的生态协同优化方式。从技术生态的视角来看，在数字科技赋能之下，档案管理的数字化、智能化程度不断提高。[27]从管理对象、管理活动到工作环境，都在积极向数字化靠拢和转型，档案工作已经发生了根本性变化。档案机构应借助现代信息技术这一外源性要素重塑档案资政服务体系及其运行机制和服務模式，通过改善技术生态赋予档案资政服务内生动力。从文化生态的视角来看，档案、档案机构和档案工作的政治性特征表明了其与公共决策部门固有的天然联系，赋予了档案资政先天优势，档案资政这样一种文化传统需要继续传承。在数智时代，档案资政的文化传统更具有了创新的条件，数字传播的普及将为档案资政服务的文化生态优化提供创新载体。从治理生态的视角来看，坚持系统观念是档案治理基础性思想方法和工作原则，[28]档案资政服务应主动融入国家和档案行业的整体性治理中，从理念引介、理论移植到方法运用，实现局部有效融入整体。反之，整体性治理能力的提升，也会持续优化档案资政服务的治理生态。

*本文系国家社会科学基金重点项目“档案馆功能理论重构及社会化实现研究”（项目编号：19ATQ008）的阶段性研究成果。

参考文献：

[1]中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[J].中国档案，2021（06）：18-23.

[2]莫燕.浅谈抗“非典”档案的管理[J].档案学研究，2004（04）：20-23.

[3]王文轩.对非典时期档案工作的思考[J].中国档案，2003（10）：39.

[4]石路，冯贤杰.档案资政：服务决策的重要方式[J].中国档案，2012（04）：28-29.

[5][18]许岩.以资政理念提升档案服务能力——访中国人民大学信息资源管理学院副院长张斌[J].中国档案，2012（04）：30-31.

[6]牛力，王钰涵.面向政府的档案信息资源开发利用研究综述[J].档案学研究，2016（02）：60-66.

[7]金波.大数据时代政府治理的“档案参与”[J].求索，2021（03）：135-143.

[8]方丽真.用档案编研方法做好疫情防控材料收集归档工作[J].中国档案，2021（04）：38-39.

[9]留晞.推进档案编研工作的实践与思考[J].浙江档案，2021（01）：53-55.

[10][21]张斌.构建档案思想库 提升档案工作服务能力[J].档案与建设，2013（01）：4.

[11]魏扣.面向决策的档案知识库构建研究[J].档案学通讯，2014（05）：63-67.

[12]胡东波，陈晓红，胡东滨.面向决策的知识管理系统开发组件研究[J].计算机工程，2006（07）：46-48.

[13]Singh P，Klobas J E，Anderson K.Information seeking behavior of electronic records management systems（ERMS） users：implications for records management practices[J].Human IT：Journal for Information Technology Studies as a Human Science，2013，9（01）

[14]Johnson V，Williams C.Using Archives to Inform Contemporary Policy Debates：History intoPolicy[J].Journal of the Society of Archivists，2011，32（02）：287-303.

[15]姚向阳.国内外档案信息资源公共服务对比研究[J].档案学研究，2017（04）：109-113.

[16]何振，易臣何，杨文.档案公共服务的理念创新与功能拓展[J].档案学研究，2015（03）：44-50.

[17]陈泳欣，聂二辉.社会治理视角下档案公共服务体系：概念和关系分析[J].档案管理，2019（01）：26-29.

[19]张林华，桂美锐.民生档案远程服务“馆社联动”模式探析[J].档案学通讯，2019（01）：79-84.

[20]钱毅.从“数字化”到“数据化”——新技术环境下文件管理若干问题再认识[J].档案学通讯，2018（05）：42-45.

[22]牛力，高晨翔，韩小汀.模式与机制：知识工程视点下的档案知识服务研究[J].档案学研究，2021（02）：96-103.

[23]丁华东，黄琳.中国特色档案利用服务体系的建设与完善[J].档案学研究，2022（01）：51-57.

[24][25]李瑞昌.基于“政策关系”的政策知识体系论纲[J].学术月刊，2021（03）：73-84.

[26]胡吉明，阳巧英.我国档案公共服务政策的三维框架构建与分析[J].档案学通讯，2022（02）：39-47.

[27]冯惠玲，周文泓.百年档案正青春——为党管档，为国守史，为民记忆的伟大历程[J].档案学通讯，2021（ 6）：4-12.

[28]金波，杨鹏.“数智”赋能档案治理现代化：话语转向、范式变革与路径构筑[J].档案学研究，2022（02）：4-11.

（作者单位：广西民族大学管理学院、广西数字档案管理研究所 归吉官，博士，副教授，硕士生导师；邵晓瑜，档案学硕士研究生  来稿日期：2022-10-20）