欧洲安全秩序：历史、困境与选择

孔田平

2022年12月1日，欧洲安全与合作组织部长级理事会会议在波兰罗兹开幕，来自欧安组织50多个成员国的200多名代表参会。由于波兰拒绝俄罗斯外长拉夫罗夫参会，代表俄方与会的是常驻欧安组织代表卢卡舍维奇。

2022年2月24日开始升级的乌克兰危机已经延宕一年有余，这是第二次世界大战结束后欧洲大陆经历的最惨烈战事，其规模、强度和烈度远超冷战结束后原苏联东欧地区联邦国家解体所引发的各种局部冲突。这场危机宣告了冷战后欧洲安全秩序的分崩离析，其结局将在很大程度重塑欧洲安全结构。

冷战时期的欧洲安全秩序曾是什么样子

欧洲是两次世界大战的策源地。第一次世界大战结束前夕，参战方美国的威尔逊总统提出“14点和平计划”，对于塑造战后欧洲秩序发挥了重要作用。战争结束后，美军撤离欧洲。美国作为反法西斯盟国参加了第二次世界大战，与欧洲国家一道击败了法西斯德国。二战结束，美英与苏联的盟友之谊也走向尽头，欧洲日益分裂。1946年3月5日，刚卸任英国首相职务不久的丘吉尔在美国富尔顿发表著名的“铁幕演说”，宣称“从波罗的海的什切青到亚得里亚海的的里雅斯特，铁幕已经降临在欧洲大陆”。丘吉尔呼吁英美结成抗衡苏联的联盟。从“杜鲁门主义”到“马歇尔计划”，美国对苏遏制政策成形。

1949年4月4日，美国、英国、比利时、加拿大、丹麦、法国、冰岛、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙等国外长在华盛顿签署《北大西洋公约》，成立北约军事同盟，美国首次将自身安全与欧洲大陆国家的安全绑定在一起，成为欧洲安全不可或缺的“利益攸关方”。1949年西德和东德相继成立，德国分裂。1955年5月5日西德加入北约，当时的挪威外交大臣哈尔瓦德·兰格称此为“欧洲大陆决定性的历史转折点”。苏联担心西德重新武装起来，于5月14日与七个东欧国家成立华沙条约组织。于是，欧洲形成了美国主导的北约和苏联主导的华约两大军事集团对垒的安全格局。1961年柏林墙的筑起成为欧洲分裂的里程碑事件。

美苏对抗是在意识形态、社会制度、技术、经济、军事等领域的全面对抗，两个核超级大国对抗的加剧更使世界面临核战争的风险。欧洲处在两极对抗漩涡的中心，战争阴影笼罩在欧洲大陆上空。弹道导弹技术的发展将美苏对抗推进到新的水平。核时代“相互确保的毁灭”所导致的恐怖平衡迫使美苏进行有限合作。1962年古巴导弹危机后，对核战争的担忧驱使美苏两国领导人签署首批核军备控制条约。为减少核战争风险，白宫与克里姆林宫开通了直线电话。得益于美国总统尼克松与苏联最高领导人勃列日涅夫的“融洽关系”，20世纪60年代末的美苏冷战进入缓和期。美苏两国领导人经常举行峰会，签署了许多国际条约，比如《部分禁止核试验条约》（1963年）、《核不扩散条约》（1968年）和《反弹道导弹条约》（1972年）。

在美苏关系缓和的背景下，勃兰特于1969年出任联邦德国总理，将“通过和解去改变”的理念奉为圭皋，西德的“东方政策”得以出台，东西方缓和趋势进入新局。1969年11月，西德与苏联签署《核不扩散条约》。1970年8月，西德与苏联签署《莫斯科条约》，规定边界具有“不可侵犯性”，涉及波兰奥得河—尼斯河线边界，以及东西两德之间的边界。1970年12月，西德与波兰签署《华沙条约》，承认奥得河—尼斯河线边界，宣布“相互没有领土要求”。1970年12月7日勃兰特访问波兰期间在犹太人隔离区起义纪念碑前的“华沙之跪”成为德波和解的象征。1972年12月，处在阵营对抗前沿的两个德国签署《德意志联邦共和国和德意志民主共和国关系基础条约》，实现关系正常化。随后两德相互设立常驻代表处，并双双加入联合国。这些条约以现有边界不可侵犯和放弃使用武力为基石，推进了东西方的缓和。

1973年7月，33个欧洲国家与美国在赫尔辛基举行“欧洲安全与合作会议”，讨论问题涉及德国分裂、东欧人权、美国在欧军力水平以及波罗的海国家前途等。这个会议作為常设性的谈判论坛，成为两级格局下的欧洲安全架构之重要组成部分。1975年8月1日，“欧洲安全与合作会议”通过《赫尔辛基最后文件》（亦称“赫尔辛基协定”）。包括华约成员国、北约成员国和不结盟国家在内的35个国家的代表参会。《关于指导参加国关系的原则宣言》提出十项原则，分别是“主权平等，尊重主权固有权利”“不进行武力威胁或使用武力”“边界不可侵犯”“国家的领土完整”“和平解决争端”“不干涉内政”“尊重人权和基本自由，包括思想、良心、宗教或信仰自由”“人民的平等权利和自决”“国家间的合作”，以及“真诚履行国际法规定的义务”。这些原则成为今天欧洲安全秩序的基石。

在两极格局之下，美苏对立，欧共体与经互会竞争，北约与华约对峙。冷战时期欧洲尽管存在华约和北约的军事对峙，但美国和苏联的力量均势和核时代的恐怖平衡使双方得以避免直接染指对方势力范围，欧洲保持了45年的和平。1975年达成的“赫尔辛基协定”为东西方阵营合作奠定了基础。

冷战后的欧洲安全秩序又是什么样子

1985年3月，戈尔巴乔夫成为苏联最高领导人后，苏联对其“兄弟国家”的外交政策发生重大改变。苏联放弃了勃列日涅夫的“有限主权论”，不再干预东欧国家的变化。1989年在东欧国家当中发生的“多米诺骨牌效应”令人眼花缭乱，撼动了冷战时期的欧洲安全秩序，其中柏林墙倒塌预示着欧洲分裂行将结束。戈尔巴乔夫在欧洲委员会提出“共同的欧洲家园”之说，为变动的欧洲提供了新的政治想象空间。1989年12月3日，美国总统老布什与戈尔巴乔夫在马耳他会晤，宣布“冷战结束”。1990年10月3日，两德实现统一。1991年6月，苏联主导的经互会解散。7月1日，华沙条约组织宣告解散。1991年12月31日，作为超级大国的苏联解体，在原苏联空间出现了15个新独立国家，继承了苏联国际法地位的俄罗斯为其中的最大国家。

1990年11月，“欧洲安全与合作会议”通过《新欧洲巴黎宪章》，宣告了欧洲“对抗和分裂时代”结束，“民主、和平和统一的新时代”开启。《巴黎宪章》强调“安全是不可分割的，每个参加国的安全与所有其他参与国的安全密不可分”。1995年“欧洲安全与合作会议”从一个多边论坛转变为安全合作组织，欧洲安全秩序的制度化因此得到加强。欧安组织1999年伊斯坦布尔峰会和2010年阿斯塔纳峰会重申了“安全不可分割”原则，同时强调任何国家或国家集团“都不能将欧安组织地区的任何部分视为其势力范围”。1999年欧安组织通过《欧洲安全宪章》，罗列了欧洲大陆安全在冷战后的战略环境中所面临的新风险和新挑战，重申了一些基本原则，并规定加强欧安组织在预防冲突、危机管理、冲突后恢复等方面的行动能力。

迄今为止，欧安组织成员国有57个，是世界最大的区域安全论坛。欧安组织被视为欧洲安全秩序的支柱之一，其决策建立在协商一致基础之上。欧安组织也曾受到指责，俄罗斯就经常抨击欧安组织成为“西方国家推进自身利益的工具”。普京总统在2007年慕尼黑安全会议的讲话中指责西方国家将欧安组织转变为“旨在促进一个或一组国家的外交政策利益的庸俗工具”。

虽然欧洲日益走向统一，但欧盟尚未成为有效的安全行为体。1993年11月，《欧盟条约》生效，欧共体转变为欧洲联盟。欧盟经历了1995年、2004年、2007年和2013年四次扩大。1995年，奥地利、瑞典和芬兰加入欧盟。2004年，马耳他、塞浦路斯、波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛等十个国家加入欧盟，欧盟正式成员国至此达到25个。2007年罗马尼亚、保加利亚加入。2013年克罗地亚加入。冷战的结束并没有减少军事力量对国际事务的决定性意义。在1990年代的巴尔干危机中，欧洲疲于应付，无法独立应付在欧洲大陆上发生的国际危机。无论是波黑危机还是科索沃危机的解决，最终依靠的是美国的军事力量。1999年应运而生的“欧盟安全与防务共同政策”主要集中在危机管理方面，仍无力独自应对欧洲大陆出现的安全危机。

2023年4月4日，芬兰国旗升起在位于比利时布鲁塞尔的北约总部前广场上。当天，芬兰正式加入北约，成为其第31个成员国。

华约解散后，美国主导的北约持续扩大。冷战结束前，北约有16个成员国。经过五轮扩大，14个中东欧国家加入。冷战结束后，中东欧国家的政治家呼吁北约东扩，启动了相关讨论。哈维尔（1990～1992年任捷克斯洛伐克联邦末任总统，1993～2003年任捷克首任总统）视转型后的北约为“欧洲安全主要保障者”。中东欧国家政要始终强调“从慕尼黑到雅尔塔”，中东欧国家遭受的“不公平待遇”。曾任波兰外长的欧洲议会议员罗萨蒂认为北约东扩是一种“历史性的补偿行为”，结束了欧洲分裂，为欧洲建立“基于合作、共同价值观和尊重法律的新政治秩序”奠定了基础。

歐盟和北约的“双扩大”塑造了冷战后的欧洲安全秩序。无论是欧盟还是北约都试图将俄罗斯融入特定的制度框架内，但最终以失败告终。

从1994年“伙伴与合作协定”到2005年的“四个共同空间”（共同经济空间，自由、安全和正义的共同空间、外部安全的共同空间，以及研究和教育的共同空间），再到2010年的“现代化伙伴关系”，欧俄关系不无进展。2012年起，俄罗斯决定启动欧亚联盟，其对建设“从里斯本到符拉迪沃斯托克的自由贸易区”兴趣大减。俄罗斯对欧盟与原苏联空间国家关系的戒心增加，2013年主动出击，阻止乌克兰、亚美尼亚、格鲁吉亚与欧盟签署自贸协定。2014年乌克兰危机生成后，欧盟对俄罗斯实行制裁，欧俄合作陷入停滞。

冷战结束后，北约曾视俄罗斯为“合作伙伴”。1994年俄罗斯参加北约和平伙伴关系计划。1997年北约与俄签署《北约俄罗斯关系基础文件》，促成了北约—俄罗斯常设联合理事会的成立。2002年北约—俄罗斯常设联合理事会被北约—俄罗斯理事会所取代。自2004～2005年乌克兰“橙色革命”后，还有2008年的俄格战争，北约与俄罗斯的关系不断恶化。2014年因俄罗斯吞并克里米亚，北约中止与俄罗斯的合作。

冷战后的欧洲安全秩序是“转型的秩序”，其塑造是通过北约和欧盟扩大实现的，而北约和欧盟是两极秩序的产物。西方力量的扩大和俄罗斯力量的收缩造成欧洲权力的不对称和不平衡。在俄罗斯学者卢基扬诺夫看来，西方无法承认俄罗斯是“新欧洲的平等创造者”。俄罗斯也不同意扮演任何从属角色。俄认为西方违反承诺，将北约扩大到俄边界，损害了俄罗斯的安全利益。俄认为冷战后的欧洲安全秩序没有给予俄适当地位。2008年梅德韦杰夫接任俄总统职务后即倡议谈判新的“泛欧安全条约”，主张超越“欧洲—大西洋的安全秩序”，形成“从温哥华到符拉迪沃斯托克的包容性的新安全秩序”。2009年俄罗斯公布“欧洲安全条约”草案。

西方与俄罗斯对“欧洲安全”的理解不同，西方将乌克兰危机归咎于俄“践踏国际法”，而俄则将乌克兰危机归咎于“不合时宜的欧洲安全结构”。俄罗斯前外长伊万诺夫认为，“乌克兰危机显示了现有的欧洲大西洋安全结构的脆弱性和不可靠性。遗憾的是，欧洲并没有一个有效的控制常规武器和武装力量的协定，欧安组织现代化的计划尚处在筹划阶段，即使在其鼎盛时期，北约—俄罗斯理事会主要作为一个技术机构在运作”。2021年12月俄罗斯单方面公开的其草拟的“俄美安全保障条约”和“俄罗斯—北约安全协定”内容体现了俄对冷战后欧洲安全秩序的拒绝。

乌克兰危机之后的欧洲安全秩序将面临什么样的困境

2022年2月24日全面升级的乌克兰危机是对冷战后欧洲安全秩序的沉重打击。欧洲国家纷纷增加军费支出，2022年西欧和中欧的军费支出首次超过1989年的水平。欧安组织轮值主席、波兰外长兹比格涅夫·劳认为，欧洲面临着“自赫尔辛基最后文件通过以来最严重的安全架构崩溃”。保加利亚总统拉德夫称“欧洲安全架构已经崩溃”。法国总统马克龙强调，欧洲必须开始准备在欧洲大陆建立一个“新的安全架构”。德国总理朔尔茨认为，如果俄罗斯结束战争，欧洲应该回到战前的“和平秩序”，并在战后解决“所有共同的安全问题”。

俄乌战事激活了数年之前被法国总统马克龙形容为“已经脑死亡”的北约。中立国芬兰和瑞典提出加入北约的申请，芬兰于2023年4月先行如愿以偿加入北约，北约与俄罗斯的边界延长了1340公里。如果瑞典加入，波罗的海将成为北约的“内海”。北约与乌克兰的关系得到加强，4月20日访乌的北约秘书长斯托尔滕贝格强调，“乌克兰应有的地位在欧洲—大西洋大家庭中，乌克兰应有的地位在北约”。乌克兰在战争结束后加入北约似已成为定局。北约在未来的欧洲安全秩序中仍将占有一席之地。乌克兰危机也是对“赫尔辛基精神”的打击，欧安组织的使命能否得到重新界定，欧洲能否在新的地缘政治环境下重振“赫尔辛基精神”存在变数。新生的欧洲政治共同体仍是一块“空白的画布”，或许能成为未来欧洲安全秩序的组成部分。

乌克兰危机推动欧洲地缘政治重心东移，原苏联空间将成为西方与俄罗斯进行激烈博弈的舞台。由于乌克兰危机，乌克兰和摩尔多瓦成为欧盟候选国。在原苏联空间，冻结的冲突将成为各方关切焦点。目前乌克兰战事仍在继续，短期内不可能偃旗息鼓。乌克兰方面强调，和平必须是“公正和可持续的”，必须“以国际法原则和尊重联合国宪章为基础”，必须“在1991年的边界内恢复乌领土完整”。俄罗斯则强调和平“必须基于俄罗斯的条件”。

俄罗斯遭受来自西方的前所未有的制裁，2022年6月北约马德里峰会称俄罗斯是“欧洲—大西洋地区和平稳定的最大和最直接威胁”。战争结束后欧洲将呼唤新的安全秩序，需要有超越结盟和均势的新的战略思维，重新思考既有欧洲安全机制的使命，并创建针对原苏联空间的新安全機制。在欧洲安全秩序的讨论中，鹰派的观点强调必须将俄罗斯排除在欧洲安全架构之外。无论战争的结果如何，一个拥有全球最大核武库的俄罗斯仍将是欧洲无法选择、难以避开的邻国。如果没有俄罗斯的参与，就不可能有一个稳定的欧洲安全架构，而如果俄完全融入新的安全架构，欧盟和北约的利益如何与俄的利益实现平衡又将是一大难题。

资料链接一：

2022年12月10日俄罗斯外交部在其官网公布俄罗斯与北约和美国关于安全保障的条约草案

一、向北约方面提出的要求包括：

——排除北约进一步扩张和乌克兰加入北约的可能；

——不在1997年5月（东欧国家加入北约）前已部署兵力和武器的国家之外部署额外的兵力和武器，俄罗斯和北约成员国同意的特殊情况除外；

——北约放弃在乌克兰、东欧、外高加索、中亚的任何军事活动；

——不在可向对方领土发起攻击的地方部署中短程导弹。

二、向美方转交的条约草案包括：

——双方承诺不在本国领土之外部署中短程导弹，不在此类武器能够打击另一方国家领土上目标的本国领土地区部署中短程导弹；

——不在商定的边境地带举行演习和人数超过一个旅的其他行动，定期交换军演信息；

——确认双方不将对方视为对手，巩固和平解决所有争端并避免使用武力的协议；

——美国承诺排除北约向东扩张，拒绝吸纳前苏联加盟共和国；

——美国不在前苏联加盟共和国和非北约国家领土上建立军事基地，使用它们的基础设施进行任何军事活动，发展与它们的双边军事合作；

——双方承诺不创造可能被对方视为威胁的条件；

——双方承诺不在本国领土以外部署核武器和撤回在其领土之外部署的现有核武器；

——创建紧急联系热线。